Un primo bilancio della politica di sviluppo rurale in Europa

Un primo bilancio della politica di sviluppo rurale in Europa

Introduzione

La politica di sviluppo rurale per il periodo di programmazione 2007-2013 è stata definita all’insegna dell’obiettivo della semplificazione. In base a questo indirizzo, l’Unione Europea ha istituito un unico fondo europeo: il Feasr, superando la precedente commistione tra le due sezioni “orientamento” e “garanzia” del Feoga; ha adottato un unico strumento di programmazione: il Programma di sviluppo rurale (Psr); ha definito un unico sistema di valutazione, il Common Monitoring and Evaluation Framework (Cmef).
Chi però approfondisca i contenuti della politica di sviluppo rurale, non può esimersi dal rilevarne la complessità. Essa è dovuta, in primo luogo, alla numerosità delle misure disponibili (45) organizzate nei quattro assi e nella misura supplementare dell’assistenza tecnica1. Le misure prevedono interventi notevolmente eterogenei corrispondenti ad un insieme di politiche diverse (Sotte, 2009). La complessità è poi accresciuta dalla numerosità dei documenti di programmazione. In Europa, la politica di sviluppo rurale si articola in 27 Programmi strategici nazionali (Psn), 88 Psr e 4 programmi di rete rurale nazionale (in Italia, Spagna, Portogallo e Germania).
Dei 27 Stati membri, la maggior parte (19) ha optato per un solo Psr a livello nazionale (ad essi andrebbe aggiunta la Francia che ha adottato un solo Psr per tutto l’Hexagon (la Francia continentale) frazionando il territorio in cinque ulteriori Psr solo per la Corsica e i Territori d’oltremare. Altri Stati membri hanno invece suddiviso il territorio in più Psr: Portogallo (3), Finlandia (2), Regno Unito (4), Belgio (2), Germania (14), Spagna (17). Di questa compagine, con 21 Psr, fa parte anche l’Italia.
L’obiettivo di questo articolo è fornire una visione d’insieme della politica di sviluppo rurale europea a livello degli Stati membri.

La risorse nell’UE della programmazione 2007-2013

Considerando i dati al settembre 2009 (European Commission, 2009), quindi al netto dei fondi aggiunti dall’Health check, dal Recovery package e dalle riforme delle ultime Ocm, le risorse disponibili a livello europeo ammontano a poco più di 91 miliardi di fondi Feasr, di cui circa un terzo almeno da concentrare nelle regioni convergenza2. Considerando i cofinanziamenti nazionali (e regionali), si ottiene la somma di 147 miliardi di euro complessivamente dedicati alla politica di sviluppo rurale, con un’incidenza dei fondi europei sulla spesa pubblica totale pari al 62%.

Tabella 1: Il finanziamento della politica di sviluppo rurale nell’UE

Fonte: nostre elaborazioni su European Commission (2009)

Osservando la tabella 1 si può notare come, in termini assoluti, L’UE-15 (in particolar modo l’Europa mediterranea) assorba gran parte delle risorse, mentre Bulgaria e Romania insieme raccolgono all’incirca lo stesso ammontare di fondi Feasr diretto ai cinque paesi del nord Europa. La seconda colonna della tabella riporta la quota minima da riservare alle Regioni convergenza; questo dato segnala la differente dislocazione di queste aree tra i paesi e le loro aggregazioni e si riflette sul tasso di cofinanziamento del Feasr, che è maggiore per le Regioni convergenza. Si può notare, come conseguenza di quest’ultimo aspetto, che nei nuovi Stati membri dell’UE-12, il contributo del Feasr rappresenti quasi i 4/5 della spesa pubblica totale, mentre è il 54% in media nei vecchi Stati membri dell’UE-15. Quest’ultimo risultato dipende sia dal minore concorso dell’Unione nel cofinanziamento delle Regioni competitività, ma anche dalle scelte strategiche operate da alcuni Stati membri (specie Lussemburgo, Finlandia, Belgio e Svezia) riguardo alle misure da attivare e al proprio cofinanziamento.
Per un migliore confronto tra le strategie adottate dai singoli Stati membri, in tabella 2 sono presentati i valori della spesa complessiva per la politica di sviluppo rurale in rapporto ad alcuni indicatori del peso dell’agricoltura: unità di lavoro adulto (Ula), superficie agricola utilizzabile (Sau) e valore aggiunto agricolo (Va) (Eurostat, 2007). Accanto ai valori unitari sono presentati i rispettivi valori indice in rapporto al dato europeo Eu-27=100.

