L’investimento pubblico in banda larga nelle aree rurali

L’investimento pubblico in banda larga nelle aree rurali
Un reality check dell’esperienza italiana

Introduzione1

Nell’economia post-industriale, l’accessibilità dei territori poggia su infrastrutture sia materiali (strade, ferrovie, aeroporti, etc.), sia soprattutto immateriali, ovvero sulla connessione a Internet. Questo è tanto più vero per le aree rurali, dove oggi si rileva come la presenza di reti virtuali sia capace di potenziare in modo determinante il sistema socio-economico di queste realtà più remote. In particolare, le infrastrutture di rete digitale facilitano l’integrazione della società e dell’economia locale da un lato con le risorse presenti sul suo territorio e, dall’altro, con mercati non locali: sono queste questioni di sviluppo rurale lungi dall’essere risolte (Esposti e Sotte, 2001), e che oggi vengono riattualizzate dalla disponibilità di banda larga. Infatti, da circa un quindicennio, i vantaggi conseguibili da Internet sono funzionalmente correlati a quelli della capacità (o velocità e affidabilità) della banda di trasmissione dati posseduta, nonché dal tipo di accesso usato per navigarci(Analysys Mason e Tech4i2 Ltd,2013).
Anche per il nostro paese, le opinioni degli stakeholder del mondo rurale sono ormai piuttosto convergenti sulla necessità di colmare il gap infrastrutturale di connettività digitale2.Questo è necessario per supportare comparti ormai essenziali per la diversificazione del reddito dell’impresa agricola, come quello della relativa filiera agro-alimentare (si pensi al ruolo dell’e-commerce, che permette di svincolarsi dal forte potere di mercato della grande distribuzione organizzata), della produzione di energie rinnovabili e, più in generale, della popolazione rurale che opera nel comparto turistico.
Allo stesso tempo, il tema dello sviluppo e del costante adeguamento infrastrutturale delle reti a banda larga (di seguito, anche BL) si pone in modo specificamente problematico per le aree rurali, alla luce della minore redditività e degli insufficienti incentivi all’investimento che qui esistono per gli operatori di telecomunicazioni, a causa della bassa densità di popolazione: questi operatori operano in un settore ormai privatizzato, ma regolamentato e soggetto alla rigida disciplina del mercato dei capitali.
Tutto ciò fa emergere un fallimento del mercato nella copertura del deficit infrastrutturale, che rende inevitabile l’intervento pubblico, da attuarsi nelle forme giuridico-economiche eventualmente prescritte dalla normativa vigente: in Europa, ad esempio, vale quella piuttosto vincolistica per l’autorizzazione degli aiuti di stato (cfr. EC, 2013).
Di fronte a questi fallimenti di mercato, gli stessi Governi dei paesi industrializzati leader – dagli Stati Uniti al Giappone, da quelli dell’Europa alla Corea del Sud – hanno gradualmente adottato più o meno ambiziosi piani di infrastrutturazione a BL delle aree meno accessibili e socio-economicamente più svantaggiate, sostenendole con rilevanti fondi pubblici (LaRose et al., 2011), considerati anche come misure di politica economica anticongiunturale e anticiclica.
Se, dunque, non è la necessità della mano pubblica ad essere messa in discussione, il dibattito e la riflessione accademica sono impegnati ad analizzare le forme ed i rispettivi risultati conseguiti dalle esperienze di intervento pubblico finora attuate. Tra l’altro, l’Unione Europea mantiene un forte orientamento all’austerity nella politica economica, obbligando a un impegno pubblico efficace ed efficiente negli investimenti per la BL: in altre parole, si richiede un intervento che riduca al minimo indispensabile l’apporto di capitali pubblici a fondo perduto, incentivando investimenti privati anche nelle aree a fallimento di mercato e procedendo altresì con politiche di stimolo della domanda di BL3.
Due punti paiono particolarmente cruciali. Un primo aspetto da sottoporre all’analisi economica è quello della valutazione dei profili di efficacia e di efficienza, come affrontato recentemente con indicatori di nuovo tipo da Matteucci (2014a), proprio nel caso italiano nel suo complesso. Secondo, un ulteriore aspetto conoscitivo rilevante è la valutazione complessiva delle policy la quale, partendo dal dettaglio micro-economico e tecnico degli interventi, formuli un’analisi della consonanza strategica, nonché di logica sistemica degli stessi – ivi incluso un eventuale apprezzamento del dato istituzionale.
A questo secondo aspetto piuttosto eterogeneo ed inesplorato si dedica il presente lavoro, che rappresenta una prima riflessione sulla logica strategica e sulla qualità dell’implementazione delle politiche italiane per la BL rurale di prima generazione. Nel dettaglio, il lavoro si concentra sulle aree rurali intermedie e con problemi complessivi di sviluppo (macro-categorie C e D di cui al Psn 2007-13), e sull’impiego dei fondi europei per lo sviluppo rurale Feasr. Va poi ricordato che queste politiche per la BL di prima generazione rivestono una forte cogenza e complementarità, innanzitutto di tipo tecnico-funzionale, ma anche esperienziale, per il successivo investimento privato e pubblico nelle reti in fibra ottica di nuova generazione - le cosiddette Ngan (next generation access network). Queste ulteriori politiche, non affrontate direttamente in questa sede, sono oggetto della attuale Strategia di Governo per la banda ultralarga (Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2015), dell’Obiettivo Tematico 2 (Agenda digitale) della corrente programmazione comunitaria della politica di coesione per il 2014-20, nonché dei nuovi Psr (Piani di Sviluppo Rurale).
Questo reality check si rende ormai improcrastinabile dopo più di un decennio dalle prime iniziative di pianificazione e investimento pubblico in infrastrutture a BL, e questo lavoro vuole offrire un sintetico contributo valutativo. Nella seconda sezione si ripercorrono sinteticamente le politiche pubbliche per l’offerta di BL nelle aree rurali, mentre nella terza se ne mappa diacronicamente l’avanzamento, ricercandone al contempo eventuali specificità regionali. Di seguito, se ne offre una prima spiegazione e valutazione, anche alla luce della prospettiva di osservazione privilegiata goduta dagli autori. Nella sezione conclusiva si enucleano le principali implicazioni di policy per l’attuale transizione alla BL di seconda generazione (Ngan), tracciando un elenco delle principali questioni sul tappeto esistenti per le aree rurali.

