Lo stato di attuazione dei Psr

Lo stato di attuazione dei Psr

I numeri della programmazione

A due e anni e mezzo dall’inizio della programmazione della politica di sviluppo rurale 2007-2013 si tenta fare un bilancio dello stato di attuazione al fine di trarne una fotografia, seppur parziale, delle scelte e, per quanto possibile, anche delle performance delle amministrazioni.
La politica di sviluppo rurale 2007-2013 si caratterizza per la complessa articolazione che assume in particolare in Italia: 1 Psn, 21 Psr, 41 misure attivabili per ciascun Psr, un migliaio di bandi e centinaia di migliaia di domande. L’organizzazione delle misure in tre assi principali, ai quali va aggiunto un quarto asse (Leader), trasversale ai precedenti, costituisce l’aggregazione di partenza per quel che concerne una prima analisi degli obiettivi e delle strategie regionali (Sotte Ripanti, 2008; Fugaro, 2008; Mantino, 2008). Maggiormente complessa risulta l’attività di analisi qualora si voglia andare ad indagare l’attuazione della politica: occorrerebbe scendere a livello di singola misura, considerare l’ulteriore articolazione in sub-misure o azioni, e per ciascuna di queste analizzare i criteri ammissibilità delle domande, i bandi e i criteri di selezione delle domande. In questa direzione un tentativo di analisi si trova nella recente pubblicazione del Gruppo 2013 (F. Sotte, 2009) dove, ai fini dell’analisi, la politica di sviluppo rurale è studiata aggregando le misure in sette politiche:  (a) Politica della formazione e dell’assistenza tecnica: raccoglie le misure dell’aggregato 1.1 dell’asse 1 “intese a promuovere la conoscenza e sviluppare il capitale umano” (ad esclusione di quelle per insediamento giovani e prepensionamento) e la spesa per “assistenza tecnica”;  (b) Politica del ricambio generazionale: è costituita dalle due misure 1.1.2 “insediamento di giovani agricoltori” e 1.1.3 “prepensionamento degli imprenditori e dei lavoratori agricoli”; (c) Politica strutturale: è costituita dall’insieme delle misure dell’aggregato 1.2 dell’asse 1 “intese a ristrutturare e sviluppare il capitale fisico e promuovere l'innovazione” ad esclusione della 1.2.2 esplicitamente orientata al settore forestale; (d) Politica della qualità alimentare: questo aggregato raccoglie le tre misure 1.3 dell’asse 1 “intese a migliorare la qualità della produzione e dei prodotti agricoli”; (e) Politica agro-ambientale: è compresa esclusivamente nell’asse 2 e raccoglie tutte le sei misure dell’aggregato 2.1 “intese a promuovere l'utilizzo sostenibile dei terreni agricoli”; (f) Politica forestale: comprende tutte le misure dell’aggregato 2.2 dell’asse 2 “intese a promuovere l'utilizzo sostenibile delle superfici forestali” più la misura 1.2.2. “accrescimento del valore economico delle foreste”; (g) Politica per la diversificazione, la qualità vita e l’approccio Leader: si tratta della politica dalle connotazioni più territoriali che settoriali che comprende i due assi 3 e 4 e il maggior numero di misure (12)1.
L’approccio per “politiche” consente di delineare meglio le caratteristiche della politica di sviluppo rurale nazionale e, nello stesso tempo, di cogliere con maggiore dettaglio le specificità delle scelte operate dalle Regioni in merito alle misure attivate e alla distribuzione tra di esse delle risorse. Di conseguenza, è possibile fornire un bilancio maggiormente dettagliato sullo stato di attuazione.
Seguendo la classificazione “per politiche”, nella figura 1 si può osservare la distribuzione delle risorse riferita all’aggregato nazionale con evidenza alla misura che maggiormente rappresenta la politica in termini di risorse programmate.

Figura 1 - Distribuzione delle spesa pubblica programmata per politiche
(migliaia di euro)

