Strumenti di gestione dell’agricoltura urbana e periurbana: esperienze a confronto tra Roma e Montpellier

Strumenti di gestione dell’agricoltura urbana e periurbana: esperienze a confronto tra Roma e Montpellier
a Università degli Studi del Molise, Dipartimento di Bioscienze e Territorio

Introduzione

I ruoli dell’agricoltura urbana e periurbana all’interno della pianificazione delle città (Redwood 2008; Gant et al., 2011; Vilijoen e Wiskerke, 2012, Lardon e Loudiyi, 2014, Giacchè, 2014), l’analisi della dimensione multifunzionale connessa alle attività agricole in ambiti urbani (Duvernoy et al., 2005; Galli, et al., 2010; Zasada 2011, Henke et al., 2015), il rapporto tra innovazione sociale e pratiche agricole nella governance urbana (Di Iacovo, 2004; Soulard et al., 2011; Poulot, 2014), il contributo dell’agricoltura alla sostenibilità (Lohrberg et al., 2015) sono alcune delle prospettive di ricerca recenti connesse al rapporto tra politiche pubbliche e agricoltura in Europa. In questo quadro, il presente articolo indaga l’agricoltura come oggetto e soggetto di alcune politiche urbane tra Italia e Francia, confrontando gli strumenti di Roma e Montpellier. L'analisi dei due casi diviene occasione per comprendere le forme e le funzioni assegnate dai governi locali alla produzione, quanto l'efficacia delle azioni messe in campo fino a ora.
Lo Schémas de la Cohérence Territoriale (Scot), strumento francese di governo del territorio alla scala metropolitana, a Montpellier dal 2006 assegna un ruolo strategico all'agricoltura. Dal 2008 a oggi, la città metropolitana ha sviluppato tre progetti di parchi agricoli. Il governo metropolitano ha acquisito nel 2010 una tenuta agricola di 200 ettari e ne ha assegnati 110 ad agricoltori. Nel 2008 il Piano Regolatore di Roma (Prg) ha istituito tre parchi agricoli, il Comune nel 2015 ha affidato a giovani agricoltori circa 100 ettari di terre pubbliche.
Lo Scot e il Prg sono due strumenti molto diversi: il primo è strategico, il secondo prescrittivo, lo Scot agisce a livello metropolitano, il Prg a scala comunale. A Roma le terre messe a bando non sono scelte in un quadro di sviluppo territoriale - gli ambiti destinati a parco agricolo dal Prg non hanno alcuna relazione con le terre affidate dal Comune agli agricoltori - a Montpellier le aree messe a bando confinavano con i parchi quando sono state acquistate dall'amministrazione, ora sono comprese nei loro perimetri. Entrambe le città hanno comunque scelto lo strumento del Parco agricolo e realizzato le loro azioni su terre di proprietà pubblica.
Quale modello di agricoltura, quale idea d’impresa agricola, quale profilo di agricoltore emergono dall'analisi degli strumenti messi in campo?
Il contributo discute la capacità di governo espressa da alcune politiche urbane rispetto alle istanze e ai conflitti connessi agli ambiti agricoli; ovvero da una parte all’agricoltura urbana e periurbana come espressione di innovazione territoriale, e dall’altra alla competizione per l’uso agricolo dei suoli periurbani tra attori economico-sociali e settori produttivi.

