La distribuzione territoriale della Pac: tante politiche in una

Introduzione1

La Pac, oggi composta da due distinti pilastri e da un ampio set di misure, rappresenta la principale politica settoriale della UE. Più volte riformata nel corso dei decenni, la più importante voce di spesa del bilancio comunitario non interessa in modo omogeneo le regioni della UE: alcune di esse, infatti, continuano ad essere più sostenute di altre (Shucksmith et al., 2005; Copus, 2010; Crescenzi et al., 2011; Camaioni et al., 2013). Le cause di tali divari territoriali sono molteplici: la consolidata allocazione delle risorse della Pac tra paesi e territori, conseguenza delle sue successive riforme (si pensi, in particolare, alla cosiddetta Riforma Fischler), le scelte politiche condotte a livello nazionale, l’esistenza di precise specificità locali (ad esempio il diverso grado di ruralità o, appunto, la maggior o minor presenza di attività agricole, come mostrato in Camaioni et al., 2013). A tali cause, si aggiunge altresì la stessa complessità che caratterizza oggi la Pac. Nel tempo, infatti, alle misure settoriali si è affiancata un’ampia varietà di interventi a sostegno dello sviluppo rurale e dell’agro-ambiente, la cui differente natura si manifesta anche in termini di diversa allocazione territoriale dei fondi.
Il lavoro analizza tale allocazione dei fondi Pac, considerando quelli effettivamente stanziati (e non semplicemente quelli allocati ex-ante) nel periodo 2007-2011 per pilastro e per macro-tipologia di spesa. La spesa, qui considerata a livello territoriale Nuts 3 per i 27 Stati Membri dell’UE (1.288 osservazioni), è espressa in termini di intensità relativa (per ettaro di Sau, per Ula e per migliaia di euro di valore aggiunto agricolo). Questi due aspetti (analisi dell’allocazione ex-post e dettaglio territoriale della spesa) rappresentano i principali elementi di innovatività del presente lavoro. In primo luogo, infatti, i livelli quantitativi (e la qualità) della spesa Pac cambiano anche considerevolmente nel passaggio dalla volontà politica (come espressa ex-ante nei documenti finanziari poliennali della Commissione) alle politiche a consuntivo (cfr. Sotte, 2011). Tale cambiamento risulta ancora più significativo proprio in termini di allocazione geografica dei pagamenti: nella disaggregazione a livello Nuts 3, infatti, l’allocazione della spesa segue dinamiche differenziate, che possono lasciare spazio a possibilità di compensazione tra singole voci di spesa.

Disaggregare la spesa Pac: il calcolo degli indicatori di intensità

Le informazioni circa l’allocazione dei fondi europei a livello locale sono piuttosto scarse (Shucksmith et al., 2005). Qui sono stati utilizzati i dati relativi alle spese Feaga e Feasr forniti dalla Commissione Europea (DG Agricoltura) e raccolti sulla base delle dichiarazioni delle agenzie di pagamento nazionali e/o regionali. I dati fanno riferimento alle spese effettivamente erogate (ex-post) negli anni 2007-2011 (valori totali)2. Tali valori sono aggregati al livello territoriale Nuts 3 per tutti i 27 Paesi Membri dell’UE, garantendo così l’anonimato dei singoli beneficiari3. Al fine di ovviare alla notevole eterogeneità che caratterizza tali regioni, sono qui utilizzati indicatori di intensità di spesa. I dati di spesa assoluti sono dunque pesati per alcune dimensioni agricole: superficie agricola (euro per ettaro di Sau); unità di lavoro agricolo (euro per Ula); valore aggiunto agricolo (euro per migliaia di euro di valore aggiunto agricolo). I dati su Sau e Ula sono di fonte Eurostat - Farm Structure Survey (anno 2007); i dati sul valore aggiunto agricolo sono di fonte Eurostat - National and Regional Economic Accounts (media dei valori 2007-2010)4. Rispetto all’intensità della spesa così calcolata, alcuni valori particolarmente elevati sono stati osservati in aree fortemente urbanizzate (dove cioè la presenza di superficie e/o lavoro agricolo è ridotta). Per evitare effetti distorsivi, sono state escluse dall’analisi quelle regioni per le quali almeno una delle seguenti ipotesi fosse verificata: Sau ≤ 1000 ha.; Ula ≤ 10; Valore aggiunto agricolo ≤ 100.000 euro.
Di conseguenza, 30 regioni prevalentemente urbane sono state escluse dall’analisi, che è stata dunque condotta su un totale di 1258 regioni Nuts 35.