Una sintesi retrospettiva degli interventi

La situazione di partenza vede l’Italia con una situazione ereditata piuttosto difficile. Matteucci (2014b) ricorda come, a fine 2007, il divario digitale infrastrutturale della BL (qui definito come assenza di copertura del servizio di connettività ad almeno 2 Mbs o con sua degradazione consistente) in Italia possedeva un grado di estensività rilevante, con quasi un terzo dei Comuni (prevalentemente i minori e meno popolati) completamente privi del servizio; se a questi si aggiungevano quelli con servizi teoricamente di Adsl ma funzionalmente sotto la soglia definitoria minima4 di BL (ossia con centrali telefoniche non connesse in fibra o con apparati sottodimensionati), si arrivava a circa la metà dell’universo, con una popolazione residente non servita di almeno 8 milioni. Purtroppo, in queste aree si attestavano non solo case sparse, frazioni isolate e imprese agricole marginali, ma anche importanti realtà della trasformazione agroalimentare, distretti manifatturieri a forte vocazione di export e primarie realtà a vocazione turistica. Si profilava quindi un’emergenza da mancata connettività rilevante non solo riguardo alle finalità di inclusione sociale, ma anche un ostacolo alla competitività economica di aree rurali e semicentrali a forte vocazione produttiva. Come noto, entrambe queste finalità ricadono appieno nell’ambito di operatività dei fondi di coesione (in primis, del Fesr) e di quelli per lo sviluppo rurale (Feasr), anche se poi differiscono le relative procedure di programmazione tra livello nazionale e regionale, i criteri di intervento e le priorità di spesa che ognuno reca con sé, anche in virtù della normativa comunitaria.
Le prime iniziative pubbliche per la riduzione del divario digitale infrastrutturale cominciano nel 2004 (Delibera 19/2004 Cipe), con un finanziamento di 750 milioni di euro per il Mezzogiorno.Successivamente, si aggiunge una miriade di iniziative sparse di amministrazioni locali (per lo più Regioni), che, in autonomia, pianificano (e talora notificano) direttamente alla Commissione Europea i relativi interventi pubblici di infrastrutturazione – spesso inseriti in provvedimenti che hanno ad oggetto piani telematici e per l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione. Purtroppo, su queste iniziative non sono disponibili dati consolidati riguardo a spese e risultati che permettano un adeguato policy-assessment, ed alcune evidenze frammentarie lasciano credere che in parecchi casi le politiche adottate siano state inefficienti con risultati piuttosto deludenti. Infatti, si trattava di investimenti scoordinati, che spesso palesavano improvvisazione, velleitarismi ed altre ingenuità tecniche. Di fatto, è accaduto che il decisore pubblico – non sempre illuminato e con adeguata padronanza tecnica di una materia così complessa – abbia commesso due tipici errori.
Il primo è stato quello di duplicare in modo ridondante le infrastrutture esistenti, in nome di soluzioni integralmente pubbliche onerose e di difficile manutenzione. Il secondo, quello di definire bandi di gara tecnicamente deboli, sprecando risorse pubbliche per tecnologie che presto si sarebbero rivelate obsolete.
Bisogna aspettare il 2009 per avere il primo programma sistematico di infrastrutturazione a BL (enucleato nella legge n. 69/2009) per azzerare il divario digitale italiano, ovvero dedicato alle aree scoperte o comunque deficitarie del servizio, potenzialmente destinato a tutte le aree rurali del paese. Questo programma, noto come Piano Nazionale Banda Larga, viene articolato in due distinte notifiche alla Commissione UE. Una prima notifica, specifica per le aree rurali (aiuto di stato n. 646/2009, “Progetto Banda Larga nelle Aree Rurali italiane”, o Pblar), è finanziata attraverso la procedura di urgenza dell’European Economic Recovery Plan (dicembre 2008), e riceve per prima l’autorizzazione della Commissione UE nell’aprile 2010: essa prevede una dotazione di 154,5 milioni di euro, di cui 92,7 con fondi Feasr e 61,8 con risorse nazionali5. Essa riguarda solo le aree rurali “bianche”6 di tipo C (“intermedie”) e D (“con problemi complessivi di sviluppo”) di circa 2.100 Comuni; sono queste le aree che, secondo il Psn 2007-13, hanno una densità di popolazione al di sotto dei 150 abitanti/kmq7Esse vengono fatte oggetto di due tipi di intervento (cfr. Mipaaf, 2010): le prime ottengono finanziamenti pubblici per interventi di infrastrutturazione con fibra ottica della dorsale di rete (cosiddetta rete di backhauling, collegante le singole centrali telefoniche al traffico di lunga distanza), con conseguente proprietà pubblica dell’infrastruttura costruita, mentre le seconde (aree più remote, spopolate e disagiate) dovrebbero ricevere solo sussidi pubblici per l’acquisto di terminali-utente - tipicamente per la ricezione satellitare, non essendo tecno-economicamente conveniente l’infrastrutturazione con reti terrestri.
