Sollecitazioni e resistenze al processo di rinazionalizzazione della PAC

Il ruolo della riforma Fischler e la rinazionalizzazione del I pilastro della PAC

Nel dibattito sulle prospettive future della PAC il termine rinazionalizzazione si va facendo negli ultimi anni sempre più presente ed incalzante. Soprattutto a seguito del cambio di rotta impresso dalla riforma Fischler, trova ragion d’essere il dubbio su un futuro caratterizzato da un’unica politica agricola europea o da tante politiche agricole nazionali. E’ evidente che alcuni punti fermi dell’Europa di oggi, quali mercato unico e principio di sussidiarietà, tanto per citarne i più appropriati, pongono chiari limiti ad una marcata radicalizzazione dei due estremi. Resta però indiscutibile che la traiettoria che seguirà il processo di riforma della PAC in un senso o nell’altro è destinata ad avere effetti significativi sulla futura fisionomia dell’agricoltura europea.
Ma cosa si intende per rinazionalizzazione della PAC? e quali ambiti decisionali possono essere interessati da tale processo? Nel dibattito politico, una eventuale rinazionalizzazione della PAC viene spesso percepita con un forte pregiudizio ideologico negativo e come un significativo passo indietro nel processo di integrazione politica ed istituzionale dell’Unione Europea. In realtà tale atteggiamento trae le sue origini nella necessità di salvaguardare consolidati equilibri distributivi ed eventuali privilegi che sarebbero stati messi in discussione nel caso di una riattribuzione delle responsabilità di politica agraria a livelli di governo nazionali o sub-nazionali. Non è casuale che la rinazionalizzazione della politica agricola è stata considerata prevalentemente sotto il profilo finanziario ed a seguito delle proposte che sono state avanzate a più riprese, soprattutto a fine anni novanta, in merito a possibili schemi di cofinanziamento della PAC.
Non troppo paradossalmente, invece, le scelte operate in questo senso nell’ambito della riforma Fischler hanno posto sul tavolo la questione della rinazionalizzazione di importanti responsabilità gestionali, senza modificare i meccanismi di finanziamento del bilancio comunitario. In questo senso, la questione della rinazionalizzazione interessa oggi essenzialmente il I pilastro della PAC che, perlomeno fino al 2003, è stato caratterizzato da misure di intervento uniche per tutti gli operatori all’interno dell’UE e che, ancora oggi, è integralmente finanziato sul bilancio europeo. Non altrettanto si può dire per le misure del II pilastro che da anni ormai sono cofinanziate a livello nazionale e prendono corpo all’interno di un processo di programmazione che coinvolge sempre più soggetti di governo locale in un ordinamento non gerarchico e di natura policentrica (Adornato 2004, Torchia 2006).
La riforma Fischler ha indubbiamente segnato un punto di svolta nell’articolazione del I pilastro della PAC, sotto un triplice profilo: quello tecnico della strumentazione del sostegno, ove si passa a forme di sostegno integralmente disaccoppiato; quello della natura dell’intervento comunitario, ove si tende a sostituire misure uniche di spesa con regole comuni; quello infine di carattere istituzionale-ordinamentale, ove si conferiscono ai governi nazionali ampi margini di autonomia decisionale nella gestione del I pilastro e quindi nella distribuzione interna del sostegno. Profili diversi che sono tuttavia frutto di un quadro unico ove disaccoppiamento, politiche regolatorie e rinazionalizzazione si configurano come elementi fortemente interdipendenti l’uno dall’altro (Albisinni e Sorrentino 2007).
E’ ampiamente dimostrato che il disaccoppiamento del sostegno rende possibile e forse anche auspicabile il decentramento gestionale della PAC (De Filippis ed altri 1999). Possibile, perché in linea teorica misure integralmente disaccoppiate, anche se di natura e dimensione differente, non comportano distorsioni nella concorrenza e nell’allocazione delle risorse (Gohin ed altri 1999). Auspicabile, perché si offre la possibilità agli Stati membri di configurare l’intervento e distribuire il sostegno disaccoppiato in modo più rispondente alle necessità delle differenti situazioni locali. In questo senso, il processo di rinazionalizzazione della PAC innestato dalla riforma Fischler, contestualmente all’integrale disaccoppiamento del sostegno finanziario all’agricoltura, altro non è che una fedele applicazione del principio di sussidiarietà alla prima politica comune dell’Unione Europea. Trova così una solida giustificazione il mutamento di identità che sembrerebbe caratterizzare la nuova PAC, ovvero il decisivo passaggio da una politica di spesa ad una politica di regolamentazione. Regole e criteri comuni che possano disciplinare gli stati membri ad adottare misure di spesa che, nei pur ampi margini di autonomia, garantiscano il perseguimento degli obiettivi di fondo della politica agricola europea.