L’allocazione territoriale dei due pilastri: un effetto compensazione?

Se è vero che le regioni europee presentano ampi squilibri nell’allocazione della spesa Pac complessiva, tali divari sono ancora più rilevanti qualora si prendano in considerazione, separatamente, le spese Feaga (primo pilastro) e Feasr (secondo pilastro). La tabella 1 riporta le principali statistiche descrittive relative all’intensità della spesa in termini di ettari di Sau rispettivamente per il totale della Pac e per primo e secondo pilastro6.

Tabella 1 - Intensità della spesa (euro per ettaro di Sau) per il primo e il secondo pilastro Pac: statistiche descrittive, totale anni 2007-2011

Numero di osservazioni: 1258
Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

La distribuzione per quartili della spesa può essere rappresentata anche a livello spaziale. La spesa totale della Pac per ettaro di Sau (Figura 1) è inferiore nelle regioni dell’Europa orientale rispetto alle aree urbane e pianeggianti dell’Europa occidentale.
Il divario Est-Ovest appare ampiamente confermato anche analizzando le spese relative al solo primo pilastro. Data la loro elevata incidenza sul totale, i fondi Feaga seguono un’allocazione molto simile a quella del totale dei fondi Pac: anche in questo caso, valori molto bassi interessano le regioni dell’Europa orientale, mentre i valori più elevati si osservano tra Francia settentrionale, Belgio, Paesi Bassi e Germania. L’intensità della spesa del primo pilastro per ettaro di Sau è superiore alla mediana anche nelle regioni dell’Italia settentrionale, in Spagna e in Grecia (Figura 2).
Al contrario, l’allocazione territoriale della spesa per il secondo pilastro segue un pattern territoriale opposto. In questo caso, l’intensità di spesa (sempre per ettaro di Sau) è particolarmente bassa nelle regioni pianeggianti di Francia e Spagna, così come in Scozia. Al contrario, proprio le regioni dell’Europa orientale risultano più intensamente sostenute. Un fenomeno simile si osserva anche nei territori montani (Alpi e Pirenei), nonché in buona parte delle regioni scandinave (Figura 3).

Figura 1 - Distribuzione per quartili dell’intensità della spesa Pac (euro per ettaro di Sau), regioni Nuts 3 (totale anni 2007-2011)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Figura 2 - Distribuzione per quartili dell’intensità della spesa del primo pilastro della Pac (euro per ettaro di Sau), regioni Nuts 3 (totale anni 2007-2011)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Figura 3 - Distribuzione per quartili dell’intensità della spesa del secondo pilastro della Pac (euro per ettaro di Sau), regioni Nuts 3 (totale anni 2007-2011)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Questi dati dimostrano l’esistenza di una sorta di effetto compensazione tra primo e secondo pilastro Pac, risultato (tra gli altri) di indicazioni specifiche in fase di negoziazione. Molte regioni che risultano scarsamente sostenute dal primo pilastro (il quale rappresenta comunque oltre l’80% del totale dei fondi Pac erogati) ricevono una parziale compensazione proprio dal secondo pilastro, mostrando cioè un’intensità di spesa per quelle misure superiore alla media europea. Questo è vero in particolare per le regioni dei nuovi Stati Membri, mentre il caso opposto è osservato in molte regioni dell’Europa occidentale. Benché tale effetto compensazione sia atteso alla luce del processo stesso di negoziazione tra Stati Membri, è opportuno ricordare che i risultati ottenuti rappresentano comunque un’importante evidenza in termini di politica economica. In primo luogo, infatti, si è già ricordato come l’allocazione a consuntivo dei pagamenti non rispecchi necessariamente l’allocazione ex-ante degli stessi. In particolare, Sotte (2011) evidenzia come la distribuzione della spesa Pac tra primo e secondo pilastro presenti consistenti differenze nel passaggio da allocazione ex-ante a distribuzione ex-post. Inoltre, proprio l’analisi a livello locale (Nuts 3) conferma come lo stesso decisore locale applichi una logica ampiamente compensativa nell’esercizio delle proprie scelte.
La presenza di tale effetto compensazione tra i due pilastri Pac può essere poi meglio apprezzata osservando congiuntamente la distribuzione territoriale dell’intensità di spesa del primo e del secondo pilastro. Prendendo come riferimento l’intensità media (a livello europeo) del sostegno del primo e del secondo pilastro Pac, è possibile infatti individuare quattro situazioni alternative:

•  Sostegno sopra la media per entrambi i pilastri (caso Alto-Alto): al sostegno proveniente dal primo pilastro (intensità superiore alla media della UE-27) si aggiunge l’ulteriore sostegno proveniente dal secondo pilastro (anch’esso con intensità superiore all’intensità media europea);
•  Sostegno sopra la media solo per il primo pilastro (caso Alto-Basso): l’intensità di sostegno del primo pilastro risulta superiore alla media della UE-27 mentre per il secondo pilastro tale intensità di spesa è inferiore alla media europea;
•  Effetto di compensazione del secondo pilastro rispetto al primo (caso Basso-Alto): il sostegno proveniente dal primo pilastro risulta inferiore alla media europea in termini di intensità di spesa, ma esso viene in parte compensato da un’intensità di sostegno per il secondo pilastro superiore alla media europea;
•  Sostegno sotto la media per entrambi i pilastri (caso Basso-Basso): il mancato sostegno proveniente dal primo pilastro (intensità inferiore alla media europea) non è neppure parzialmente compensato dal secondo pilastro, la cui intensità di spesa è anch’essa inferiore alla media della UE-27.

In Figura 4, si riporta la distribuzione territoriale delle quattro situazioni qui richiamate. Le regioni che ricadono nel caso di sovra-compensazione (caso Alto-Alto) sono 288, in prevalenza localizzate in Germania orientale, Italia meridionale, Grecia e Irlanda. Come previsto, molte regioni dell’Europa Occidentale costituiscono invece casi di sostegno dal primo pilastro senza compensazione. La compensazione da secondo pilastro trova, invece, maggiore diffusione nelle regioni Nuts 3 dei Paesi orientali e della Scandinavia. Infine, in 282 regioni Nuts 3 europee si osserva sotto-compensazione tra i due pilastri della Pac (caso Basso-Basso): si tratta in prevalenza di regioni appartenenti a Scozia e Galles, Spagna, Romania e Bulgaria. Anche le province sarde e altre province dell’Italia centrale rientrano tra le regioni in assoluto meno sostenute a livello comunitario dalla Pac.

Figura 4 - Compensazione tra primo e secondo pilastro Pac (intensità per ettaro di Sau)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Rispetto alla distribuzione territoriale richiamata, la tabella 2 mostra l’incidenza percentuale di ciascuna tipologia di regioni rispetto al totale della Sau europea (UE-27). È facile osservare come il fenomeno di sostituzione tra i due pilastri della Pac sia rilevante: complessivamente, le regioni nelle quali l’intensità della spesa dei due pilastri mostra andamenti opposti (caso Alto-Basso e caso Basso-Alto) rappresentano quasi il 57% della Sau totale europea.

