Politica agricola comunitaria e paesaggio: quali opportunità per la risorsa paesaggio con la riforma dell’Health check?

Politica agricola comunitaria e paesaggio: quali opportunità per la risorsa paesaggio con la riforma dell’Health check?

Poiché gran parte (75%) del territorio italiano è a carattere agricolo e forestale è fondamentale per la conservazione e valorizzazione del paesaggio che le attività del settore primario siano indirizzate verso un modello di sviluppo sostenibile.
La politica agricola comunitaria (Pac) incide in modo diretto sulle scelte degli agricoltori sia in termini di ordinamenti colturali che di tecniche produttive. A seguito delle varie riforme della Pac e considerando anche altri aspetti quali in particolare la meccanizzazione, la diffusione degli input chimici e lo sviluppo tecnologico in generale, nel corso degli anni è cambiato il modo di fare agricoltura e indirettamente si è assistito ad una evoluzione del paesaggio.
La convenzione europea sul paesaggio di Firenze (2000) ha sancito che la valorizzazione di questa risorsa è una delle sfide più importanti a cui le politiche nazionali e comunitarie devono rispondere; la Pac ha fatto propria questa esigenza, e con il pieno riconoscimento dell’agricoltura multifunzionale avvenuto con Agenda 2000 e poi rafforzato ulteriormente con la riforma Fischler e l’Health check, ha individuato la conservazione e la valorizzazione del paesaggio come uno dei principali obiettivi da raggiungere.

Normativa nazionale e "Convenzione europea sul paesaggio"

A partire dagli anni ’80 nei paesi occidentali, tra cui l’Italia, è cominciato a crescere l’interesse verso l’ambiente, le sue problematiche e il paesaggio, che un’economia di tipo industriale aveva trasformato. È in questo periodo, infatti, che si comincia a parlare di protezione e conservazione del paesaggio e si hanno cambiamenti importanti anche dal punto di vista normativo.
In Italia con la Legge 431 del 1985 (“Legge Galasso”) il "vincolo paesaggistico" non viene più imposto caso per caso con specifici decreti, ma esteso ope legis, ovvero fino all’approvazione del Piano paesaggistico, su vasti ambiti che, presuntivamente, rivestono valore paesistico, concorrendo a formare la morfologia del Paese. Con l’applicazione di tale legge, le Regioni hanno l’obbligo di sottoporre a specifica normativa d’uso e valorizzazione ambientale tutto il territorio, attraverso la redazione di piani paesistici o urbanistici territoriali, con particolare attenzione ai valori paesistici ambientali. Tale legge, inoltre, stabilisce pesanti sanzioni penali per le violazioni.
Nel 2002 con l’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio, chiamato “Codice Urbani”, si sono introdotte sostanziali novità, tra cui l’estensione a tutto il territorio del concetto di “paesaggio” superando la precedente applicazione che lo limitava ad alcune categorie di beni ritenuti di maggior valore estetico paesaggistico.
Una tappa fondamentale, che ha sancito un nuovo modo di vedere e considerare il paesaggio, è rappresentata dalla Convenzione europea sul paesaggio di Firenze (2000), dove nell’art.1, il paesaggio viene definito “come parte di territorio, cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”. Da tale definizione deduciamo: (a) l’importanza della percezione del paesaggio da parte degli abitanti del luogo e da parte dei suoi fruitori; (b) i caratteri identificativi del luogo, in quanto, sono determinati da fattori naturali e/o culturali, per cui il paesaggio è visto in evoluzione nel tempo, per effetto di forze naturali e/o per l’azione dell’uomo; (c) l’insieme unico interrelato di elementi naturali e culturali, che vanno considerati simultaneamente. Tale Convenzione inoltre, nell’art.3, si prefigge lo scopo di promuovere la salvaguardia, la gestione e la pianificazione dei paesaggi e di organizzare la cooperazione europea in questo campo.
Emerge con chiarezza la concezione del paesaggio come un prodotto sociale e come bene dinamico. In base a queste caratteristiche, il paesaggio è sempre relazionato all'azione dell'uomo: in quest’ambito, l’attività agricola ha un ruolo rilevante.