Va sottolineato però che queste traiettorie di sviluppo della PAC, seppure rispondano ad una coerenza logica di fondo, sono ben lontane da quelli che erano gli originari intendimenti della Commissione Europea e, forse anche, di alcuni Stati membri nel proporre la riforma del 2003 (Perone Pacifico ed altri 2005). Esse al contrario sono state frutto di un difficile negoziato, nel quale la necessità di accogliere istanze imprescindibili provenienti dai singoli paesi ha richiesto una successione di adattamenti che salvaguardassero il quadro organico della riforma. In particolare, i massimali nazionali ed margini di manovra nell’applicazione del Regime di Pagamento Unico (RPU) sono stati la dolorosa concessione che la Commissione ha dovuto fare per poter raggiungere un accordo che consentisse di riformare il primo pilastro coerentemente con i nuovi obiettivi della PAC, aggirando al tempo stesso il vincolo costituito dai rigidi equilibri distributivi pre-esistenti (Iagatti e Sorrentino 2007). In altre parole, nel momento in cui una vera riforma richiedeva di intaccare la distribuzione dei benefici della PAC, gli Stati membri hanno chiesto ed ottenuto il consolidamento del budget che era stato loro storicamente attribuito e la piena sovranità nelle scelte distributive che si rendevano necessarie.
La riforma del 2003 ha quindi individuato nella rinazionalizzazione delle scelte di spesa un metodo per disaccoppiare il sostegno dai tradizionali obiettivi produttivistici e per renderlo potenzialmente disponibile al perseguimento di nuovi obiettivi. Un metodo, la cui solidità e sostenibilità politica si evince dalla facilità con la quale esso è stato successivamente esteso alle riforme del cotone, del tabacco, dello zucchero e dell’ortofrutta.

L’Health Check della PAC: una sfida tra semplificazione e rinazionalizzazione

Il processo negoziale che ha portato alla riforma Fischler è certamente indicativo della difficoltà di rimettere in discussione scelte strategiche che si configurano come il perno dell’accordo raggiunto nel 2003. Le stesse scelte nazionali effettuate in sede di implementazione della riforma si rivelano profondamente diversificate da paese a paese ed ognuna di esse è stata il risultato di una serrata trattativa interna. Tutto ciò lascia ritenere che assai difficilmente il futuro cammino della PAC possa riprendere, senza assumere come consolidati i margini decisionali lasciati agli stati membri nella applicazione del RPU.
In questo quadro si inserisce la recente comunicazione della Commissione in preparazione del cosiddetto Health Check (HC) della riforma della PAC (Commissione Europea 2007b). Il documento esprime la posizione della Commissione, ancora molto sfumata e prudenziale, sul completamento/consolidamento della riforma del 2003 e sul come porre la PAC in condizione di affrontare la revisione del bilancio comunitario prevista per il 2009. La posizione della Commissione si evince tuttavia laddove si considera la riforma del 2003 come il “primo passo per adattare la PAC alle sfide del 21° secolo”, dal momento che “il consenso su tutti gli elementi della riforma non si sarebbe potuto ottenere in un'unica soluzione”. Ciò spiegherebbe peraltro l’elevato “numero di articoli rivisti nel compromesso finale, così come nei testi delle altre riforme successive al 2003” (Commissione Europea 2007b). L’ HC potrebbe configurarsi dunque come una occasione per rimuovere gradualmente quelle deroghe ad uno schema unico di disaccoppiamento che, in sede negoziale, sono state richieste dai singoli stati membri e senza le quali non si sarebbe raggiunto il necessario consenso. In altre parole, se tale interpretazione fosse corretta, la Commissione intenderebbe riprendere in mano la gestione del I pilastro della PAC, riportando le principali decisioni in merito alla distribuzione della spesa all’interno del processo decisionale comunitario.