Tabella 2: La spesa per la politica di sviluppo rurale su base unitaria

Fonte: nostre elaborazioni su European Commission (2009) e Eurostat 2007

Rispetto alla media europea, nell’UE-10 si registra complessivamente una maggiore concentrazione di fondi, rispetto sia alla Sau che al valore aggiunto e una spesa inferiore all’Ue-15 rispetto agli Ula in ragione sia del maggior peso degli occupati in agricoltura nei paesi dell’Est sia del tipo di agricoltura tecnologicamente più arretrata e labour intensive rispetto all’UE-15. All’interno dell’aggregato UE-15 è l’Europa del Nord a sostenere maggiormente i propri fattori produttivi, mentre sono i paesi dell’Europa continentale a registrare una minore intensità di spesa rispetto sia alla Sau che al valore aggiunto.
Rispetto alle unità di lavoro il sostegno allo sviluppo rurale nell’Europa del Nord è quasi triplo di quello medio mentre all’opposto, in Bulgaria e Romania è pari a soltanto un terzo della media europea. In rapporto al valore aggiunto agricolo la spesa tende a concentrarsi nei paesi dell’est e del nord.
Osservando gli indici a livello di singoli Stati membri, si nota innanzitutto la presenza di alcuni outlier. Notevoli sono le divergenze tra paesi anche all’interno dello stesso aggregato territoriale, ad esempio, in rapporto alla Sau si collocano in posizioni opposte Danimarca e Finlandia nel nord, Lussemburgo e Francia nell’Europa continentale, Spagna e Portogallo nel sud. Così pure, osservando gli indici dei paesi per gli altri due indicatori, si può desumere come tendenzialmente Finlandia, Svezia, Austria, Lussemburgo, Malta e Slovacchia presentino valori particolarmente elevati. Al contrario, tra i paesi che dispongono di meno risorse su base unitaria ci sono nell’ordine: Olanda, Danimarca, Francia. L’Italia si posiziona sopra la media se si rapporta la spesa alla Sau (+53% rispetto alla media dell’UE), circa nella media europea in termini di spesa per Ula e sotto la media per la spesa in relazione al valore aggiunto agricolo (-19%).

La ripartizione della spesa per assi e politiche

La figura 1 presenta gli aggregati a livello nazionale delle scelte compiute dalle Autorità di gestione riguardo all’allocazione dei fondi pubblici complessivi tra gli assi della politica di sviluppo rurale. Una prima considerazione merita la ripartizione tra gli assi 1 e 2 (prevalentemente “settoriali” agricoli) e gli assi 3 e 4 (prevalentemente “territoriali”). Numerosi Stati membri mostrano a riguardo una decisa predilezione “settoriale”, non discostandosi significativamente nella ripartizione complessiva dei fondi dal limite minimo imposto per la parte Feasr alla somma degli assi 3 e 4 (rispettivamente 10% e 5%). Fanno parte di questo gruppo paesi di tutti gli aggregati territoriali: Spagna, Portogallo, Cipro, Italia; Francia, Belgio, Lussemburgo, Austria; Danimarca, Svezia, Irlanda, Regno Unito, Finlandia; Slovenia, Slovacchia. Altri Stati membri si discostano in maniera più significativa dal minimo complessivo del 15%; si tratta generalmente di paesi dell’est: Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca e le Repubbliche baltiche, con l’aggiunta della Grecia. Solo cinque Stati membri mostrano una propensione a bilanciare aspetti “settoriali” e “territoriali” nella distribuzione delle risorse: Romania e Bulgaria, Germania, Olanda e Malta. Il deludente impegno verso gli aspetti territoriali è ovviamente frutto del “peccato originale” della politica di sviluppo rurale: quello di essere nata e di fare ancora parte di una politica settoriale, la Pac. Sta di fatto che, a parte che nei casi degli ultimi Stati membri elencati, l’obiettivo enunciato fin dalla Conferenza di Salisburgo nel 2003 di generalizzare l’approccio Leader (“mainstreaming the Leader iniziative” fu lo slogan di chiusura di quella Conferenza) fa grande fatica a diventare prassi.

