I cambiamenti in itinere dei programmi di sviluppo rurale per contrastare i cambiamenti climatici

I cambiamenti in itinere dei programmi di sviluppo rurale per contrastare i cambiamenti climatici
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Premessa

Il fatto che il settore primario giocasse un ruolo importante nell’attuazione del Protocollo di Kyoto e nella mitigazione dei cambiamenti climatici era chiaro fin dalle prime discussioni sull’applicazione del Protocollo stesso. Come è ben noto il Protocollo di Kyoto è entrato in vigore il 16 Febbraio 2005, ma la sua approvazione formale è avvenuta solo dopo gli accordi di Marrakesh, alla fine di novembre 2005, con la ratifica del Protocollo stesso.
Sul ruolo del settore primario nella mitigazione dei cambiamenti la discussione è stata piuttosto complessa ed articolata; solo recentemente si è giunti alla definizione ed accettazione delle azioni che possono essere contabilizzate come sink di carbonio; queste sono fondamentalmente riconducibili agli articoli 3.3. e 3.4 del Protocollo di Kyoto. Il primo fa riferimento alla contabilizzazione dei sink di carbonio risultanti dalle attività di afforestazione e riforestazione (al netto degli eventuali fenomeni di deforestazione o perdita di provvigione forestale, quali incendi), mentre il secondo fa riferimento alla fissazione di carbonio ottenuta attraverso la gestione forestale ed agricola. È opportuno ricordare come l’articolo 3.4 riguardi 4 diverse tipologie di attività, 3 agricole ed una sola forestale (gestione forestale). Solo quest’ultima è stata considerata dal governo Italiano, che non ha ritenuto opportuno contabilizzare le attività di tipo agricolo. Senza voler entrare nel dettaglio degli impegni del Protocollo e delle misure attuabili ed attuate, si ritiene comunque opportuno ricordare alcuni elementi fondamentali: mentre i crediti generati da azioni riconducibili all’articolo 3.3, vale a dire forestazione e riforestazione sono contabilizzabili al 100%, quelli relativi all’articolo 3.4 sono contabilizzabili solamente al 15%. Inoltre, per ogni paese dell’Annesso 1 con obblighi di riduzione, è stato definito un limite massimo (“cap”) di crediti contabilizzabili con la gestione forestale; per l’Italia tale cap è fissato in 2,78 milioni di tonnellate all’anno.
Dal conteggio dei sink rimangono per il momento escluse tutte le misure di sostituzione di combustibili fossili con biomasse forestali e quelle che comportano una fissazione del carbonio nei prodotti legnosi (mobili, legname per uso edilizio etc.).

Lo sviluppo rurale e le politiche di mitigazione dei cambiamenti climatici

A livello europeo, e conseguentemente anche a livello nazionale, le politiche di sviluppo rurale sono state inizialmente formulate sulla base di obiettivi ben diversi rispetto alla mitigazione dei cambiamenti climatici. La suddivisione in assi individua infatti la competitività, la protezione dell’ambiente e lo sviluppo delle aree rurali come obiettivi prioritari di intervento. Ciò non toglie, ovviamente, che alcune delle misure e delle azioni programmate nell’ambito dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) siano caratterizzate da obiettivi che fanno riferimento alla mitigazione dei cambiamenti climatici o, in alcuni casi, all’adattamento degli ecosistemi agrari e forestali ai cambiamenti del clima.
Va ricordato, tra l’altro, che l’applicazione del Protocollo di Kyoto non prevede finanziamenti specificamente indirizzati alle misure di fissazione di carbonio; anche l’attivazione di mercati interni delle quote (crediti da attività agricole e forestali) o di un registro nazionale dei serbatoi di carbonio sembra piuttosto improbabile nell’immediato futuro.
In questo contesto si può affermare che il principale strumento di politica agraria e forestale capace di incentivare interventi per la fissazione del carbonio atmosferico o la riduzione delle emissioni di gas di serra, sia, nel settore primario, la politica di sviluppo rurale. Oltre alle misure tradizionalmente considerate di tutela dell’ambiente, anche altre misure, nell’asse 1 – competitività, hanno valenza in termini di riduzione delle emissioni di CO2 ed altri gas che contribuiscono all’innalzamento della temperatura.
Una chiara ed esplicita considerazione degli obiettivi “climatici” nelle politiche di sviluppo rurale si è avuta solo con l’approvazione dell’Health Check. La verifica dello stato di salute della politica agricola comune (PAC) era già prevista espressamente dalla riforma Fischler del 2003 ed aveva il principale scopo di verificare le modalità di attuazione dei due pilastri della PAC ed apportarne i necessari aggiustamenti. Nel gennaio 2009, con l’approvazione del regolamento 74/2009, l’Unione Europa (UE) ha apportato una serie di modifiche alle politiche di sviluppo rurale che consentono alle Autorità di gestione dello sviluppo rurale (caso per l’Italia le Regioni e le Provincie Autonome) di modificare i PSR prevedendo una nuova misura di sostegno alle aziende agricole in ristrutturazione a causa della riforma delle Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM) e, cosa in questo contesto più interessante, prevedendo una revisione dei PSR che individui una serie di “operazioni” che rispondano alle seguenti priorità (“sfide”):

  • cambiamenti climatici;
  • energia rinnovabile;
  • gestione delle risorse idriche;
  • biodiversità;
  • misure di accompagnamento della ristrutturazione del settore lattiero caseario;
  • innovazione connesse alle prima 4 priorità elencate.