Fonte: Sotte, 2009, p.36

La figura evidenzia come la politica agro-ambientale e la politica delle strutture, assorbano insieme più del 50% della spesa complessiva (rispettivamente 5.342 milioni di euro, pari al 32,2% del totale; e 4.468 milioni di euro, il 26,9% del totale). Si tratta peraltro dei due aggregati con il più forte legame con la programmazione del periodo 2000-2006 in termini sia finanziari, che di gestione amministrativa. Emerge, inoltre la notevole importanza che per queste due politiche riveste la misura alla quale sono devoluti più fondi: la misura 2.1.4 “pagamenti agro-ambientali” rappresenta circa il 70% delle risorse della politica agro-ambientale, mentre la misura 1.2.1 “ammodernamento delle aziende agricole” assorbe da sola più della metà delle spesa destinata alla politica strutturale.
La terza politica è quella per diversificazione, qualità della vita e approccio Leader. Ad essa è dedicato il 16,6% dell’intera dotazione di risorse (2.760 milioni di euro). A conferma dello stretto collegamento tra asse 3 e 4 si noti come la misura 4.1.3 riguardante “l’attuazione di strategie associative di sviluppo locale poste in essere da gruppi di azione locale” con riferimento all’asse 3 rappresenti circa un terzo dell’intero aggregato.
La quarta politica in termini di spesa è la politica forestale (1.861 milioni di euro, 11,2% del totale). Infine, le tre politiche del ricambio generazionale (858 milioni di euro, 5,2% del totale), per formazione e assistenza tecnica (914 milioni di euro, 5,5% del totale) e per la qualità alimentare (402 milioni di euro, 2,4% del totale) sono quelle alle quali è destinato un volume inferiore di spesa.

L’attuazione dei Psr

In tabella 1 sono presentati i dati relativi allo stato di attuazione considerando il numero delle misure attivate sia tramite l’emissione di un bando sia considerando i dati relativi ai pagamenti effettuati. I dati sono tratti dalla banca dati del Mipaaf e dalla Rete rurale nazionale per quel che riguarda i bandi emessi entro il mese di agosto del corrente anno2. Nei limiti del possibile, si è cercato di integrare i dati disponibili del Mipaaf e della Rete rurale con quelli raccolti direttamente consultando i siti regionali e con i dati relativi ai pagamenti effettuati entro giugno 20093. Questa procedura ha consentito di integrare l’informazione sullo stato di attivazione delle misure anche con riguardo ai casi in cui le Regioni non avessero ancora comunicato al centro ministeriale l’emissione dei bandi e di reperire le informazioni relative a quelle misure per le quali è stata prevista una modalità di attivazione e gestione diversa dal bando (es. gestione dei trascinamenti).
Considerando il rapporto tra misure programmate e misure attivate attraverso l’emissione di almeno un bando e le richieste di pagamento effettuate dalle Regioni alla Commissione europea, in tabella 1 si può osservare come ,in media nazionale, il 70% delle misure risulti attivato. Nell’ultima colonna della tabella, dove sono evidenziate in grassetto le Regioni sopra la media nazionale ed in corsivo le altre, emerge che la politica di sviluppo rurale sia pressoché completamente avviata nella generalità delle Regioni del Centro-Nord, mentre i ritardi nell’attivazione si concentrino nelle Regioni del Mezzogiorno e in quelle Convergenza, a parte le eccezioni di Campania e Calabria. I ritardi registrati nell’area convergenza possono suggerire come il maggiore impegno finanziario previsto a preventivo per le Regioni dell’aggregato viene neutralizzato dalla difficoltà di queste ad attivare le rispettive politiche.

Tabella 1 – Stato di attivazione delle misure dei Psr per Regioni

* Vengono considerati i bandi emessi integrati con i dati relativi pagamenti effettuati
Fonte: nostre elaborazioni

 

A livello di singola Regione, sono le due Provincie autonome insieme alla Lombardia ad avere attivato il maggior numero di misure. Di contro, nel Sud sono in notevole ritardo soprattutto Molise, Puglia e Sicilia con ancora due terzi delle misure da attivare.
Analizzando, con l’ausilio della figura 2, come l’attivazione delle misure sia stata avviata per politiche4, si può notare come lo sforzo di attivazione maggiore si sia concentrato sulla politica agro-ambientale, per la quale la dotazione di spesa delle misure messe a bando supera il 95% dei fondi stanziati. Questo significa che tutte le Regioni hanno attivato pressoché tutte le misure programmate nell’ambito delle politiche agro-ambientali, tra queste, le misure con maggiore dotazione finanziaria (2.1.4 “pagamenti agro-ambientali” e 2.1.1 “indennità a favore degli agricoltori delle zone montane”) sono state messe a bando prioritariamente da tutte le Regioni.
Seguono, ma già con un certo distacco, la politica per il ricambio generazionale (attivata all’ 80%), mentre per le restanti politiche ancora almeno il 25% della spesa disponibile è ancora senza bando. Tendenzialmente, si può aggiungere, sono più avanti le politiche che contengono misure a premio e per le quali sono stanziate maggiori risorse. Le politiche in cui le Regioni sono più indietro sono quelle per la qualità alimentare e la politica strutturale. Il ritardo di quest’ultima può parzialmente giustificarsi con il maggior impegno amministrativo per la predisposizione dei criteri e delle modalità di selezione dei beneficiari nonché per l’organizzazione delle istruttorie (in molte Regioni l’accesso al sostegno agli investimenti è condizionato alla presentazione di un business plan).
Come già osservato, in generale si può comunque concludere che le scelte delle amministrazioni in merito alle misure da attivare ha riproporzionato, almeno in questa fase iniziale, il peso delle singole politiche, aumentando il peso delle politiche di trasferimento e più tradizionali a scapito di quelle più strategiche e innovative.