Figura 1 - Ripartizione della spesa dei Psr per assi (valori percentuali)

Fonte: nostre elaborazioni

La ripartizione finale che emerge a livello europeo vede assegnato agli assi 1 e 2 rispettivamente il 33% e il 46% dei fondi totali, mentre agli assi 3 e 4 va rispettivamente il 12% e il 6%. All’assistenza tecnica spetta il restante 2%.
Entrando nei dettagli, sono prevalentemente i nuovi Stati membri e quelli mediterranei ad investire nell’asse 1 - competitività, come era ragionevole attendersi in considerazione della concentrazione in essi delle Regioni convergenza e di un’agricoltura con i maggiori problemi strutturali. Dalla parte opposta il nord Europa mostra maggiore propensione di spesa verso le politiche agroambientali (con il 76% dei fondi assegnati alle misure dell’asse 2, rispetto ad una media europea del 46%.
L’esame comparato delle decisioni degli Stati membri mostra una generale uniformità di comportamento rispetto all’aggregato di appartenenza. Fanno eccezione in questo senso il Belgio che destina oltre il 50% delle risorse all’asse 1 rispetto a una media UE-15 del 30% e la Repubblica Ceca che investe oltre la metà dei fondi nell’asse 2, contro l’allocazione media dell’UE-10 pari al 36%.
Se si riclassifica la spesa complessiva della politica di sviluppo rurale in Europa per “politiche” analogamente a quanto effettuato in precedenti studi (Sotte, 2009)3 è possibile mettere in evidenza con maggiore dettaglio le strategie della politica di sviluppo rurale a livello dell’intera Unione Europea.

Figura 2 – La ripartizione della spesa europea per le sette politiche (valori percentuali su totale spesa pubblica europea)

Fonte: nostre elaborazioni

Nella figura 2, le barre orizzontali rappresentano le politiche e la parte più chiara la misura principale all’interno della singola politica (indicata in corsivo). Si può notare come la spesa per politiche strutturali e quella per le politiche agro-ambientali rappresentino circa il 64% della spesa complessiva dei Psr in Europa. In particolare poi, la misura 214 - “pagamenti agro-ambientali”, oltre a costituire il 58% delle risorse destinate alla politica agro-ambientale, assorbe circa un quarto di tutta la spesa europea per lo sviluppo rurale. La terza politica in termini di spesa è quella che raccoglie tutte le 13 misure degli Assi 3 e 4 e che è classificata come “diversificazione, qualità della vita e sviluppo locale” (18,3% del totale). Infine, il rimanente 17% circa della spesa è diviso tra le quattro politiche: forestale (6,5%), del ricambio generazionale (6%), per capitale umano e assistenza tecnica (4,1%) e per la qualità alimentare (1%).
Al fine di individuare le scelte all’interno degli aggregati dei paesi, nella tabella 3 sono calcolate le percentuali di spesa per politiche e per aggregati territoriali dell’UE.

Tabella 3 – Spesa per politiche negli aggregati territoriali dell’Ue

Fonte: nostre elaborazioni

In generale, si conferma una netta divergenza in termini di distribuzione della spesa per le politiche agro-ambientali a scapito di quelle strutturali soprattutto nei paesi del nord Europa e, ma già in una posizione intermedia, negli Stati membri del centro del continente. Quanto alle altre politiche, quella forestale aumenta notevolmente nei paesi mediterranei rispetto al resto dell’Unione. La spesa per la politica del ricambio generazionale tende ad essere più elevata nei nuovi Stati membri dell’Europa orientale seguiti da quelli mediterranei. Così la spesa per la crescita del capitale umano e l’assistenza tecnica tende ad essere più elevata nei nuovi Stati membri. Quanto alla politica per la qualità delle produzioni essa è bassa dappertutto, ma è addirittura irrilevante nei paesi del centro e soprattutto del nord Europa.

L’erogazione della spesa

In tabella 4 sono presentati i dati relativi al cosiddetto “stato di attuazione” della politica di sviluppo rurale in Europa, considerando i pagamenti effettuati dagli Stati membri al termine del 2008 e del 2009 e il rapporto tra questi e la spesa programmata dal Feasr rispettivamente per il biennio 2007-2008 (Commissione europea, 2009) e per il triennio 2007-20094 (in grassetto i valori delle Regioni sopra la media europea).

Tabella 4 – Stato di avanzamento della spesa per la politica di sviluppo rurale

Fonte: nostre elaborazioni su dati Commissione europea 2010.