L’implementazione della prima misura per le aree rurali è complementare e parte integrante del Piano più ampio (aiuto di stato n. SA33807 (2011/N), anch’esso chiamato “Piano Nazionale Banda Larga”, o Pnbl), del valore di 1,471 miliardi euro, per l’azzeramento del divario digitale italiano (cfr. Mise, 2011). In una regia sistemica, il Ministero dello sviluppo economico (Mise) avrebbe coordinato, di concerto con il Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali (Mipaaf) e le Regioni italiane recipienti dei fondi della politica di coesione europea, tutti gli interventi pubblici per il miglioramento dell’offerta di BL. Insieme, queste due notifiche, aggregando le risorse comunitarie di Feasr e Fesr, e altre nazionali (ex-Fas, fondi regionali e altri fondi specifici, assieme al cofinanziamento nazionale), si focalizzavano sulla BL di prima generazione (da 2 a 20 Mbs in download, nella versione premium): in questa regia venivano previsti e coordinati anche gli investimenti privati, che nel miglioramento della rete di accesso (dalla centrale fino all’utente) avrebbero dovuto entrare in compartecipazione finanziaria con il pubblico. Ovviamente, alla luce dei diversi budget disponibili per i due tipi di politica (di coesione e di sviluppo rurale), gli interventi Feasr costituivano l’asse di intervento quantitativamente meno rilevante, rispetto a quelli finanziabili da Fesr e assimilati (ex-Fas, etc.).
Alla fine, aderivano alla misura n. 646/2009 (ossia, al Pblar) tutte le Regioni, tranne Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige, che avrebbero destinato al medesimo scopo altri fondi e mezzi. Altre Regioni, pur aderendo alla misura con fondi Feasr, sceglievano invece di delegare operativamente l’esecuzione della stessa non al Mise, tramite la sua controllata Infratel Spa (con la stipula di un Accordo di programma), ma a propri organi in-house: esse sono per esempio, Basilicata (in parte), Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige, Liguria (in parte), e Umbria (in parte).
Con riguardo al Piano complessivo (ossia, il Pnbl), va rimarcato che esso, per il modello di coordinamento pubblico-privato che presuppone e per la sua estensione territoriale rappresenta, specie all’epoca in cui viene concepito, un modello di policy sistemica di assoluto rilievo, inedito nella gran parte dei paesi membri comparabili dell’Europa comunitaria: si pensi ai “big-5”, ossia Francia, Germania, Spagna e Regno Unito, oltre all’Italia, dove si riscontrano per lo più piani sub-nazionali e progetti di intervento limitati ad un sottoinsieme di zone problematiche del paese; ovviamente, il minore grado di ambizione delle policy altrove è spiegato dalla più felice situazione di legacy goduta da quei paesi, grazie alla concorrenza intermodale spesso assicurata dalla rete di accesso della TV via cavo, e ai conseguenti maggiori investimenti privati.
Infine, il valore del Pnbl è riscontrabile nei risultati da questo conseguiti nel rispetto dei target fissati dalla Commissione europea, sebbene le risorse a disposizione siano state diverse da quelle inizialmente preventivate: la citata legge 69/2009 fissava a 800 milioni euro la quota di fondi Fas da stanziare con delibera Cipe, poi limitati, con successivo emendamento, a “fino a 800 milioni”, anche questi mai stanziati. Nell’attesa di questi finanziamenti, però, il Ministero dello sviluppo economico attivava una cooperazione virtuosa con Regioni ed Enti locali, che ha permesso di reperire le risorse necessarie sebbene lo stanziamento di cui alla legge citata non sia mai arrivato. Inoltre, l’evoluzione tecnologica ha consentito di ridurre i costi di scavo e degli apparati attivi, mentre gli operatori hanno esteso i loro investimenti anche in alcune delle aree marginali inizialmente fuori dai loro piani di copertura. In definitiva, nel tempo, grazie soprattutto al ruolo giocato dai fondi europei, non sono stati più necessari gli 800 milioni nazionali per completare il Pnbl, bastandone invece solo 150, stanziati solo nel 2012 dal Governo Monti con il Decreto Crescita 2.0 (n. 179/2012).
Quindi, il raccordo del Governo con le Regioni e gli Enti locali ha permesso di colmare un fabbisogno importante, ma la difficoltà di cooperare e l’incertezza dei tempi in cui tali risorse sarebbero state disponibili hanno comunque comportato ritardi nell’effettiva fruibilità della BL nelle aree bianche interessate, rispetto ai piani originari (cfr. anche Caio et al., 2014; Lehnus, 2015). Tutto questo, come vedremo nel prosieguo, ha riguardato anche la misura del Pblar, secondo vincoli e problematiche ad essa specifici.