Caratteristiche ed evoluzione del paesaggio rurale

Un recente lavoro (2009) della Rete Rurale Nazionale evidenzia che il 95% del territorio nazionale è rappresentato da due tipologie di paesaggio: in una domina una matrice agricola, nell’altra una matrice a boschi ed altri ambienti seminaturali. Per quanto riguarda la matrice agricola si ha una predominanza dei paesaggi con seminativi-prati permanenti e dei paesaggi composti da aree agricole eterogenee con minore incidenza delle colture arboree. In generale i paesaggi a matrice agricola sono costituiti nel 50% dei casi da una classe di uso del suolo prevalente, capace di caratterizzarne la copertura per almeno il 70% ([link], 2009)
Questa situazione è il risultato di un’evoluzione che ha coinvolto il paesaggio negli ultimi 150 anni. Dopo una iniziale riduzione, dai primi anni del ‘900 ad oggi si è assistito ad una estensione della superficie boschiva a scapito di quella agricola soprattutto nelle aree di montagna e collina. Oltre alla perdita dei terreni coltivati, dal dopoguerra in poi altri fenomeni hanno modificato il paesaggio rurale come la specializzazione delle colture a pieno campo a scapito delle colture promiscue e l’espansione della monocoltura. Ciò ha determinato tra le altre cose, accorpamenti, eliminazione di ostacoli per la meccanizzazione (es. fossi ed alberi) e coltivazioni in zone non vocate (es. pendii). In generale, quindi, si è assistito ad una progressiva omogeneizzazione e semplificazione del paesaggio considerando anche la perdita di alcuni caratteri tipici dell’agricoltura quali per esempio la piantata oppure i maceri per la produzione della canapa, o, ancora, le piantagioni del gelso. Quindi si è visto scomparire ogni essenza d'alto fusto, sia naturale che produttiva, lasciando libero l'orizzonte con le radure piatte dei seminativi.
Allo stesso tempo bisogna considerare i fenomeni di esodo che hanno interessato le aree rurali a partire dal dopoguerra con lo sviluppo industriale e il boom economico in generale. Infatti la nascita di industrie a ridosso dei centri abitati ha determinato una migrazione delle popolazioni dai territori rurali con conseguente espansione delle aree urbane a scapito della superficie agricola.

Modelli di sviluppo, Pac e paesaggio

Il crescere di interesse verso la questione ambientale in particolare nel corso degli ultimi 20 anni ha portato a rivedere il modello di sviluppo tradizionale che aveva obiettivi solo di natura economica e un rapporto di correlazione inversa con l’ambiente naturale. Si comincia quindi a parlare di sostenibilità e sviluppo sostenibile e il modello viene rivisto tenendo conto che, oltre alla crescita economica, vanno considerati anche aspetti ambientali e sociali.
Anche la Pac è stata interessata da questo cambiamento e se infatti nasce con il Trattato di Roma con obiettivi produttivistici ed economici, con le varie riforme avutesi a partire dal 1992 in poi (Mac Sharry, Agenda 2000 e Fischler) cresce l’interesse verso l’ambiente e le funzioni (secondarie) svolte dal settore primario nei confronti della società.
In merito al paesaggio ed alla sua evoluzione sono essenzialmente due gli aspetti delle varie modifiche apportate alla Pac che hanno determinato più di altri cambiamenti in merito.
Un primo aspetto interessa le modifiche della modalità di sostegno al settore agricolo che hanno influenzato le scelte degli agricoltori e il modo di fare agricoltura. Infatti inizialmente l’elevato sostegno dei prezzi ha comportato la specializzazione e la semplificazione degli ordinamenti colturali, con l’estensione in particolare della monocoltura. Con la riduzione del sostegno ai prezzi prima e, in particolare, con il disaccoppiamento poi si è tornati ad una maggiore diversificazione e a ordinamenti colturali meno intensivi (Thiene et al., 2006). Ciò è dovuto anche ad una maggiore diffusione di pratiche agronomiche eco-compatibili grazie in particolare alle misure agro-ambientali dei programmi di sviluppo rurale.
L’altro aspetto riguarda la valorizzazione della risorsa paesaggio che è progressivamente divenuta una delle sfide più importanti a cui le politiche nazionali e comunitarie devono rispondere. In particolare, per quanto riguarda la Pac, con il riconoscimento dell’agricoltura multifunzionale avvenuto nelle ultime riforme (Agenda 2000 e Fischler), se in passato il paesaggio era il prodotto indiretto dell’attività agricola, ora è considerato come un obiettivo diretto da raggiungere. Infatti, tra i numerosi effetti esterni positivi dell’attività agricola, un ruolo di primo piano spetta alla conservazione e alla realizzazione di paesaggi agrari gradevoli sul piano estetico, maggiormente diversificati dal punto di vista ecologico e in grado di conservare testimonianze storico-culturali del passato.
Recentemente la Pac è stata sottoposta a verifica ed è stata modificata con l’obiettivo di completare in modo coerente la riforma Fischler e di consolidare la cornice normativa fino al 2013 (Health check). Tale “valutazione dello stato di salute” della PAC ha l’obiettivo di fare il punto sull’esperienza della riforma precedente del 2003 e di apportare adeguamenti ed aggiustamenti intesi a semplificare e razionalizzare la Pac in modo da cogliere le nuove opportunità di mercato e affrontare le cosiddette “nuove sfide”. Essendo un completamento della riforma Fischler, con l’ Health check si continua in generale a sostenere e garantire la redditività dell'agricoltura nelle diverse regioni dell'UE incoraggiando al tempo stesso gli agricoltori a continuare a svolgere un ruolo positivo nella salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio.