Figura 2 – Stato di attivazione della spesa per politiche (valori percentuali)*

* Vengono considerati i bandi emessi, integrati con i dati relativi pagamenti effettuati ponderando le misure con la spesa rispettivamente stanziata.
Fonte: nostre elaborazioni

 

Avanzamento della spesa

Un ulteriore possibile approfondimento, può essere effettuato in base alla spesa effettivamente erogata dalle Regioni (Rete rurale nazionale, 2009)5. I dati disponibili sono aggiornati al 30 giugno 2009 e consentono di rilevare lo stato di avanzamento dei pagamenti effettuati dalle Regioni e quindi rimborsati dalla Ue. Nella tabella 2 vengono considerati solo i pagamenti intermedi ossia le domande di pagamento effettuate trimestralmente alla Commissione europea, esclusi gli acconti, ovvero gli anticipi versati all'Organismo pagatore subito dopo l’adozione dei Psr. Questi pagamenti sono rapportati alla spesa programmata dalle singole Regioni per i primi due esercizi. Un valore dell’indice pari a 100 rappresenta la circostanza in cui la Regione alla data del 30 giugno 2009 abbia erogato, e quindi richiesto il rimborso a Bruxelles, una cifra pari alle disponibilità 2007 e 2008, cioè equivalente alla dotazione potenzialmente già spendibile entro il 31 dicembre 2008.

Tabella 2 – Pagamenti intermedi al 30 giugno 2009 e programmato Feasr 2007-2008

Fonte: nostre elaborazioni

 

A livello nazionale sono stati effettuati pagamenti per un totale di 733 milioni di euro, non considerando il programma delle Rete rurale nazionale. Ciò corrisponde a poco più del 32% del programmato 2007-2008. In altre parole, a metà del terzo anno di programmazione è stato speso appena un terzo dei fondi Feasr disponibili per i primi due anni.
Nell’ultima colonna della tabella, dove sono evidenziate in grassetto le Regioni sopra la media nazionale ed in corsivo le altre, osservando gli aggregati, si conferma la maggiore attività delle Regioni del Centro-Nord rispetto quelle del Sud; così come delle regioni Competitività rispetto a quelle Convergenza. Analizzando i dati per singola Regione si possono notare interessanti differenziazioni. Rispetto all’aggregato geografico di appartenenza si evidenziano in controtendenza Veneto, Lazio, Toscana, Abruzzo e Sardegna. Solo Bolzano risulta aver speso oltre il programmato 2007 e 2008, seguita in termini di efficienza di spesa dalle Marche e da Trento. Particolarmente in arretrato sono le Regioni del Sud e Convergenza, dove nessuna supera la soglia del 50%. In questo contesto, anche le Regioni Calabria e Campania che erano apparse virtuose nell’analisi precedente relativa ai bandi, palesano consistenti difficoltà assimilandosi alla circoscrizione di appartenenza.. Una spiegazione potrebbe essere di natura amministrativa, ovvero, molte delle misure attivate dai bandi dalle due Regioni potrebbero avere delle tempistiche (istruttoria o certificazione della spesa) relativamente più lunghe rispetto alle altre Regioni. Oppure potrebbe essere sintomo di un problema a livello di organismi pagatori (es. eccessiva lentezza nell’espletare i controlli). Di fatto il problema in tutto il Mezzogiorno si ripercuote sui territori rurali e sui beneficiari sia effettivi che potenziali.
La situazione per alcune Regioni risulta particolarmente a rischio nella prospettiva del disimpegno automatico. La cosiddetta regola dell’n+2 (art. 29 reg. 1290/2005) prevede infatti che i fondi attribuiti dal bilancio dell’Ue ad uno Stato membro per un esercizio, vadano in economia se non impegnati entro i due esercizi successivi. In nove Regioni e province autonome: Valle d’Aosta, Trento, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Basilicata, Puglia e Sicilia, che hanno completato l’iter formale di approvazione del proprio Psr nei primi mesi del 2008, la regola del disimpegno automatico scatterà per la prima volta al termine del 2010 ove non si fosse spesa una somma pari ai fondi programmati per gli anni 2007 e 2008. Per le altre dodici Regioni, il cui Psr è stato formalmente approvato nel 2007, la prima deadline per il disimpegno automatico scade il 31 dicembre 2009 per i fondi programmati nell’anno 2007. Mentre non sembrano esserci rischi per il programmato Feasr del 2007 (Rete Rurale, 2009), la situazione sembra essere più delicata (anche se ancora mancano più di quindici mesi) rispetto alla scadenza del 2010 soprattutto per le Regioni del Sud che mostrano un maggiore ritardo (tab. 2).
Se si osserva la situazione in termini di politiche rispetto al programmato Fears 2007-2013, emerge chiaramente che l’unica politica “in linea” con le tempistiche è quella agro-ambientale mentre si registra un grave ritardo riguardo a tutte le altre politiche. Tra queste, spicca il caso della politica per la qualità alimentare per la quale fino a giugno del 2009, non risultava ancora nessuna richiesta di pagamento.