L’implementazione delle policy
L’implementazione della notifica dedicata esclusivamente alle aree rurali (ossia, il Pblar) avrebbe dovuto essere caratterizzata da procedure d’urgenza coerenti con lo spirito dell’European Economic Recovery Plan. Invece, la gestione frammentata su base regionale e l’aleatorietà delle misure da adottare aprivano a vistosi ritardi e problematicità procedurali, che in larga parte permangono considerevoli fino al 2012.
Le fasi del Piano erano chiare. Dapprima c’era una consultazione pubblica annuale aperta a tutti gli operatori di telecomunicazione, e finalizzata all’individuazione delle aree bianche (ovvero quelle sprovviste del servizio a BL e quindi oggetto di intervento pubblico): tra l’altro, essa obbligava a una costante rimodulazione degli interventi pubblici, da attuare tramite bandi di gara tendenzialmente su base regionale.
Veniva poi la progettazione ed esecuzione dei piani pubblici basati sull’esito delle consultazioni, attraverso bandi di gara. Purtroppo, la tempistica di svolgimento di tali gare si è rivelata lenta, non solo perché tecnicamente essa richiede almeno quattro mesi per l’assegnazione definitiva dei lavori, ma soprattutto perché la logica di stanziamento dei fondi non ha seguito la tabella di marcia prefissata, ma è stata figlia di scelte e tempistiche dettate dalla burocrazia. Di fatto, il ritardo con cui sono state stanziate le risorse nazionali (ben tre anni dopo la previsione normativa) ha permesso solo in fase conclusiva di creare quell’effetto leva capace di attirare con immediatezza le risorse regionali necessarie al completamento del Piano. Non sono mancate, inoltre, lungaggini originate da contenziosi legali più o meno lunghi, che hanno arenato anche per mesi, finanche anni, la conclusione della gara. Hanno contribuito inoltre ad accumulare cospicui ritardi pure le inspiegabili lungaggini nel rilascio delle prescritte autorizzazioni alle opere civili da parte di alcuni degli Enti pubblici e locali coinvolti, che invece di rispettare il limite massimo di 45 giorni, hanno richiesto talvolta sino a 300 giorni.
Il risultato è che, a giugno 2013, oltre tre anni dopo l’approvazione ufficiale della notifica e a meno di un anno dalla originaria scadenza prevista dal Pblar, solo il 34% delle risorse destinate al piano risultava speso dalle Regioni (Giantomasi, 2013). Conseguentemente, si è resa necessaria una successiva e prevedibile corsa contro il tempo, mirante all’avvio e alla conclusione dei lavori prima della scadenza-tagliola del dicembre 2015, quando i fondi comunitari non spesi entro quella data verranno persi (“disimpegnati”).
La tabella 1 riporta il dettaglio diacronico del progresso delle opere di infrastrutturazione pubblica, relativo ad una serie di indicatori di performance (tratte in fibra ottica, chilometri di fibra ottica stesa nella rete di backhauling, linee telefoniche abilitate e popolazione rurale connessa), per il complesso della misura.
Anzitutto si conferma il ritardo di avvio desumibile dalle precedenti cifre di avanzamento della spesa: a giugno 2013, solo il 10,4% dei cantieri (numero di tratte) risulta completato - esso corrisponde al 18,3% del chilometraggio totale preventivato. In termini di linee telefoniche e popolazione si replicano percentuali simili (rispettivamente 12,7% e 10,3%). 