L’agricoltura nel progetto urbano di Montpellier e Roma

L'area metropolitana di Montpellier, di cui fanno parte 31 comuni, ha un'estensione complessiva di 43.420 ettari, di cui 14.300 di Sau, ed è popolata da 434.000 abitanti (Insee, 2015). Roma metropolitana conta 121 comuni, si estende su circa 540.000 ettari, di cui 176.000 di Sau, per una popolazione complessiva di 4.321.244 di abitanti (Istat, 2013).
La città di Montpellier è storicamente legata alla produzione vinicola. Negli anni '60 del Novecento, un progetto politico di sviluppo tecnologico (nel 1965 viene realizzato il primo stabilimento Ibm) determina una riscrittura dei rapporti tra città e agricoltura: la popolazione è triplicata dal 1960 a oggi e molta parte dei territori coltivati a vigneto sono urbanizzati (Perrin et al., 2013). La sovrapproduzione e gli incentivi comunitari per l'espianto delle vigne (1980-2010) hanno favorito l’abbandono della viticoltura. Nonostante lo sviluppo di altre filiere (ortaggi, frutta, cereali), i vigneti rimangono la coltura dominante nei paesaggi periurbani. La forma di conduzione dell'azienda agricola vinicola è rimasta la proprietà coltivatrice, con superfici non inferiori ai 25 ettari.
L'agricoltura ritrova un ruolo strategico nella governance urbana solo dopo l'istituzione della città metropolitana (allora Communauté d’Agglomération de Montpellier), nel 2001. Se per i comuni periferici, la viticoltura aveva mantenuto un ruolo rilevante nell'economia locale, la città metropolitana la riconosce come occasione di valorizzazione territoriale portando avanti alcune iniziative connesse con la produzione vitivinicola. Tali sviluppi si inseriscono all’interno di una visione strategica per l'agricoltura: l'Inra e SupAgro, rispettivamente l'Istituto Nazionale di Ricerca sull'Agricoltura e Istituto di Formazione in Agronomia, sono incaricati di costruire il quadro conoscitivo preliminare alla definizione dello Scot per gli spazi aperti (Jarrige et al., 2006). Lo Scot guarda alle aree naturali e agricole non più come uno strumento di riequilibrio dello sviluppo urbano bensì come l'armatura della città metropolitana. Il programma Agenda 21, nel 2010, introduce lo strumento del parco agricolo definendolo come l'interfaccia tra agricoltura e limiti urbani. Il modello di agricoltura cui deve riferirsi il parco è quella multifunzionale.
L’agricoltura romana è invece legata ai seminativi, in particolare alla cerealicoltura e alla zootecnia da latte. Il peso economico e sociale dell’Agro Romano è andato progressivamente diminuendo nel corso del Novecento, sia a causa del calo della redditività agricola, sia del peculiare assetto proprietario, che trae origine dalle grandi tenute agricole di proprietà di famiglie aristocratiche e di enti ecclesiastici. Roma è cresciuta di circa due terzi negli ultimi cinquant’anni e dal dopoguerra ha conosciuto un’espansione legata alla speculazione, con impatti sulla configurazione sociale e spaziale della città (Insolera, 2011).
Il piano del 1962 collocava molta parte delle espansioni urbane nell'Agro Romano, a nord e a ovest della città esistente, mentre nel quadrante sud orientale si inseriva lo sviluppo di un polo terziario di rilevanza metropolitana. Maturato in seno al dibattito culturale di matrice ambientalista, il Prg intendeva il vincolo come strumento di tutela di aree archeologiche, di cui il Parco dell’Appia Antica, istituito nel 1988, è stato un esempio.
Il piano vigente, approvato nel 2008, riconosce il valore del sistema agroambientale, le cui componenti - le aree protette, il reticolo idrografico, l’Agro Romano e i parchi agricoli - sono collocate all’interno della rete ecologica, elemento strutturante e connettivo dell'intero sistema urbano. In questo senso, il territorio agrario è considerato una porzione del sistema ambientale, quindi letto, pianificato e tutelato per il suo contributo ambientale, più che produttivo. La stessa lettura del sistema paesaggistico negli elaborati di piano restituisce aspetti di carattere ecologico ambientale del tutto distanti dall’articolata geografia dell’agricoltura romana, lo stesso limite riguarda lo strumento identificato per orientare gli interventi di valorizzazione e di trasformazione elaborato dal Prg (Guida alla progettazione negli ambiti di paesaggio, elaborato G7).