Con riferimento alle questioni sollevate dal documento sull’HC, la strategia della Commissione si materializzerebbe essenzialmente all’interno di un processo di semplificazione che mira a mettere in discussione inter alia: il legame del sostegno con livelli storici di produzione e quelle quote di sostegno che restano ancora parzialmente accoppiate. Nel primo caso, si sostiene che “il livello individuale del sostegno …..in entrambi i casi (modello storico e modello regionalizzato), anche se in misura differente, è ancora basato su livelli produttivi storici e, con il passare del tempo, sarà sempre più difficile giustificare differenze in tale sostegno, soprattutto nel modello storico. Sembra quindi appropriato permettere agli stati membri di adattare il modello scelto per convergere verso pagamenti più uniformi nel corso del periodo che va dal 2009 al 2013”. La Commissione non auspica dunque semplicemente una convergenza verso il modello regionalizzato (Anania 2007), quanto piuttosto un nuovo modello tale da minimizzare le differenze nel livello di sostegno individuale. Un modello che resta certamente più vicino a quello regionalizzato piuttosto che a quello storico, ma che potrebbe configurare importanti elementi di novità in materia di perequazione dei pagamenti individuali. Con riferimento al disaccoppiamento, la Commissione sostiene che “il sostegno ancora parzialmente accoppiato diventa sempre meno rilevante con la progressiva integrazione di più comparti nel RPU” e che “il completo disaccoppiamento …. molto probabilmente migliora le condizioni dei produttori in virtù della flessibilità produttiva e elimina la complessità ed i costi amministrativi di mantenere in parallelo i due sistemi” di erogazione del pagamento (Commissione Europea 2007b).
Le giustificazioni della Commissione non mancano. Prima fra tutte, la necessità di eliminare ingiustificate disparità tra gli agricoltori, ancorando la spesa del I pilastro ad obiettivi socialmente accettabili e ad oggi essenzialmente riconducibili ai principi della condizionalità. Ciò consentirebbe alla Commissione di fare in modo che siano le scelte politiche ad orientare le prospettive finanziarie e non viceversa, arrivando alla revisione del bilancio prevista per il 2009 con una proposta politica difendibile (Fischer Boel 2007). Tuttavia, è abbastanza evidente che il combinato delle due indicazioni – perequazione del sostegno e disaccoppiamento completo - non è affatto neutrale in merito alla distribuzione di poteri e competenze tra differenti livelli di governo nella gestione della PAC. In particolare, le scelte in merito alla distribuzione del sostegno, che sono state il vero leit motiv delle “deroghe” al modello di disaccoppiamento proposto a suo tempo dal Commissario Fischler, verrebbero ricondotte nell’alveo del processo decisionale comunitario. Sistemi forfetari di pagamento, che prescindano dal riferimento storico e che minimizzino ingiustificate differenze di sostegno, infatti, potrebbero radicalmente modificare la distribuzione dei benefici tra gli agricoltori, alterando quegli equilibri faticosamente raggiunti nelle trattative nazionali per l’implementazione della riforma del 2003. Agli stati membri rimarrebbero verosimilmente i massimali nazionali, ma non più la facoltà di gestirne la loro distribuzione sia pure all’interno di regole e principi comuni.
Se quindi con la riforma del 2003 si erano effettuati importanti passaggi nel senso di una rinazionalizzazione nella gestione della PAC, peraltro giustificati, sul piano dell’efficiente allocazione delle responsabilità di governo, dal disaccoppiamento del sostegno, l’HC potrebbe costituire almeno nelle intenzioni originarie della Commissione una significativa battuta d’arresto. E’ prevedibile pertanto attendersi reazioni al documento della Commissione soprattutto da quei paesi che, più di altri, hanno rivendicato nella trattativa del 2003 spazi di manovra nazionali e che nelle scelte di implementazione hanno optato per il modello storico. E’ questo infatti il modello che per definizione comporta la maggiore variabilità del livello di sostegno individuale e che si discosta maggiormente dal sistema che sembrerebbe voler proporre la Commissione. Gli argomenti con i quali ostacolare la strategia della Commissione non mancano. La riforma del 2003 ha ottenuto effettiva applicazione solo a partire dal 2005 e, ad oggi, non vi sono evidenze dei suoi effetti tali da sostenere valutazioni di impatto affidabili ed argomenti solidi per una ulteriore riforma. Ed è proprio a queste motivazioni che hanno cominciato ad appellarsi alcuni paesi nel forum del Consiglio UE – Agricoltura (IEEP 2007).

