I fondi mutualistici per la gestione del rischio in agricoltura: quali potenzialità di sviluppo in Italia?

Premessa

Il tema della gestione del rischio in agricoltura va assumendo negli ultimi anni sempre maggiore importanza, a causa delle modifiche delle condizioni economiche, politiche ed ambientali. La riduzione del sostegno pubblico e i processi di globalizzazione impongono, infatti, una svolta culturale verso una maggiore responsabilizzazione delle imprese agricole, che si trovano più esposte nei confronti del rischio di mercato (sui prezzi di vendita, sui prezzi dei fattori produttivi, ecc.).
Inoltre, la minor tutela del reddito agricolo e la maggiore esposizione ai mercati si associa a un aumento di incertezza sul rischio di produzione, dato dal contesto ambientale: i cambiamenti climatici così come sinora monitorati e ipotizzati sembrano aumentare il grado di vulnerabilità delle produzioni agricole a eventi meteorologici di maggior intensità alternati a periodi siccitosi, e a patogeni nuovi o più aggressivi, in particolare nel bacino del Mediterraneo.
Il settore agricolo in Italia sin dagli anni settanta ha avuto a disposizione strumenti economici di gestione del rischio agevolati dallo Stato, assicurazioni e fondi compensativi. L’evoluzione del sistema dal 2004 ha reso preponderanti le assicurazioni agevolate. Negli ultimi anni, però, a seguito anche dell’introduzione della gestione del rischio nel sostegno specifico della politica agricola comunitaria, si discute sulla necessità di diversificare e ampliare la rosa degli strumenti disponibili, in quanto l’aumento dell’esposizione al rischio richiederà più soluzioni possibili e maggiore elasticità del sistema di gestione.
In particolare, grande attenzione è rivolta, anche dalla Commissione europea, allo strumento dei fondi mutualistici, da affiancare/integrare agli attuali fondi per assicurazioni e per compensazioni, su cui l’INEA ha avviato una serie di approfondimenti1 in vista delle possibili scelte da fare sulla PAC post 2013, che includerà la gestione del rischio in agricoltura tra gli obiettivi prioritari.

Inquadramento dei fondi mutualistici

Il fondo mutualistico nasce dall’associazione di imprenditori per accantonamento di fondi al fine soccorrersi vicendevolmente in caso di necessità, attraverso l’unione e le associazioni per il reciproco aiuto: mettere a disposizione comune una parte delle proprie risorse, destinata alle necessità proprie o degli altri associati, ha il fine positivo ed efficace della gestione di risorse comuni senza finalità di lucro.
Applicando il concetto di mutualità alla gestione del rischio in agricoltura, gli imprenditori agricoli associati contribuiscono volontariamente alla creazione di una riserva finanziaria comune e condividono un determinato rischio, oggetto appunto della mutualità: in caso di danno subito, il fondo interviene nel risarcimento.
Il fondo rappresenta una forma di autoassicurazione degli imprenditori agricoli, che scelgono di affrontare e condividere il rischio autofinanziandosi. Da un punto di vista teorico, questa impostazione tende a corresponsabilizzare maggiormente gli agricoltori, riducendo l’azzardo morale2, ma ancora di più la asimmetria informativa3, due problemi posti da altri strumenti quali quelli assicurativi (Cafiero, 2005). Nel caso dell’azzardo morale, infatti, basandosi il fondo sull’autofinanziamento, sono incentivati comportamenti di rispetto delle regole pattuite e forme di controllo interno tra soci. In effetti, è nel caso delle assicurazioni che l’azzardo morale è maggiore, in quanto a fronte del pagamento delle polizze a terzi (le compagnie di assicurazione) l’agricoltore è certo del risarcimento e potrebbe non adottare azioni di riduzione dei danni o addirittura procurarli ai fini del risarcimento. Sul fronte della simmetria informativa, la creazione stessa del fondo comune sottintende la condivisione delle informazioni e pari conoscenza e consapevolezza tra i soci; è, inoltre, interesse del singolo mettere a disposizione degli altri soggetti ulteriori informazioni, al fine di tutelare il proprio investimento.