A seguito dell’approvazione della riforma ha preso avvio un processo “a cascata” che ha visto anzitutto l’adeguamento dei documenti strategici a livello nazionale, in particolare il Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale e, a seguire, l’avvio del processo di modifica dei PSR. Per quanto concerne la modifica dei PSR va detto che questa non comporta necessariamente una introduzione di nuove misure, quanto piuttosto l’individuazione di operazioni1 coerenti con le sfide dell’Health Check. Lo stesso regolamento propone una lista di operazioni che possono essere prese come riferimento ed adattate alle diverse situazioni regionali.
La modifica del Piano Strategico Nazionale (PSN) è avvenuta attraverso un processo di consultazione pubblica basato, per quanto riguarda le sfide relative ai cambiamenti climatici, sulla pubblicazione dei due documenti tematici, il primo è un contributo relativo alle energie rinnovabili (Rete Rurale Nazionale, 2009a), mentre il secondo riguarda i cambiamenti climatici (Rete Rurale Nazionale, 2009c). Dopo la fase di consultazione pubblica si è quindi proceduto alla modifica del PSN, parallelamente le Regioni hanno avviato il processo di revisione dei PSR. Tale processo si è concluso tra la fine del 2009 e i primi mesi del 2010 per tutte le Regioni italiane.
Peraltro va ricordato come le revisioni ai PSR non abbiano riguardato solo la sfida relativa ai cambiamenti climatici, ma tutte le sfide previste dall’Health check.
Le risorse aggiuntive mobilitate dall’Health Check (complessivamente circa 743 milioni di euro se si considerano anche le risorse del “Recovery Plan”) si sono concentrate soprattutto sulle altre sfide. Ai cambiamenti climatici è infatti stato destinato il 17,3% delle risorse aggiuntive, mentre alle energie rinnovabili è andato solamente il 5,8% delle risorse aggiuntive. Su un totale di 128,9 milioni di euro di risorse aggiuntive assegnate alle Regioni italiane contrastare i cambiamenti climatici, il 59% è stato assegnato alle Regioni dell’obiettivo competitività e il 41% alle Regioni dell’obiettivo convergenza, una ripartizione simile si nota anche per la sfida relativa alle risorse rinnovabili, dove le Regioni dell’obiettivo competitività assorbono il 66,5% delle risorse mentre il rimanente 33,5% va alle Regioni dell’obiettivo convergenza.

Tabella 1 - Risorse aggiuntive Health Check (valori in migliaia di euro)

Fonte: Rete Rurale Nazionale, Le nuove sfide della PAC, aprile 2010

È da notare che i fondi messi a disposizione per l’Health Check hanno un tasso di partecipazione del FEARS pari al 60% per tutte le Regioni italiane, a differenza della dotazione ordinaria iniziale dei PSR, che prevedeva un tasso di cofinanziamento comunitario mediamente pari al 44% nelle Regioni dell’obiettivo competitività e del 57,5 % nelle Regioni dell’obiettivo convergenza,. L’adozione di tali misure comporta pertanto una contrazione del cofinanziamento nazionale e, conseguentemente, del livello di spesa pubblica italiana. In termini assoluti le risorse aggiuntive non sono particolarmente rilevanti, nel complesso sono pari al 4% circa del budget iniziale delle misure interessate (Tabella 1). Peraltro le risorse aggiuntive sono di un certo rilievo per alcune misure che erano finanziariamente poco rilevanti nella programmazione iniziale.

Tabella 2 - Operazioni attivate sulla priorità cambiamenti climatici nei PSR delle Regioni italiane

Legenda: N = Nuova operazione attivata, E = operazione esistente.
Fonte: Rete Rurale Nazionale, Le nuove sfide della PAC, aprile 2010.