A livello europeo, si è spesa poco più della metà di quanto previsto e autorizzato (54%) per i primi tre anni di programmazione. Osservando gli aggregati si osserva come il ritardo nell’attuazione si concentri negli Stati membri dell’est e del sud dell’Europa. La generalità degli Stati membri del centro e del nord presenta invece una capacità di attuazione più elevata della politica di sviluppo rurale. In altre parole, i ritardi si concentrano nei Paesi membri nei quali si concentrano più fondi in quanto sono più presenti le Regioni convergenza. Mentre però il ritardo considerevole nei nuovi Stati membri (a parte le migliori performance della Slovenia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Lituania) può trovare una possibile spiegazione nella scarsa esperienza nella gestione di fondi europei accumulata nel tempo invece dai vecchi paesi membri dell’UE-15, più difficile è spiegare il ritardo di paesi come l’Olanda, l’Italia, la Grecia e il Portogallo. Certamente comunque nel caso italiano le difficoltà si spiegano anche con la numerosità e diversità dei Psr del Paese, che ha comportato maggiore frammentazione e differenziazione, oltre che più elevate difficoltà di coordinamento. Le stesse ragioni, all’incontrario, possono spiegare invece le migliori performance di paesi come la Danimarca, il Belgio e l’Irlanda, o della stessa Francia, dove la gestione è stata unitaria e il coordinamento centrale molto forte.
Nella figura 3 è presentata una visualizzazione per politiche dello stato di avanzamento della spesa per la politica di sviluppo rurale a livello europeo considerando i pagamenti fino a dicembre 2008. L’immagine evidenzia come sia soprattutto la spesa per le politiche agro-ambientali a procedere speditamente, seguita dalla politica per il ricambio generazionale, mentre nella generalità delle altre politiche si registrano ritardi e difficoltà di realizzazione. Alcune politiche, che pure costituivano delle novità positive della programmazione 2007-2013 (si pensi a quelle per il miglioramento del capitale umano o per la qualità delle produzioni) sono particolarmente in difficoltà. Nella posizione peggiore si colloca la politica della diversificazione, della qualità della vita e dell’approccio Leader per la quale la spesa erogata si attesta intorno al solo 7% delle disponibilità per il biennio.

Figura 3- Rapporto tra spesa erogata e spesa programmata 2007-2008 - Valori percentuali

Fonte: nostre elaborazioni su dati Commissione Europea.

Si possono cercare delle spiegazioni di questa situazione. Le politiche in posizione migliore (agro-ambiente, ricambio generazionale) oltre ad accogliere le misure tradizionali dello sviluppo rurale, sono anche quelle la cui attivazione ha richiesto minore sforzo amministrativo e sulle quali si concentra gran parte delle misure a premio. A conferma di questa tendenza, la terza politica in ordine di attivazione di spesa è quella forestale, anch’essa con una forte concentrazione di misure a premio. Le politiche strutturali, della qualità, e della diversificazione sono invece più articolate e differenziate; esse presuppongono spesso tempi amministrativi considerevoli, tempi allungati fin dalla predisposizione del bando, per la valutazione delle domande e per la messa in opera dei progetti. Meno giustificato è il ritardo relativo alla politica del capitale umano e dell’assistenza tecnica che accoglie misure la cui implementazione non presenta livelli di complessità paragonabili a quelli delle tre politiche ora citate. D’altra parte, circa la metà della spesa per la politica del capitale umano è rappresentata dall’assistenza tecnica (misura 511) che ha, tra gli altri, il compito di supportare la (ri)qualificazione del personale regionale preposto all’amministrazione della stessa politica di sviluppo rurale.

Considerazioni conclusive

Questo studio ha offerto una lettura complessiva della politica di sviluppo rurale in Europa evidenziandone la complessità, l’articolazione e le generalizzate difficoltà di realizzazione. Pur affrontando l’esame della spesa a livello aggregato, la ricerca svolta ha fornito una visione generale delle scelte strategiche degli Stati membri e costituisce un’analisi preliminare sulla quale basare un opportuno approfondimento sui singoli Psr. Seppure la coerenza tra Psn e Psr sia imposta dai regolamenti comunitari, occorre tener presente che 88 Psr equivalgono ad altrettante differenti visioni della politica di sviluppo rurale, a prescindere dal livello nazionale o regionale della amministrazione che gestisce i fondi.
Inoltre, e questo vale in particolare per l’Italia, se da un lato la regionalizzazione della politica dà attuazione al principio di sussidiarietà, dall’altro implica certamente un notevole carico amministrativo aggiuntivo in capo alle istituzioni regionali, nazionali e comunitarie, considerate le articolate procedure previste per la programmazione, modifica e approvazione dei programmi, nonché per il monitoraggio e la valutazione.