Figura 3 – Pagamenti intermedi relativi alle politiche in rapporto al programmato Feasr 2007-20013 (quote percentuali)

Fonte: nostre elaborazioni

 

Considerazioni conclusive

La lettura quantitativa dello stato di attuazione non può essere sufficiente a formulare un giudizio sull’efficienza e l’efficacia della politica di sviluppo rurale e delle amministrazioni regionali se non accompagnata da un’analisi qualitativa. Sicuramente la sintesi che emerge fornisce precise indicazioni sugli approfondimenti e sugli aspetti da indagare che possano spiegare i risultati esposti. Il continuo monitoraggio e approfondimento sullo stato di attuazione dei Psr, l’analisi dei criteri di selezione e dei beneficiari, l’esame attento delle tipologie di operazioni finanziate è fondamentale in quanto da tutto ciò dipende il giudizio sulla politica di sviluppo rurale.
Seppure un sistema di monitoraggio e valutazione è previsto dall’attuale regolamento, i dati relativi alla spesa sostenuta e la quantificazione degli indicatori di prodotto che ogni Regione deve fornire nei rispettivi rapporti annuali, di fatto, non permettono un agevole confronto tra regioni. In altri termini, manca un meccanismo di feed forward che consenta di utilizzare le informazioni prodotte dal monitoraggio e valutazione come strumento di esame in itinere delle scelte compiute al fine di indirizzare la risorse pubbliche in maniera più efficace ed efficiente.
In questo ambito la ricerca potrebbe intervenire fornendo quegli approfondimenti e le analisi comparative che consentano il feed forward ai policy maker. In realtà il compito non si presenta facile: la difficoltà nel reperire dati aggiornati circa le modifiche dei programmi, dei criteri di selezione adottati dai Comitati di sorveglianza, i dati relativi ai rapporti annuali, potrebbe essere sintomo di una non consapevolezza da parte dei policy maker della necessità di approfondire, esaminare e confrontare il proprio operato allo scopo di indirizzare le risorse pubbliche con maggiore efficacia ed efficienza. È dai risultati e gli impatti prodotti che dipende il futuro della politica di sviluppo rurale, in un contesto politico particolarmente delicato, tra revisione di bilancio, valutazione di medio termine e inizio della discussione sulla programmazione futura e di fronte ad una evidente scarsità di risorse nazionali e regionali indirizzate a tali politiche.

                 

Riferimenti bibliografici

  • Fugaro A., La nuova politica di sviluppo rurale 2007-2013. Una politica per l’agricoltura, una politica per il territorio,. Il Sole 24 Ore – Edagricole, 2008.

  • Mantino F., Lo sviluppo rurale in Europa. Politiche, istituzioni e attori locali dagli anni ’70 ad oggi, Il Sole 24 Ore – Edagricole, 2008.

  • Sotte F. (a cura), La politica di sviluppo rurale 2007-2013. Un primo bilancio per l’Italia, Quaderni del Gruppo 2013, Edizioni Tellus, Roma, giugno 2009. www.gruppo2013.it

  • Sotte F., Ripanti R., I Psr 2007-2013 delle Regioni italiane. Una lettura quali-quantitativa, Gruppo 2013,Working paper n.6, aprile 2008. www.gruppo2013.it

  • Rete Rurale Nazionale, “Feasr - Report di avanzamento finanziario aggiornato al 30 giugno 2009”. www.reterurale.it.

  • 1. L’aggregazione delle misure dell’asse 3 e 4 in un'unica politica è supportata anche dall’evidenza delle scelte delle amministrazioni regionali circa l’asse 4: l’approccio Leader che avrebbe dovuto informare tutta la politica di sviluppo rurale di fatto si è materializzato in modo assolutamente prevalente nell’asse 3.
  • 2. [link] oppure [link] Le banche dati offrono la possibilità di consultare e scaricare ogni bando, del quale sono anche indicate le date di apertura e chiusura.
  • 3. [link]
  • 4. In questo caso, la percentuale di attivazione è stata calcolata ponderando le misure contenute in ciascuna politica con la spesa rispettivamente stanziata.
  • 5. Il Report fornisce un'istantanea dello stato di esecuzione del bilancio comunitario e delle spese effettivamente sostenute a carico dei Psr. Le informazioni, si riferiscono alle dichiarazioni di spesa (Feasr) presentate dai vari Organismi pagatori (Op).
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