Ulteriore elemento che rende i fondi interessanti è il mantenimento della riserva finanziaria, in quanto, in caso di inutilizzazione, non viene persa, ma rimane a disposizione dell’associazione. Ancora, lo strumento si presenta elastico nei contenuti e nelle forme: gli aderenti al fondo possono utilizzare il fondo per la stipula di polizze assicurative (interamente o in quota parte) oppure di immobilizzare il patrimonio per poi utilizzarlo in caso di necessità; nel corso degli anni, l’assemblea dei soci può decidere di modificare l’oggetto della mutualità (tipologia di rischio) o in generale gli obiettivi e le procedure previste per il fondo.
L’interesse per i fondi mutualistici si associa anche alla considerazione che esistono delle condizioni e tipologie di rischio che, pur non essendo sostanzialmente coperte da altri strumenti, sono oggetto di interesse da parte degli agricoltori. Un esempio è dato dalla non disponibilità a pagare premi assicurativi per proteggere le produzioni a causa del loro basso valore di mercato, o ancora dal rischio fitosanitario, per il quale si denuncia la mancanza di offerta di polizze.
Non da ultimo, la presenza nel sistema di gestione del rischio di un ulteriore strumento aumenterebbe il livello di concorrenzialità, favorendo la posizione degli agricoltori anche nella contrattazione per l’accesso allo strumento assicurativo (riduzione dei premi assicurativi o proposta di migliori condizioni di polizza).
Ovviamente, il fondo mutualistico presenta dei limiti di cui bisogna tener conto per delimitarne il campo di azione e sfruttarne l’efficacia.
I fondi, per loro stessa natura, tendono ad associare produttori aventi gli stessi problemi in territori e con produzioni simili, quindi con esposizione e vulnerabilità al rischio simili. I produttori soci del fondo potrebbero, quindi, essere soggetti a danni ingenti e generalizzati nello stesso momento, mettendo in crisi la capacità del fondo di risarcire tutti. In tal senso, è importante assicurare la sostenibilità del sistema operando attraverso solide valutazioni del rischio e valutazioni tecnico-economiche di funzionamento del fondo.
Inoltre, i fondi hanno migliori opportunità di sviluppo nelle aree in cui l’imprenditorialità cooperativa è già forte, in cui tra l’altro risulta più diffusa anche la gestione del rischio attraverso le assicurazioni (Nord Italia). Quindi, proprio le aree, soprattutto del Sud, in cui sarebbe importante diffondere nuovi approcci imprenditoriali verso la gestione del rischio, anche attraverso i fondi mutualistici, sono quelle in cui la propensione alla gestione del rischio e contemporaneamente all’associazionismo risulta molto bassa.
Infine, come descritto in seguito, i fondi mutualistici ad oggi non sono oggetto di contributi pubblici, fattore che possiamo definire senz’altro limitante il loro sviluppo, in quanto anche gli altri strumenti di gestione attualmente utilizzati in Italia e all’estero sembrano tutti ricevere un buon consenso da parte degli imprenditori agricoli solo in presenza di agevolazioni pubbliche (Pontrandolfi, Nizza 2011).