Tabella 1 - Dinamica di avanzamento delle opere per il divario digitale infrastrutturale delle aree rurali C e D, 2013-14; fondi Feasr + risorse nazionali

Legenda: Fondi di cui alla Misura 321 dei Psr 2007-13.
Fonte: nostre elaborazioni su dati Mise e Autorità di gestione Psr raccolti da www.pianetapsr.it

Una volta avviato il processo, però, la dinamica del suo avanzamento sembra segnalare una progressione piuttosto fluida - almeno guardando all’aggregato del paese: in particolare, il rapporto implicito tra la percentuale di completamento (% C/A) del numero di tratte e quella delle tratte avviate (% B/A) cresce rapidamente nel 2014, tendendo al suo estremo superiore (uno) a fine periodo, a conferma del fatto che, una volta partiti i cantieri, i lavori tecnici si concludono con una certa celerità. Questo dimostra quanto sia determinante il peso della burocrazia nell’attuazione di un piano di investimento pubblico in Italia, che ha comunque dimostrato di essere sorretto da indubbie capacità attuative di sistema8, al di là di specificità regionali.
Un discorso in parte diverso riguarda invece l’output effettivo dell’intervento pubblico, misurabile più o meno direttamente attraverso le linee a BL abilitate e la popolazione rurale (persone connesse). Risulta infatti che la dinamica del primo indicatore procede in modo asincrono rispetto a quella del secondo: fino al 2013, la dinamica delle linee attivate è relativamente più veloce della popolazione connessa, mentre nell’anno successivo accade il contrario. Questa evidenza aggregata parrebbe perfino contro-intuitiva, in quanto nella realtà operativa vengono temporalmente privilegiati gli interventi da farsi sulle centrali in grado di abilitare più linee e popolazione (ossia quelle localizzate nelle aree rurali meno svantaggiate), e solo successivamente quelle meno popolate. In effetti, il paradosso è solo apparente: essendo questi numeri aggregati nazionali, essi celano importanti effetti di composizione regionale, sulla cui base territoriale vengono fatti i piani e le precedenti scelte di priorità di esecuzione in centrale. E’ quindi chiaro che occorre passare ad una disaggregazione regionale delle precedenti evidenze, per cogliere altri aspetti importanti dell’intervento pubblico.
La tabella 2 presenta l’ultimo aggiornamento regionale disponibile dei dati precedenti, al dicembre 2014 (quindi a scadenza originaria della misura ormai mancata). Da questi dati, come in passato già notato da Matteucci (2014b), emergono situazioni regionali in parte piuttosto differenziate: accanto a Regioni che hanno completato l’esecuzione del progetto, ve ne sono altre che sono praticamente ancora agli inizi.