Tabella 2 - Numero di regioni e incidenza % sulla Sau totale delle tipologie di compensazione

Fonte: ns. elaborazioni

Una sola politica comunitaria, tante politiche territoriali

Al fine di evidenziare la reale complessità territoriale della Pac si è proceduto ad un’ulteriore disaggregazione della spesa distinguendo, all’interno del primo pilastro, tra pagamento diretto e misure di mercato e, all’interno del secondo, tra asse 1, asse 2 e asse 37.
Queste cinque macro-categorie di intervento hanno finalità tra loro alternative: le spese del primo pilastro hanno carattere prettamente settoriale, così come, in parte, anche quelle dell’asse 1 del secondo pilastro. Al contrario, l’asse 2 presenta finalità di protezione ambientale e di promozione della produzione di beni pubblici. Infine, l’asse 3 del secondo pilastro ha come finalità il sostegno delle economie rurali mediante diversificazione economica. Rispetto a queste macro-voci di spesa è possibile individuare le regioni che in assoluto ricevono il sostegno maggiore e minore (sempre in termini di intensità per ettaro di Sau). In particolare, per semplificare l’analisi, ci si focalizza qui sulle sole regioni che ricadono nelle code di ciascuna distribuzione (primo ed ultimo decile).
La figura 5 riporta la distribuzione territoriale di tali valori estremi per le misure del primo pilastro (pagamento diretto e misure di mercato). È possibile notare come i pagamenti diretti risultino più spazialmente concentrati delle misure di mercato. Nel primo caso, le regioni al di sopra del nono decile risultano limitate a Grecia, Italia settentrionale, Paesi Bassi e Germania; al contrario interi paesi (ad esempio, Repubbliche Baltiche, Romania e Bulgaria) ricadono al di sotto del primo decile della distribuzione. In termini di misure di mercato, invece, le regioni che presentano un sostegno molto elevato o molto ridotto sono molto meno circoscrivibili dal punto di vista spaziale.
In figura 6, invece, sono mappate le regioni che presentano i valori più estremi in termini di sostegno proveniente dagli assi del secondo pilastro della Pac. L’allocazione territoriale di queste regioni appare molto diversa. Le regioni maggiormente sostenute dall’asse 1 ricadono quasi esclusivamente in Europa orientale (Polonia, Slovacchia, Ungheria e Cipro), con l’unica eccezione di alcune regioni ubicate lungo le coste atlantiche di Portogallo e Spagna. Al contrario, l’intensità della spese dell’asse 2 risulta coerentemente maggiore nelle regioni ad elevato grado di ruralità (Scandinavia, Irlanda, territori alpini). Da ultimo, l’intensità della spesa per l’asse 3 mostra una distribuzione territoriale più sparsa, nonostante la presenza di un nitido divario Nord-Est / Sud-Ovest. Rispetto ai tre assi dello sviluppo rurale, infine, è proprio il terzo a presentare una maggiore concentrazione territoriale: le regioni che ricadono al di sopra del nono decile, infatti, rappresentano appena il 4,1% della Sau totale europea.

Figura 5 - Intensità della spesa primo pilastro per ettaro di Sau: regioni meno sostenute (<I decile) e più sostenute (>IX decile)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Figura 6 - Intensità della spesa secondo pilastro per ettaro di Sau: regioni meno sostenute (<I decile) e più sostenute (>IX decile)

Fonte: ns. elaborazioni su dati Commissione Europea

Conclusioni

L’analisi condotta conferma la distribuzione eterogenea che caratterizza l’intensità del sostegno Pac a livello comunitario, qualora si considerino le singole misure che compongono tale politica. In Europa, la Pac si configura come una politica territoriale di tipo multiforme. Tale caratteristica si giustifica (almeno in parte) con i diversi obiettivi di fondo che caratterizzano i singoli interventi della Pac.
In sostanza, l’ulteriore disaggregazione della spesa Pac in singole tipologie d’intervento suggerisce un’articolazione territoriale ancora più ricca e complessa. L’analisi delle regioni nelle quali l’intensità del sostegno è massima oppure minima per singola categoria di spesa dimostra, infatti, come le regioni più periferiche del continente (benché in molti casi fortemente rurali ed agricole) tendano ad essere scarsamente sostenute dalla Pac. Più in generale, sembra apparire confermata l’idea che gli squilibri territoriali che caratterizzano, a livello comunitario, la principale politica dell’Unione siano in realtà dovuti al fatto che la Pac, lungi dal poter essere considerata una politica unitaria, risulta piuttosto la combinazione di un insieme eterogeneo di misure differenziate le quali spesso agiscono come sostituti, almeno al livello locale.