Normativa di settore ed esperienze

In Italia, la norma quadro per la gestione del rischio in agricoltura è il d.lgs. n. 102/2004, che riforma il Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali in agricoltura (risalente agli anni settanta). Le tipologie di intervento previste nel decreto, cioè gli strumenti che presentano agevolazioni statali, sono:

• misure volte a incentivare la stipula di contratti assicurativi;
• interventi compensativi per danni a produzioni, strutture e impianti produttivi.

La norma non prevede contributi pubblici per i fondi mutualistici, e l’unico riferimento riguarda la necessità che i Consorzi di difesa che attivano iniziative mutualistiche ne mantengano una gestione contabile separata (art. 12 comma 2 lettera c), soggetta a vigilanza da parte delle Regioni (art. 14 comma 2 lettera b).
In Italia, furono fatti dei tentativi di agevolazione dei fondi, precedenti al d.lgs. n. 102/2004, con la legge finanziaria 2001 (l. n. 388/2000), che prevedeva la realizzazione di fondi rischi di mutualità da parte dei Consorzi di difesa, delle cooperative e dei Consorzi di cooperative, da attivare in caso di danni alle produzioni degli associati; la norma prevedeva il contributo pubblico per l’attivazione e per una quota contributiva annua; infine, era specificato che i fondi potevano assumere interamente il rischio, o cederlo a compagnie assicuratrici (in toto o in quota parte). Dei correttivi alla norma furono apportati con la successiva legge finanziaria 2002 (l. n. 448/2001) sui parametri contributivi: l’intervento pubblico era contenuto nei limiti dei parametri contributivi stabiliti per i contratti assicurativi, applicati ai valori delle produzioni garantite dal fondo, e non doveva superare la quota versata da ciascun socio aderente.
Con il decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali n. 101.604 del 31 luglio 2002 furono fissate le norme operative dei fondi e venne quantificata l’entità del contributo statale. Gli “organismi associativi, previo adeguamento degli statuti e su autorizzazione della Regione in cui essi hanno sede, possono istituire fondi rischi di mutualità e assumere iniziative per azioni di mutualità e solidarietà, per il risarcimento dei danni di avversità atmosferiche sulle produzioni agricole degli associati”. Il fondo poteva essere cofinanziato dalla Regione o dallo Stato, mantenendo una contabilità separata rispetto al resto del bilancio. La partecipazione era volontaria e accessibile a tutti gli aderenti che ne avessero fatto richiesta, per proteggere le produzioni dal rischio, anche in quota parte della intera produzione aziendale, purché non si presentassero casi di sovrapposizione di differenti forme di difesa per le stesse produzioni o sul medesimo appezzamento (principio di esclusione).
Il contributo statale per la “la costituzione e la dotazione annuale del fondo” sarebbe stato calcolato “applicando ai valori delle produzioni garantite dal fondo, i parametri stabiliti per la copertura assicurativa”. In caso di inattività del fondo per oltre 2 anni o di scioglimento volontario dello stesso, le eventuali riserve del fondo sarebbero state ripartite tra i soci aderenti in misura proporzionale alla contribuzione annuale degli stessi.
Il decreto non ottenne mai il parere di competenza da parte della Commissione europea, lasciando di fatto inattivabili le disposizioni in esso contenute, per cui nessun contributo statale fu programmato e versato a favore dei fondi.
Nonostante l’assenza del contributo, in Italia sono comunque stati attivati dei fondi di mutualizzazione nel settore della gestione del rischio, da parte di alcuni Consorzi di difesa, che evidentemente hanno ritenuto il fondo uno strumento adatto alla copertura del rischio anche in assenza di sostegno pubblico. Esempi in tal senso sono il Fondo multirischio pomodoro da Industria – Alessandria (del 2003), il Fondo mutualistico - difesa dalle epizoozie del CODIPRA Parma, il Fondo di mutualità consortile4 e Fondo Comune danni causati da avversità atmosferiche a frutta di Trento, il Fondo mutualistico consortile del CODIPRA Toscana e il più recente Agrifondo Mutualistico Veneto e Friuli, utilizzato nel 2010 a seguito dei disastrosi eventi alluvionali occorsi a fine anno nelle due regioni.
Un’importante svolta c’è stata nel 2009, con l’Health check della PAC (Reg. (CE) 73/2009), che concede per la prima volta degli aiuti comunitari per la gestione del rischio, precisamente agli artt. 68-71. In particolare, oltre che contributi per le assicurazioni agevolate, sono previsti contributi per i fondi mutualistici per la copertura del rischio da avversità atmosferiche, del rischio sanitario (fitopatie e attacchi patogeni, epizoozie) e ambientale. Il contributo è ammissibile solo a fronte dell’emanazione di uno specifico regolamento attuativo da parte degli Stati Membri.
L’art. 71 prevede che i contributi siano erogabili fino al 65% dei costi sostenuti, precisamente sono ammessi:

• costi amministrativi di costituzione del fondo di mutualizzazione, ripartiti al massimo su un triennio;
• rimborso del capitale e degli interessi dei prestiti commerciali assunti dal fondo di mutualizzazione ai fini del versamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori;
• importi attinti al capitale sociale del fondo di mutualizzazione per il versamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori.

L’adesione alla misura prevista sui fondi negli artt. 68-71 del Reg.73/2009 è stata attivata solo dalla Francia, ad oggi il Paese ha dirottato i finanziamenti su altre misure, forse per la scarsa adesione, nonché per i limiti di bilancio sulle altre misure.