Tabella 2 - Stato di avanzamento delle opere pubbliche per il divario digitale infrastrutturale delle aree rurali C e D, Dicembre 2014

Legenda: *= Regioni non aderenti all’accordo Mise/che si affidano a società in-house. n.d.= dato non disponibile. s= quoziente sovrastimato per parzialità di valore a preventivo (denominatore).
Fonte: nostre elaborazioni su dati Mise e Autorità di gestione Psr raccolti da www.pianetapsr.it
 

In particolare, se da un lato tutte le Regioni hanno iniziato dei cantieri, ve ne sono alcune che esibiscono percentuali di avanzamento e completamento piuttosto basse: notiamo in particolare le Marche, la Puglia, l’Emilia-Romagna, il Friuli Venezia Giulia e l’Umbria (queste ultime due, almeno per il completamento delle tratte), mentre sul caso ligure i dati sono incompleti e poco probanti. Di fatto, questo è anche il gruppo di Regioni (tranne Marche e Puglia, che sono partite in ritardo rispetto ai piani definiti) che ha deciso di “fare da sé”, non servendosi di alcun Accordo di programma con il Mise, rifiutando così i vantaggi di un coordinamento nazionale che garantisce la capacità di fare sistema beneficiando di economie di scala e professionalità esclusivamente dedicate: e la coincidenza suona troppo strana per non doverla rimarcare in modo tendenzialmente causale. Tra l’altro, il loro ritardo era già registrabile sin dall’inizio, come evidenziato da Matteucci (2014b).
Vale poi la pena di aggiungere che alcune di queste Regioni ritardatarie, secondo i dati relativi alle altre aree bianche coinvolte (in primis, quelle specifiche alla misura Pnbl), esibiscono performance di riduzione del fallimento di mercato migliori – in taluni casi mostrandosi addirittura leader: ad esempio, dalle elaborazioni di Matteucci (2014a), risulta che le Marche insieme al Veneto sono campioni nazionali per rapidità ed entità di riduzione del divario di copertura complessivo, lungo il periodo 2005-14. Questo ulteriore elemento sembrerebbe evidenziare che, all’interno di uno stesso Ente Regione, Assessorati e Servizi diversi hanno conseguito performance differenziate sul medesimo campo di intervento. Questo fatto non dovrebbe stupire più di tanto, essendo finanche piuttosto intuitivo, anche se comunque denso di implicazioni scottanti per la riforma e la qualità della governance delle politiche di coesione territoriale e di sviluppo rurale. Di fatto, mentre le altre misure per le aree bianche (Pnbl o singoli interventi regionali a notifica separata) sono state tipicamente gestite da uffici e personale specializzati in Piani telematici o Agende digitali, la misura Pblar è ricaduta su uffici tipicamente dediti ad altre tematiche, proprie dello sviluppo del settore primario9: essi, specie qualora non affiancati da partner specializzati quali ad esempio il Mise, potrebbero aver maggiormente risentito di ostacoli tecnici oggettivi o difficoltà procedurali inedite, che magari hanno consigliato comportamenti di “wait and see”.
Un ulteriore elemento conoscitivo è quello della dinamica complementare di investimento apportata dagli operatori di rete privati, che di fatto investono nelle tecnologie di accesso che poi abilitano la connessione finale effettiva delle linee digitali e della popolazione: questo aspetto rimane fuori della portata della presente indagine, richiedendo specifiche e più disaggregate evidenze empiriche.