Le novità dell’Health check per il paesaggio e il loro recepimento in Italia

I regolamenti relativi all’Health check sono stati promulgati il 19 gennaio 2009. Come già nella riforma del 2003, anche nell’Health check, applicando il principio di sussidarietà sono state demandate alla libertà di scelta degli Stati membri le competenze in merito a vari elementi chiave della riforma. Entro il 30 giugno 2009 gli Stati membri dovevano comunicare il nuovo Piano di sviluppo nazionale (Psn) ed entro il 1 agosto dovevano prendere le decisioni in merito ai pagamenti diretti e agli interventi di mercato.
In Italia, tra le varie decisioni prese, alcune hanno interessato direttamente la risorsa paesaggio mentre altre avranno un’influenza indiretta.
Per quanto riguarda il primo pilastro, due strumenti che potrebbero giocare un ruolo importante per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio sono l’art. 68 e la condizionalità.
L’art. 68, infatti, prevede anche un aiuto ai produttori delle regioni centro-meridionali che praticano l’avvicendamento triennale, a condizione che nel ciclo di rotazione sia presente, nella medesima parcella, almeno per un anno, una coltura proteica od oleaginosa. Tale misura di natura agro-ambientale, introdotta anche per alleviare l’esclusione del grano duro dai finanziamenti previsti tramite l’art. 68, se ben gestita e finanziata, potrebbe diversificare gli ordinamenti colturali e quindi determinare anche una certa differenzazione paesaggistica.
Alcuni aspetti della condizionalità sono stati modificati per ottenere uno strumento più semplice ma allo stesso tempo più efficace. In particolare, per quanto riguarda i criteri di gestione obbligatori (Cgo), relativamente ad alcuni atti è intervenuta una semplificazione delle prescrizioni, con l’esclusione dagli impegni di condizionalità di risvolti normativi che non interessano in modo diretto le aziende agricole; per altri atti si è proceduto a modificare/integrare le normative comunitarie emanate successivamente al Reg. 1782/2003.
Per quanto riguarda le buone condizioni agronomiche ambientali (Bcaa) le modifiche apportate interessano il quadro normativo o l’ambito di applicazione delle norme e, tra i vari cambiamenti, alcune riguardano proprio aspetti relativi al paesaggio. Infatti, in merito all’obiettivo 4 “Livello minimo di mantenimento” la norma sul “mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, se del caso, anche mediante il divieto di estirpazione degli olivi” è stata modificata in “mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, compresi, se del caso, siepi, stagni, fossi, alberi in filari, in gruppi o isolati e margini dei campi”. Nella nuova formulazione, quindi, si pone particolare attenzione all’elenco dei singoli elementi caratteristici del paesaggio. Da sottolineare è il fatto che questo cambiamento potrebbe determinare una sovrapposizione con gli impegni agroambientali e in particolare con la misura 214 “Pagamenti agro-ambientali” (Rete rurale nazionale, 2009b).
Per quanto riguarda il secondo pilastro, come per il vecchio Psn elaborato nel 2005 a seguito della riforma Fischler, anche nel recente Psn rivisitato per tener conto delle “nuove sfide” (cambiamenti climatici, bioenergie, gestione delle risorse idriche e biodiversità) il tema paesaggio ha un ruolo centrale in vari passaggi del documento (Torquati, 2007; Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, 2009). In particolare, il paesaggio è stato inserito fra gli obiettivi stratetici del Psn 2007-2013 e ciò mette in evidenza l’importanza di riconoscere la pertinenza del paesaggio con gli obiettivi e le azioni della nuova Pac e dello Sviluppo Rurale (Rete Rurale nazionale, 2009a).
Sulla base del nuovo Psn, i Programmi di sviluppo rurale (Psr) delle varie regioni sono stati recentemente modificati ed integrati. È da sottolineare come tutti i nuovi Psr contengano riferimenti al paesaggio all’interno delle misure dei diversi Assi; ciò testimonia la crescente importanza della risorsa per il settore agricolo e forestale o più in generale per il territorio rurale. Nonostante questo, però, ci sono ancora aspetti da rivedere e migliorare.
Nell’Asse I, per esempio, nessuna regione ha messo in atto misure che valorizzano il ruolo del paesaggio per aumentare la competitività dei prodotti tipici o il turismo rurale. Infatti le misure dell’Asse I con riferimenti al paesaggio riguardano soprattutto formazione ed informazione e non tutte sono chiaramente descritte.
Le misure più numerose e specifiche alla risorsa paesaggio sono quelle dell’Asse II ed in particolare la misura 214 (Pagamenti agro-ambientali) e la misura 216 (Sostegno agli investimenti non produttivi). Potenzialmente dannose per il paesaggio potrebbero essere le misure correlate con l’aumento dei territori boscati (misura 221 “Imboschimento di terreni agricoli” e misura 223 “Imboschimento di superfici non agricole”).
Per quanto riguarda l’Asse III, la misura più largamente utilizzata a favore del paesaggio è la numero 323 (Tutela e riqualificazione del territorio rurale) la quale è orientata al recupero del patrimonio architettonico del paesaggio rurale.
Per concludere, qualche possibilità potrebbe essere offerta anche dall’Asse IV a patto che non si definisca un generico sostegno alla tutela del paesaggio ma bensì si riconosca magari la necessità di conservare e valorizzare il paesaggio per accrescere il valore aggiunto dei prodotti tradizionali e migliorare l’attrattività del territorio.