La tabella 2 riporta un elenco delle operazioni previste dalle Regioni che hanno attivato la sfida “cambiamenti climatici”. Come si può vedere le nuove misure sono relativamente poche, in considerazione del fatto che molte delle misure esistenti avevano obiettivi riconducibili alla mitigazione dei cambiamenti climatici o alle strategie di adattamento.
Le Regioni che hanno attivato la sfida cambiamenti climatici sono complessivamente 15, e le misure utilizzate sono soprattutto concentrate negli assi 1 e 2. Per quanto riguarda l’asse 1 (competitività) le operazioni riguardano principalmente la razionalizzazione dell’uso di concimi azotati, il miglioramento dell’efficienza energetica (macchine, fabbricati, processi di trasformazione) e la prevenzione degli effetti di eventi estremi conseguenti ai cambiamenti climatici.
Anche nel secondo asse le operazioni sono riconducibili alla razionalizzazione dell’uso di concimi azotati, che viene ottenuta soprattutto grazie all’adozione di tecniche di gestione del suolo che limitino le perdite di sostanza organica, a modificazioni dell’uso del suolo che favoriscano colture con maggiori capacità di fissazione di carbonio (ad esempio la conversione da seminativi a prati stabili) e, infine, all’estensivizzazione dell’allevamento bovino.
Tra le operazioni nel settore forestale rientrano tutte le misure di imboschimento (piantagioni in terreni agricoli e non agricoli, introduzione di sistemi agroforestali), ma anche gli interventi di prevenzione/protezione dagli incendi, la ricostruzione del potenziale produttivo forestale e gli investimenti non produttivi.
Non sono invece previste operazioni riconducibili alla misura silvo-ambientale. È opportuno ricordare al riguardo che la misura è stata attuata solo da poche Regioni italiane. Le proposte di misura silvo-ambientale presentate dalle Regioni nella fase di negoziazione con la Commissione europea sono state considerate non accettabili per la mancanza di una chiara definizione della baseline e del contesto normativo a livello nazionale. Successivamente, per rendere possibile l’approvazione delle misure, un gruppo di lavoro interistituzionale costituito nell’ambito delle attività della Rete rurale nazionale ha redatto un documento tecnico che definisce, a livello nazionale, la base giuridica (baseline), mediante la quale può essere concesso un pagamento ad ettaro di superficie forestale a quei beneficiari che assumono volontariamente, nel rispetto delle vigenti norme in materia, impegni silvo-ambientali al di là dei pertinenti requisiti obbligatori.
Il documento guida "Criteri e buone pratiche di gestione forestale - Baseline per l'attuazione della misura silvo-ambientale" (Rete Rurale Nazionale, 2009b) è stato successivamente formalizzato con la pubblicazione sulla gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 74 del 30 marzo 2010 del decreto ministeriale "Criteri minimi concernenti le buone pratiche forestali ai fini dell'applicazione della misura «pagamenti silvoambientali»".
Il documento tecnico ed il collegato decreto ministeriale fissano le principali prassi di gestione forestale ed individuano le operazioni che potrebbero essere oggetto di misura silvo-ambientale. Per ogni operazione viene inoltre chiaramente definito l’obiettivo principale. Tra questi sono compresi sia gli obiettivi di mitigazione dei cambiamenti climatici, per i quali le principali azioni riguardano l’allungamento del turno e la rinuncia ad effettuare tagli economici su boschi disetanei o disetaneiformi, ma riguardano anche misure di adattamento ai cambiamenti climatici, quali l’utilizzo di specie con maggiore resistenza ai cambiamenti climatici e agli eventi estremi, la dimensione delle tagliate, gli interventi colturali per i boschi di neoformazione.

Conclusioni

In un contesto di quasi totale assenza di azioni di incentivazione ed indirizzo direttamente collegate al Protocollo di Kyoto la politica di sviluppo rurale rappresenta uno dei principali strumenti di finanziamento di azioni indirizzate alla mitigazione dei cambiamenti climatici e alle strategie di adattamento per il settore primario, seppure l’impegno finanziario sia ancora piuttosto scarso.
La recente riforma di medio periodo ha comunque dato maggiore coerenza e un più chiaro indirizzo alle politiche di sviluppo rurale, introducendo tra le principali “sfide” la lotta ai cambiamenti climatici e lo sviluppo delle energie rinnovabili.
Lo sviluppo delle energie rinnovabili, che rappresenta una delle sfide dell’Health Check, pur non essendo ammesso a compensazione delle emissioni, è indirettamente considerato nell’ambito del Protocollo di Kyoto, dal momento che i fenomeni di sostituzione sono inglobati nei report nazionali. IL Protocollo di Kyoto esplicitamente afferma che risparmio e uso delle rinnovabili sono strumenti fondamentali. Purtroppo allo stato attuale non esiste uno strumento di monitoraggio specifico, ma questo non rappresenta un vincolo all’erogazione di incentivi all’utilizzo di energia rinnovabile che, come noto, vengono previsti nel “conto energia” ed in una serie di aiuti agli investimenti erogati a livello regionale. E’ probabile pertanto che il livello complessivo di contribuzione alle bioenergie sia dello stesso ordine di grandezza delle misure forestali del PSR, purtroppo alla stato attuale non sono disponibili dati affidabili sul costo degli investimenti e degli aiuti diretti.

Riferimenti Bibliografici

  • 1. Per operazione si intende “un progetto, contratto o accordo o altra azione selezionata secondo criteri stabiliti dal programma di sviluppo rurale e attuato da uno o più beneficiari in modo da contribuire agli obiettivi del sostegno allo sviluppo rurale”.
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