Considerazioni conclusive
Nel presente lavoro si è proposta un’analisi retrospettiva delle politiche per l’infrastrutturazione pubblica a BL delle aree rurali, concentrandosi sulla dinamica e lo stato di attuazione delle misure connesse all’European Recovery Plan che, a partire dal 2009, hanno reso disponibile una significativa dose di nuovi fondi, inserendo la BL a pieno titolo nei Psr e richiedendo una contestuale modificazione di questi ultimi, assieme a quella comportata dal coevo Health Check su altri fronti dell’innovazione tecnologica.
Le precedenti evidenze di policy assessment sono poliedriche e non facilmente ricomprendibili in una spiegazione tranchant e mono-casuale, pur necessaria per l’attuazione della Strategia nazionale banda ultralarga odierna, da attuarsi con la programmazione nazionale e comunitaria 2014-2020.
Da un lato, emerge un forte ritardo nell’avvio della misura Pblar, a cui si aggiunge quello della misura Pnbl e dell’omonimo Piano complessivo, nonché delle varie iniziative regionali e locali collegate. Insieme, emergono vari segnali di causazione istituzionale – alcuni più generali al sistema paese e altri invece più specifici al mondo e al policy-maker rurale. Tra i primi, rilevano la farraginosità dei processi burocratici-amministrativi (in primis quella delle gare ad evidenza pubblica, ma anche delle tempistiche di concessione dei permessi degli Enti locali per le opere civili) e il basso grado di certezza del diritto, che favoriscono comportamenti opportunistici nei privati e un approccio talora attendista e deresponsabilizzato della Pubblica Amministrazione. Tra i secondi, si rileva un potenziale difetto di competenze digitali nelle burocrazie degli Enti Regione – specie di quelli che hanno deciso di non avvalersi di competenze di staff centralizzate a livello nazionale (Mise), tentando di fare da soli e agendo svincolati da piani cogenti sovra-ordinati.
Al tempo stesso, la scarsità di risorse Feasr, pur esistente, alla fine non si è rivelata un ostacolo insormontabile, alla luce del carattere “multi-fondo” del Piano complessivo: il mix di risorse comunitarie Feasr, Fesr, nazionali e regionali, ha infatti permesso di raccogliere il fabbisogno necessario per il suo completamento, pur se a prezzo di ritardi.
A livello geografico, pare emergere un tendenziale dualismo ‘al contrario’, almeno sul fronte dell’efficacia e della tempistica di completamento dell’intervento pubblico (mentre un’analisi più mirata sarebbe richiesta per valutare quello dell’efficienza): infatti, le Regioni del Meridione nel complesso paiono versare in una situazione migliore rispetto al dato medio (con l’eccezione della Puglia), mentre, al contrario, molte di quelle del Centro e del Settentrione arrancano; potrebbe quindi valere una spiegazione analoga a quella avanzata da Matteucci (2014c) per le altre aree bianche localizzate nel Nord-Est del paese, riguardo ai destini della banda larga e ultralarga, sintetizzabile in una generale carenza di mezzi finanziari e priorità d’azione rispetto all’entità dei bisogni infrastrutturali, che affliggerebbe le zone dell’Obiettivo “Competitività e Occupazione”, rispetto a quelle dell’Obiettivo “Convergenza”; bisogni infrastrutturali che sono rimasti a lungo drammaticamente disattesi in molte aree produttive trainanti del paese, sfibrate dal declino strutturale.
Guardando all’agenda di ricerca futura e alle implicazioni di policy, valendo una forte complementarità tecnica tra infrastrutture di banda larga e quelle di banda ultralarga, occorre che questo ritardo sia colmato in fretta e possibilmente senza perdere i fondi europei a prossima scadenza; nel frattempo, la competitività del paese ha però perso opportunità e anni preziosi, immersa in procedure pletoriche e logiche anacronistiche non adeguate alla rivoluzione che il digitale sta portando. Il mondo rurale ne rimane tuttora forse il testimone e la vittima meno conosciuta, ma di fatto più martoriata.