Conclusioni

La risorsa paesaggio è un aspetto rilevante nei nuovi regolamenti della Pac in entrambi i pilastri che sono alla base di questa politica.
Lo strumento della condizionalità potrebbe avere un ruolo importante e fondamentale a meno che non si commetta l’errore della precedente applicazione dove sono state attivate norme poco restrittive che rientrano nella normale pratica agricola e che quindi non determinano nessun vantaggio ambientale e paesaggistico.
Nonostante il paesaggio sia stato inserito fra gli obiettivi stratetici del Psn 2007-2013 e tutti i Psr regionali contengano riferimenti in merito, c’è ancora molto da fare sia in termini di una migliore specificazione delle misure, delle azioni specifiche e degli obiettivi da raggiungere e sia in termini di una maggiore integrazione con gli altri settori e le altre politiche. Infatti manca in generale un progetto del territorio rurale che armonizzi gli aspetti economici, sociali ed ambientali che producono il paesaggio agrario all’interno di una strategia complessiva che possa integrarsi con la pianificazione territoriale.
In merito alle nuove sfide da affrontare si deve considerare come l’aumento della frequenza e dell’intensità di eventi climatici estremi possa determinare fenomeni di erosione, di dissesto idrogeologico e, più in generale, impatti negativi su strutture agricole e infrastrutture. Tutto questo determina un deterioramento del paesaggio agricolo e quindi si devono assumere azioni volte alla mitigazione degli effetti negativi dei cambiamenti climatici. Per quanto riguarda la biodiversità, inoltre, viene messo in risalto il fatto che per mantenere il consistente patrimonio di biodiversità della penisola italiana, vanno diffuse pratiche agricole finalizzate alla riduzione della perdita di biodiversità e quindi al mantenimento del paesaggio agrario tradizionale.
Per concludere, quando si parla in particolare di politiche di sviluppo rurale non può essere trascurato l’aspetto finanziario. Infatti per far si che le buone intenzioni dei vari regolamenti e degli altri documenti successivi si tramutino in risultati concreti, c’è bisogno di incentivare i comportamenti virtuosi degli agricoltori nella giusta maniera utilizzando nel miglior modo possibile le risorse finanziarie disponibili.

Riferimenti bibliografici

  • Gruppo di lavoro paesaggio: [link].
  • Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Piano Strategico Nazionale, 13 luglio 2009.
  • Rete Rurale Nazionale, 2009a. Paesaggio e Sviluppo Rurale. Il ruolo del paesaggio all’interno dei Programmi di Sviluppo Rurale. Documento realizzato nell’ambito delle attività della Rete Rurale Nazionale - Task Force Paesaggio.
  • Rete Rurale Nazionale, 2009b. Proposta operativa di applicazione della condizionalità in Italia alla luce delle novità introdotte dall’Health check della PAC. Documento realizzato dalla Rete Rurale Nazionale nell’ambito della Task Force Ambiente e Condizionalità – SVIRIS III, luglio 2009.
  • Torquati B., 2007. Il paesaggio nel Piano Strategico Nazionale per lo Sviluppo Rurale, Agriregionieuropa, Anno 3, Numero 8.
  • Thiene M., Bazzani G. M., Tempesta T., 2006. “Le conseguenze della riforma di Politica Agricola Comunitaria sul paesaggio rurale”, Economia e Diritto Agroalimentare, n. 3/2006.
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