I modelli di intervento tra parchi agricoli e assegnazione delle terre pubbliche

A Montpellier, il Parco agricolo della valle del Lez, previsto dallo Scot del 2006, si estende su 400 ettari, divisi tra sei comuni a nord di Montpellier. Nel 2010, l'amministrazione della città metropolitana acquisisce 200 ettari di superfici agricole e boschive ai confini del perimetro definito nella prima fase.
Un secondo Parco agricolo si trova nel comune di Lavérune, a sud ovest di Montpellier. Dei 190 ettari di superficie complessiva prevista in Agenda 21 del 2010, solo 35 sono di proprietà pubblica - 15 con destinazione agricola, 20 costituiti da habitat naturale - anche in questo caso l'amministrazione (questa volta comunale) ha acquisito le terre nel corso dell'ultimo decennio.
A questi si aggiunge il Parco agricolo di Mas Nouguier, 18 ettari di proprietà comunale al margine sud-ovest di Montpellier. All'agricoltura in quest'ultimo caso è assegnato un ruolo sociale, prima che produttivo - il vino non è commercializzato, la terra è affidata a una struttura che si occupa dell'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati.
Le tabelle 1 e 2 sintetizzano il quadro degli strumenti adottati nel caso francese e in quello italiano.
Il Parco della valle del Lez è, tra i tre sopra elencati, quello più interessante in termini produttivi: dopo l'acquisizione, nel 2012 il governo metropolitano ha assegnato 16 lotti attraverso un bando pubblico. La realizzazione dei Parchi agricoli a Montpellier è avviata dall'acquisizione della proprietà dei suoli, anche se non ci sono indicazioni in tal senso nello Scot. Il governo metropolitano di Montpellier ha affidato parte dei 200 ettari, acquisiti con un investimento di 4,5 milioni euro (Jarrige e Perrin, 2015), alla Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer), l'agenzia francese che si occupa di monitorare il mercato delle terre agricole per garantire che siano salvaguardate come tali e inquadrate in processi di sviluppo rurale. La dimensione dei lotti assegnati dalla Safer è variabile (da 0,5 a 18 ettari secondo la produzione agricola prevista, senza edificio), come i soggetti assegnatari del bando. I criteri per l'assegnazione non hanno ereditato le riflessioni contenute nell’Agenda 21 - non era prevista alcuna premialità per la multifunzionalità, non ci sono riferimenti a modelli produttivi di compatibilità ambientale, ne vincoli in merito all'accessibilità pubblica. Nell’autunno 2015, è stato pubblicato un nuovo bando per ulteriori 2 lotti. Questo bando ha previsto requisiti preferenziali dettagliati: gli assegnatari devono praticare l’agricoltura biologica, vendere almeno la metà della loro produzione in circuiti di filiera corta (ed eventualmente alle mense pubbliche) e svolgere attività educative e ricreative. I risultati del bando non sono ancora stati resi pubblici. Nel 2012, senza tali requisiti, la maggior parte degli assegnatari sono stati proprietari di terre contigue che hanno sfruttato l'occasione del bando per ampliare la superficie delle loro aziende. Parallelamente, il governo metropolitano ha destinato due lotti di dimensioni prossime ai dieci ettari a giovani agricoltori, le cui aziende praticano la vendita diretta e hanno carattere multifunzionale. I contratti di affidamento sono diversi tra loro: i cerealicoltori hanno rapporti direttamente con la Safer, con contratti di 12 mesi rinnovabili, gli altri con il governo metropolitano con contratti di 18 anni rinnovabili. La percezione, come gli interessi dei soggetti assegnatari, sono molto diversi: non sono in atto strategie condivise, ne sono stati immaginati scenari futuri che vedano coinvolti gli agricoltori del parco. Di fatto solo il 20% delle terre è gestito secondo modelli rispondenti a quelli immaginati in Agenda 21. Il Parco agricolo è più rappresentativo delle forme di agricoltura connesse al periurbano di Montpellier, che all'idea espressa negli strumenti strategici.
Anche il Prg di Roma individua tre ambiti destinati a parco agricolo (le aree di Casal del Marmo, di Arrone Galeria e di Rocca Cencia) definiti come “ambiti rurali diversi dalle aree naturali protette riconducibili a un sistema unitario di interesse naturalistico, paesaggistico, storico-archeologico, da tutelare e valorizzare”. Gli obiettivi da perseguire sono connessi alla preservazione e al rafforzamento delle attività agricole, anche attraverso la commercializzazione locale dei prodotti e l’agricoltura biologica e biodinamica, cui si aggiungono la tutela e la valorizzazione del patrimonio e l’attuazione di un sistema di fruizione pubblica. Il Prg individua nei Piani Ambientali di Miglioramento Agricolo, in accordi con i proprietari o conduttori delle aziende agricole e convenzioni con enti di ricerca, gli strumenti mediante cui attuare i progetti. A oggi non ci sono sviluppi rispetto alla realizzazione dei parchi, fatta eccezione per Casal del Marmo, che è oggetto di un progetto di ricerca (Cavallo et al., 2016), i cui esiti tuttavia stentano a trovare una valorizzazione negli obiettivi della pubblica amministrazione. I tre ambiti individuati dal Prg sono ancora in attesa di strumenti attuativi per la loro realizzazione.