Considerazioni

Dall’analisi svolta sui fondi mutualistici attualmente attivi in Italia, emerge innanzitutto che c’è una reale esigenza di nuovi strumenti di gestione del rischio che amplino e diversifichino il sistema di gestione e che integrino il sistema assicurativo; i fondi mutualistici rappresentano lo strumento su cui indubbiamente converge il maggiore interesse.
L’esistenza di fondi non agevolati indica che l’agricoltura vi ripone buona fiducia, soprattutto perché rispondenti ad uno dei requisiti di primaria importanza per l’imprenditore agricolo, ossia la minimizzazione delle voci di costo per l’azienda, traendo il massimo utile dalla spesa affrontata nella gestione del rischio.
Inoltre, emerge che i fondi attivi sono pensati come complementari alle assicurazioni e coprono livelli di rischio non assicurati o con condizioni di polizza non ritenute vantaggiose. Il caso meglio rappresentato in Italia è l’uso di fondi per coprire il rischio sotto la soglia di danno del 30%.
Un’ulteriore considerazione è emersa sull’effetto dell’introduzione di nuovi strumenti di gestione del rischio, che non può che migliorare il sistema, per il conseguente aumento del livello di diversificazione e del livello di concorrenzialità; ad esempio, si soo registrate diminuzioni dei prezzi di polizza nelle realtà in cui sono attivi dei fondi.
C’è interesse, anche se non concretizzato al momento, sull’uso dei fondi per la copertura del rischio fitosanitario, che, pur essendo oggetto sia della normativa comunitaria (Reg. (CE) 73/2009) sia di quella nazionale (Piano assicurativo agricolo nazionale), di fatto non è oggetto di polizze assicurative né di altri strumenti. Tale situazione può essere imputabile al fatto che la normativa vigente prevede che, in caso di danni conclamati e di assenza provata di strumenti assicurativi idonei e/o accessibili, intervenga il contributo statale in forma di risarcimento. Inoltre, tra gli agricoltori la percezione del rischio fitosanitario è inferiore rispetto ad altri fattori rischio. Negli ultimi anni, soprattutto nell’area del Mediterraneo, si discute molto del pericolo di un peggioramento delle condizioni fitosanitarie che a volte portano danni economici anche ingenti (vedi batteriosi del kiwi in Italia), nonché dell’arrivo di nuovi patogeni (vedi Punteruolo rosso delle palme). Il rischio fitosanitario è considerato una delle maggiori problematiche da gestire con riferimento ai cambiamenti climatici.
Sembra, in sostanza, quanto mai opportuno avviare una fase operativa per la definizione e la diffusione di strumenti di gestione del rischio fitosanitario validi e flessibili, che tengano in considerazione gli effetti dei cambiamenti climatici e di come gli stessi possano influire ovvero non influire sull’aggressività di fitopatie e patogeni.
In altri casi, i rischi non sono coperti a tutti i livelli e condizioni, come ad esempio nel settore zootecnico, per il quale non sono facilmente reperibili, o non sono convenienti, polizze assicurative che risarciscano danni nelle zone di sorveglianza, dove ci sono comunque perdite di reddito dovute al blocco imposto a seguito di epizoozie.
Permane il problema dei costi di attivazione e di gestione dei fondi, considerati affrontabili solo con l’aiuto di contributi pubblici. Nel caso di fondi creati da Consorzi di difesa o Cooperative, i costi amministrativi potrebbero, nelle realtà italiane, in parte essere assorbiti, quindi ammortizzati, negli attuali costi di gestione, fatta salva la gestione contabile del fondo, che deve essere separata.
Il contributo pubblico sembrerebbe comunque fondamentale almeno per i primi anni di avvio e di sviluppo dei fondi stessi, in particolare su voci di costo più delicate quali la copertura dei risarcimenti, dei costi di costituzione del fondo e del rimborso del capitale e degli interessi dei prestiti assunti per le compensazioni finanziarie agli agricoltori.

Conclusioni

In conclusione, i fondi mutualistici per la gestione del rischio presentano buone potenzialità di sviluppo in Italia, ma è fondamentale continuare nelle analisi al fine di individuare le soluzioni più efficaci nelle diverse condizioni e realtà. Sarebbe, quindi, importante avviare delle forme di sperimentazione sui fondi, supportate anche da contributi pubblici.
La struttura regolamentare dei fondi appare non particolarmente problematica, mentre sembra più significativo l’impegno di analisi e ricerca sulla valutazione del rischio e la valutazione tecnico-economica dei potenziali danni e dei risarcimenti.
Andrebbe anche avviata una fase di revisione del quadro normativo per la definizione di un regolamento specifico sui fondi mutualistici come richiesto agli Stati Membri dal Reg. (CE) 73/09. Su questo aspetto, in Italia il decreto ministeriale del 2002 potrebbe essere una buona base di partenza.
Nel caso di agevolazioni ai fondi mutualistici, sarebbe poi importante affinare uno schema di integrazione sulle varie possibilità che si andrebbero a offrire agli agricoltori (strumenti economici agevolati per tipologie e livelli di rischio) per evitare forme di sovracompensazione ed eventuali problemi interpretativi sull’uso dei fondi statali e comunitari.

Riferimenti bibliografici

• Cafiero C. (2005), Problemi e prospettive per una moderna gestione del rischio nell’agricoltura europea, Economia & Diritto Agroalimentare, X 1 2005, Firenze University Press, Firenze

• Pontrandolfi A., Nizza G. (2011), Prospettive della gestione del rischio in agricoltura. Riflessioni per un sistema integrato per la PAC post 2013, INEA Roma, [link]

• 1. Progetto finanziato dal Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali.
• 2. L’azzardo morale, definito nel settore assicurativo, è il rischio legato a un comportamento opportunistico del soggetto economico, che, a seguito della stipula di un contratto, riduce le azioni per evitare o minimizzare le perdite, rendendo più elevati i risarcimenti.
• 3. L’asimmetria informativa risulta essere uno dei problemi maggiori in sede di stipula dei contratti assicurativi, rappresentando il differente grado di conoscenza tra assicuratore e assicurato in merito alla rischiosità dell’evento oggetto di polizza e al grado di vulnerabilità della produzione da assicurare.
• 4. Il fondo copre il rischio sottosoglia ed è attivo per i produttori già assicurati con polizza con soglia di danno al 30%.