Riferimenti bibliografici

• Camaioni B., Esposti R., Lobianco A., Pagliacci F. and Sotte F. (2013), How rural is the EU Rdp? An analysis through spatial fund allocation. Bae Bio-based and Applied Economics 2(3): 277-300.

• Camaioni B., Esposti R., Pagliacci F. and Sotte F. (2014), How much rural is the Cap? Working Paper N.51, Wifo – Wien, [pdf]

• Copus A. K. (2010), A Review of Planned and Actual Rural Development Expenditure in the EU 2007-2013. Deliverables D4.1, 4.2, 5.1, and 5.2, RuDI, Assessing the impact of rural development policies (incl. Leader), EU Framework 7 Programme Project no. 213034.

• Crescenzi R., De Filippis F. and Pierangeli F. (2011), In tandem for cohesion? Synergies and conflicts between regional and agricultural policies of the European Union. Leqs Paper No. 40/2011, London School of Economics, London.

• Shucksmith M., Thomson K. and Roberts D. (eds.) (2005), The Cap and the Regions: Territorial Impact of Common Agricultural Policy. Cab International, Wallingford.

• Sotte F. (2011), Tra preventivi ex-ante e pagamenti ex-post, quanto spende l’UE per la Pac? Agriregionieuropa, anno 7, n. 25, giugno 2011

• 1. Questo studio è parte del progetto di ricerca wwwforEurope, finanziato dal 7 Programma Quadro della Comunità Europea (FP7/2007-2013 - grant agreement n° 290647). Per maggiori approfondimenti si veda anche Camaioni et al. (2014).
• 2. Si è consapevoli del fatto che la scelta dell’intervallo temporale, all’inizio del periodo di programmazione 2007-2013, potrebbe generare alcuni effetti distorsivi sui risultati ottenuti. Tali distorsioni sarebbero riconducibili essenzialmente alla diversa capacità/tempestività di spesa dei singoli Stati e/o delle singole regioni. Tuttavia, questi effetti (comunque limitati al solo secondo pilastro) non sono tali da invalidare l’intera analisi.
• 3. La scelta di tale livello di disaggregazione territoriale ha posto non pochi problemi in fase di elaborazione dei dati. Nel periodo in esame, infatti, è avvenuto il passaggio dalla classificazione Nuts 2003 a quella Nuts 2006, con la conseguente variazione di molti confini regionali. Si è dunque provveduto a riallocare alcuni valori di spesa rispetto alle nuove regioni Nuts 3, adottando alcune ipotesi semplificatrici.
• 4. I missing values per i dati di Sau e Ula delle regioni tedesche, inglesi e austriache sono stati sostituiti utilizzando i dati del 2005, 2003 e 2000, laddove disponibili. In mancanza di tali dati, sono stati utilizzati gli analoghi dati regionali e/o nazionali, riparametrati secondo la metodologia proposta da Shucksmith et al. (2005).
• 5. Benché spesso le aree urbane ospitino la sede amministrativa di molte aziende agricole di dimensioni maggiori (sede effettivamente utilizzata dalle autorità di pagamento nell’erogazione dei fondi), l’esclusione di queste 30 regioni Nuts 3 non ha un impatto significativo sui risultati dell’analisi: tali regioni, infatti, pesano per meno dello 0,4% nel totale delle spese Pac erogate.
• 6. I dati si riferiscono al totale dei valori osservati nei 5 anni considerati.
• 7. L’asse 1 riguarda la “competitività del settore agricolo e forestale”, l’asse 2 la “gestione dell’ambiente e del territorio”, l’ asse 3 la “promozione della qualità della vita nelle aree rurali attraverso la diversificazione economica”. Ad essi, si aggiunge l’iniziativa Leader (finanziamento di programmi di sviluppo locale), qui non considerata. Nel periodo di programmazione 2007-2013, il 33% dei fondi Feasr è stato destinato all’asse 1; il 46% all’asse 2 e solo il 13% all’asse 3.