Tabella 1 - I Parchi agricoli: un confronto

Fonte: nostre elaborazioni

Nel 2015 il Comune di Roma, sull'onda di una rinnovata attenzione da parte della cittadinanza ai temi dell'agricoltura urbana e dell’intenso movimento promosso da associazioni sui temi connessi alle terre pubbliche, all’interno di un quadro di intervento finalizzato alla valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico ha messo a bando 4 lotti di terre di proprietà pubblica, di dimensioni variabili. Non esiste un quadro strategico di riferimento, anche se i lotti si trovano tutti all'interno di aree protette (Parco Regionale di Vejo, Riserva Naturale Valle dell'Aniene, Riserva Naturale della Marcigliana, La Riserva Naturale Decima Malafede).
Il bando prevede l'assegnazione di terre agricole di proprietà di Roma capitale ad Aziende agricole multifunzionali, ed è costruito e gestito dal Dipartimento Patrimonio, Sviluppo e Valorizzazione insieme al Dipartimento di Tutela Ambientale. Nel testo del bando sono esplicitati intenti quali “la tutela attiva dell'Agro romano e la promozione dell'agricoltura”. I lotti hanno dimensioni variabili, mediamente tra i 20 e i 30 ettari. Nella costruzione del Bando, il Comune ha scelto solo quelle porzioni di terre pubbliche con superfici continue superiori ai 10 ettari, dove si trovava anche un edificio rurale da riqualificare. Tra i criteri di selezione figurano la conduzione con metodi biologici, la tutela della biodiversità e sono favoriti gli imprenditori sotto i 40 anni, come i soggetti al primo insediamento. I piani aziendali devono prevedere la multifunzionalità. Tra i circa 104 progetti presentati, l’80% dei quali proposti agricoltori al primo insediamento, sono stati selezionati i quattro assegnatari, tre sono giovani agricoltori al primo insediamento, il quarto una cooperativa sociale che ha recentemente deciso di entrare in agricoltura. I contratti sono stipulati con la pubblica amministrazione e hanno una durata di 15 anni, rinnovabili, con un canone fissato in funzione delle caratteristiche agricole del terreno, che prevede un corrispettivo tra i 100 e i 200 euro per ettaro l’anno. Il bando prevedeva un sostegno per il recupero degli edifici rurali, con uno stanziamento di 200.000 euro per lotto. Tuttavia, i fondi non sono mai stati stanziati.

Tabella 2 - Bandi per l’assegnazione delle terre: un confronto

Fonte: nostre elaborazioni

Considerazioni conclusive

Il confronto tra i due casi evidenzia il ruolo degli strumenti di pianificazione nella definizione delle forme e delle funzioni assegnate all'agricoltura urbana nel quadro degli orientamenti della pianificazione urbanistica e di alcune politiche urbane. Le due città, diverse per dimensioni e dinamiche fondiarie, hanno scelto scelti strumenti analoghi: i Parchi Agricoli e l'assegnazione di terre pubbliche agli agricoltori.
La strategia di Montpellier e quella di Roma sono state inizialmente concepite per aggettivare parte degli spazi sottratti, attraverso strumenti di natura vincolistica, all'espansione insediativa. Solo negli anni più recenti le amministrazioni hanno riconosciuto al primario un ruolo come pratica di innovazione; superando l'idea che l'agricoltura urbana sia una delle forme dello spazio pubblico, compresa entro il sistema ecologico ambientale delle città, o ancora uno strumento di ricomposizione dei conflitti tra attori e destinazioni d'uso dei suoli urbani. Entrambe le amministrazioni riconoscono valore a modelli produttivi di agricoltura biologica, e nel caso romano all’orientamento verso funzioni sociali. Ancora nel caso romano, è determinante il coinvolgimento di soggetti giovani al primo insediamento.
L'agricoltura urbana e periurbana si esprime in forme molteplici, secondo modelli produttivi, scelte aziendali e funzioni diverse, la cui lettura come fatto territoriale è il presupposto per riscriverne il ruolo nello sviluppo della città. Riconoscendo le attività agricole in ambito urbano e periurbano nel quadro del sistema agroalimentare locale - ovvero, includendo nel processo produttivo anche la trasformazione, la commercializzazione e la gestione dei residui - il primario si può declinare entro le strategie spaziali, le politiche sociali, economiche e ambientali della città, e all'interno di modelli di governance.
Nei casi presi in esame il ruolo della multifunzionalità agricola si configura come l’unica possibile dimensione attuativa della domanda urbana di agricoltura. L'impasse, temporale e strategico, in cui sembrano trovarsi le politiche, la cui attuazione prevede la proprietà pubblica dei terreni, coerentemente con il riconoscimento del ruolo dell’agricoltura nella fornitura di beni pubblici, può essere superato muovendo verso il riconoscimento delle sue diverse forme, di cui la multifunzionalità è una delle espressioni.