Riferimenti bibliografici

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  • Caio F., Marcus J.S., Pogorel G. (2014), Achieving the Objectives of the Digital Agenda for Europe (Dae) in Italy: Prospects and Challenges. Report of the expert advisory team appointed by President Letta, disponibile su [pdf]

  • Esposti R., Sotte F. (a cura di), (2001), Le dinamiche del rurale, Letture del caso italiano, Franco Angeli, Milano

  • European Commission (2013), EU Guidelines for the Application of State Aid Rules in Relation to the Rapid Deployment of Broadband Networks, Communication n. 2013/C 25/01, OJEU 26.1.2013

  • Giantomasi P. (2013), “Connessione veloce, triplicate le line abilitate”, PianetaPsr, n.24, Settembre, disponibile sul [link]

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  • Matteucci N. (2014b), “Economia digitale e sviluppo rurale: le reti a banda larga in Italia, tra intervento pubblico e privato”, Agriregionieuropa, Anno 10(38), pp. 80-84

  • Matteucci N. (2014c), “L’investimento nelle reti Nga a larga banda: la ‘questione settentrionale’”, Economia e Politica Industriale, Vol. 41(4), pp. 9-25

  • Ministero dello Sviluppo Economico, (2011), Piano Nazionale Banda Larga: Caratteristiche e modalità attuative. Relazione, ottobre, disponibile su: [pdf]

  • Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali (2010), Linee guida per l'attuazione del progetto di intervento pubblico "Banda larga nelle aree rurali d'Italia" nell'ambito dei Psr 2007-2013, [pdf]

  • Presidenza del Consiglio dei Ministri (2015), La Strategia italiana per la banda ultralarga, 3 marzo, disponibile su: [pdf]

  • Salerno A. (2015), “Consalvo: ‘L'agricoltura italiana ha bisogno di banda ultralarga’", disponibile su: [link]

  • Whitacre B., Gallardo R., Strover, S. (2014), “Broadband's Contribution to Economic Growth in Rural Areas: Moving Towards a Causal Relationship”, Telecommunications Policy, Vol. 38, pp.1011–1023

  • 1. Sebbene frutto di un lavoro comune, Rossella Lehnus ha scritto le sezioni 1 e 2, mentre Nicola Matteucci quelle 3 e 4. Ogni valutazione qui espressa va attribuita solo agli autori, e non coinvolge minimamente gli Enti di afferenza. Si applicano inoltre i consueti caveat.
  • 2. Ad esempio, recentemente questa necessità è stata ribadita dai vertici di Confagricoltura (cfr. Salerno, 2015).
  • 3. Una verifica empirica sul ruolo della policy per la BL sulla crescita economica delle aree rurali, e sull’alternativa tra politiche di offerta e di domanda, è effettuata per il caso statunitense da Whitacre et al. (2014).
  • 4. Ricordiamo che in Italia essa richiede una velocità di scarico dati (download) di almeno 2 Mbs.
  • 5.  Il progetto rientra formalmente nella Misura 321 dei Prs 2007-13.
  • 6.  Secondo la vigente normativa comunitaria (cfr. l’ultima versione delle Linee guida per la BL, EC, 2013), sono queste le aree dove il servizio di BL non è affatto presente né gli operatori di rete, periodicamente consultati, dichiarano di avere piani industriali per portarlo nei prossimi tre anni.
  • 7. Va precisato che le aree di tipo C e D, individuate a livello comunale, non sono necessariamente tutte “bianche”, anche se certo una buona quota di loro (41%, misurato al 2008) lo è. Vi sono anche aree C e D grigie e perfino nere (anche se in quota minima).
  • 8. Per una valutazione complessiva di tutti gli interventi pubblici per la BL finora attuati in Italia, si rimanda a Matteucci (2014a).
  • 9. Ad esempio, oltre agli altri comparti del primario (silvicoltura e acquacoltura) e della trasformazione agroalimentare, molta policy è relativa alla conservazione della biodiversità e del territorio, agli incentivi alle coltivazioni agrarie, e più in generale agli assi di intervento più tradizionali della Pac.
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