Riferimenti Bibliografici

  • Sotte F. (a cura di), La politica di sviluppo rurale 2007-2013. Un primo bilancio per l’Italia, Quaderni del Gruppo 2013, Edizioni Tellus, Roma, giugno 2009 [pdf].
  • Camaioni B., Sotte F., The rural development programs 2007-13 of the Italian regions. A quali-quantitative analysis, 109th EAAE Seminar, Viterbo, 2008
  • European Commission (2009), Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2009 [link]
  • 1. Oltre alle 40 misure disponibili per tutta l’UE e all’assistenza tecnica, occorre considerare ulteriori 5 misure di natura transitoria. Due di queste sono specifiche per i 12 nuovi Stati membri: 141 - sostegno alle aziende agricole di semisussistenza in via di ristrutturazione; 142 - costituzione di associazioni di produttori. Altre due sono specifiche per Bulgaria e Romania: 143 - fornitura di servizi di consulenza e divulgazione; 611 - “complemento ai pagamenti diretti” come stabilito dall'allegato VIII dell'atto di adesione della Bulgaria e della Romania e definito dalla decisione della Commissione (Regolamento (CE) n. 434/2007). L’ultima misura, la 144, riguarda la ristrutturazione delle aziende agricole a seguito delle riforme Ocm.
  • 2. Dec. 2007/383/CE della Commissione del 1 giugno 2007. La quota minima da riservare alle Regioni convergenza non impedisce alle Regioni stesse di stabilire importi maggiori. A questo riguardo due esempi: la Spagna ha pianificato di spendere una cifra superiore a quanto imposto dalla Commissione, diversamente l’Italia si è tenuta sulla soglia minima. Altro elemento da considerare riguarda il fatto che Romania, Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Malta e Slovenia comprendono soltanto Regioni convergenza.
  • 3. L’analisi per “politiche”, fa riferimento allo studio dei Psr Italiani nella pubblicazione del Gruppo 2013 dove, ai fini dell’analisi, la politica di sviluppo rurale è studiata aggregando le misure in sette politiche:

    • Politica della formazione e dell’assistenza tecnica: raccoglie le misure dell’aggregato 11 dell’asse 1 “intese a promuovere la conoscenza e sviluppare il capitale umano” (ad esclusione di quelle per insediamento giovani e prepensionamento) , la spesa per “assistenza tecnica” e la 143 “fornitura di servizi di consulenza e divulgazione”;
    • Politica del ricambio generazionale: è costituita dalle due misure 112 “insediamento di giovani agricoltori” e 113 “prepensionamento degli imprenditori e dei lavoratori agricoli”;
    • Politica strutturale: è costituita dall’insieme delle misure dell’aggregato 12 dell’asse 1 “intese a ristrutturare e sviluppare il capitale fisico e promuovere l'innovazione” ad esclusione della 122 esplicitamente orientata al settore forestale e la 141 “sostegno alle aziende agricole di semisussistenza in via di ristrutturazione”;
    • Politica della qualità alimentare: questo aggregato raccoglie le tre misure 13 dell’asse 1 “intese a migliorare la qualità della produzione e dei prodotti agricoli” e la 142 “costituzione di associazioni di produttori”;
    • Politica agro-ambientale: è compresa esclusivamente nell’asse 2 e raccoglie tutte le sei misure dell’aggregato 21 “intese a promuovere l'utilizzo sostenibile dei terreni agricoli”;
    • Politica forestale: comprende tutte le misure dell’aggregato 22 dell’asse 2 “intese a promuovere l'utilizzo sostenibile delle superfici forestali” più la misura 122 “accrescimento del valore economico delle foreste”;
    • Politica per la diversificazione, la qualità vita e l’approccio Leader: si tratta della politica dalle connotazioni più territoriali che settoriali che comprende i due assi 3 e 4.

  • 4. La spesa programmata per il triennio 2007-2009 è stata calcolata sulla base dei 3/4 degli stanziamenti di spesa degli Stati membri per il periodo 2007-2010.
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