Riferimenti bibliografici

  • Cavallo A., Pellegrino D., Di Donato B. e Marino D. (2016), “Values, roles and actors as drivers to build a local food strategy: the case of Agricultural Park of Casal del Marmo” in Cinà G. and Dansero E. (a cura) Localizing urban food strategies. Farming cities and performing rurality, 7th International Aesop Sustainable Food Planning Conference Proceedings

  • Di Iacovo F. (2004), “Welfare rigenerativo” e nuove forme di dialogo nel “rurbano” toscano. Rivista di Economia Agraria, n. 4, pp. 553-580

  • Duvernoy I., Jarrige F., Moustier P., Serrano J. (2005) Une agriculture multifonctionnelle dans le projet urbain : quelle reconnaissance, quelle gouvernance? Cahiers de la Multifonctionnalité 8: 87-104

  • Galli M., Lardon S., Marraccini E., Bonari E. (2010) (a cura), Agricultural management in periurban areas. The experience of an international workshop, Felici Editori, Pisa

  • Gant R., Robinson G., Fazal S. (2011), Land-use change in the "edgelands": Policies and pressures in London's rural–urban fringe, in Land Use Policy, 28, pp. 266-279

  • Giacché G. (2014), L’expérience des parcs agricoles en Italie et en Espagne: vers un outil de projet et de gouvernance de l’agriculture en zone périurbaine, Géocarrefour, 89/1-2-3, p. 21-30

  • Henke R., Pedace S., Vanni F. (2015), L’agricoltura tra città e campagna: un’analisi dei poli urbani italiani, Agriregionieuropa anno 11 n. 40, Mar 2015

  • Insolera I. (2011), Roma moderna, Einaudi

  • Inwood S.M., Sharp J.S., (2012), “Farm persistence and adaptation at the rural-urban interface: Succession and farm adjustment”. Journal of Rural Studies 28 (1): 107‑17

  • Jarrige F., Thinon P., Nougardes B., (2006), “La prise en compte de l’agriculture dans les nouveaux projets de territoires urbains. Exemple d’une recherche en partenariat avec la Communauté d’Agglomération de Montpellier”, Revue d’Économie Régionale & Urbaine 2006/3

  • Jarrige F. [Link], Perrin C., (2015), L’agriparc: outil d’innovation ou de maintien du statu quo pour l’agriculture des territoires urbains? Exemple du domaine de Viviers à Montpellier, in 52ème Colloque de l'Association de Science Régionale de Langue Française (Asrdlf), 7-9 Juillet 2015, Montpellier, France

  • Lardon S. e Luodiyi S. (2014), Agriculture et alimentation urbaines: entre politiques publiques et initiatives locales, Géocarrefour, 89/1-2-3, 2014

  • Lohrberg F., Licka L., Scazzosi L., Timpe A. (2015) (a cura), Urban Agriculture Europe, Jovis, Berlin

  • Perrin C., Jarrige F., Soulard C.T. (2013), "L’espace et le temps des liens ville-agriculture: une présentation systémique du cas de Montpellier et sa région". Cahiers Agricultures, 22(6), pp. 552-558

  • Poulot M. (2014), Agriculture et acteurs agricoles dans les mailles des territoires de gouvernance urbaine: nouvelle agriculture, nouveaux métiers?, Espaces et sociétés 158(3): 13-30

  • Redwood M. (2008), Agriculture in Urban Planning: Generating Livelihoods and Food Security, London, Earthscan

  • Soulard C., Margetic C., Valette É. (2011), “Introduction. Innovations et agricultures urbaines durables”, Norois, vol.4, n° 221, p. 7-10

  • Viljoen A. e Wiskerke J.S.C. (a cura) (2012), Sustainable Food Planning: Evolving Theory and Practice. Wageningen Academic Publishers

  • Zasada, I. (2011). Multifunctional peri-urban agriculture. A review of societal demands and the provision of goods and services by farming, Land Use Policy 28, 639-648

Tematiche: 
Rubrica: 
Non cliccare su questo link in quanto e accentata per gli spammers e verresti messo nelle blacklist