Rinazionalizzazione e cofinanziamento della PAC

Quanto discusso finora porta a ritenere che nella discussione che si svilupperà attorno all’HC si sovrapporranno inevitabilmente due questioni: quella sul futuro delle politiche agricole in Europa e quella sulla distribuzione di competenze tra diversi livelli di governo. L’output finale del negoziato, che si aprirà attorno alle proposte legislative della Commissione previste per la prossima primavera, dovrà individuare un’unica soluzione alle due questioni. La posizione della Commissione nasconderà verosimilmente al suo interno due anime: quella intesa a promuovere traiettorie di riforma della PAC che la rendano più difendibile sul terreno politico e che ne giustifichino nel limiti del possibile la spesa; e quella, più interna alla DG AGRI, intesa a recuperare poteri e competenze che nella riforma del 2003 sono state decentrate a livello nazionale. Le posizioni degli stati membri e le possibili alleanze strategiche sono ancora molto lontane da una loro configurazione anche approssimativa. Certamente, gli interessi dei 27 paesi dell’UE sono tutt’altro che convergenti. E’ verosimile che una traiettoria orientata ad una riconfigurazione della PAC attorno ad un unico modello, con un pagamento unico forfetario tendenzialmente uniforme, sarà certamente contrastata da quei paesi che, in ragione di una struttura della loro agricoltura profondamente diversificata, hanno dovuto privilegiare il modello storico. Essa, al contrario, potrebbe non essere troppo osteggiata da quei paesi con un agricoltura tendenzialmente omogenea e che hanno orientato il RPU nel senso di una crescente regionalizzazione.
Va però sottolineato che, nella misura in cui al centro della discussione sono la distribuzione del sostegno e la ripartizione dei poteri nella sua gestione, la trattativa sul futuro della PAC dovrà necessariamente coinvolgere le questioni connesse al bilancio dell’UE ed al suo finanziamento. Gli elementi di rinazionalizzazione impliciti nella riforma del 2003 costituiscono un presupposto fondamentale per riaprire la discussione sulla possibilità di un cofinanziamento nazionale del RPU (1). Così come per il II pilastro, anche in questo caso la responsabilità delle scelte politiche in merito alla distribuzione del sostegno finanziario offerto dalla PAC dovrebbe logicamente accompagnarsi ad una partecipazione dei paesi membri al finanziamento della spesa. La tendenza verso un crescente cofinanziamento è implicita peraltro sia in alcuni meccanismi di natura tecnica, sia nella più complessiva riflessione politica sulle prospettive future della PAC. Il meccanismo osmotico tra I e II pilastro innestato dalla modulazione e che l’HC si propone di rafforzare, implica automaticamente una maggiore partecipazione finanziaria degli stati membri alla spesa per la PAC. Più in generale, una ipotetica futura riunificazione tra I e II pilastro, in risposta ad un necessario riorientamento della spesa verso obiettivi di natura sociale ed ambientale, rafforza la tendenza al cofinanziamento nazionale.
Sul piano politico, tuttavia, l’ipotesi di un eventuale cofinanziamento nazionale dalla PAC tocca però interessi sensibili ed essenzialmente riconducibili alla posizione finanziaria degli stati membri nel bilancio dell’UE. Tradizionalmente i principali paesi contribuenti netti (Germania, Regno Unito e più recentemente anche l’Italia) hanno sempre sostenuto il cofinanziamento della PAC, come un meccanismo che avrebbe contribuito a ridurre la dimensione complessiva delle finanze UE e pertanto la loro contribuzione. Oggi, però, la situazione potrebbe essere per certi versi differente. A seguito dell’allargamento, l’attuale configurazione del bilancio individua nella PAC una politica che tende ad ammorbidire parzialmente gli effetti redistributivi delle altre politiche. In particolare, per gran parte dei paesi contribuenti netti (2), l’effetto della PAC sul loro saldo di bilancio potrebbe essere assai meno invasivo rispetto alle politiche regionali e di coesione, il cui impatto redistributivo è ben maggiore (De Filippis 2007).
Tutto ciò lascia intendere che, sia pure per ragioni differenti, vi potrebbe essere una grande maggioranza degli stati membri propensa a mantenere invariato il meccanismo di finanziamento della PAC. I paesi contribuenti netti potrebbero infatti preferire una difesa del principio di solidarietà finanziaria, nel timore che le economie generate da un eventuale cofinanziamento della PAC possano essere utilizzate per alimentare politiche più redistributive. I paesi beneficiari netti, soprattutto quelli di recente adesione, si collocherebbero sulle stesse posizioni, in quanto la prospettiva del cofinanziamento potrebbe comportare oneri insostenibili per le loro finanze pubbliche. In queste circostanze, l’ipotesi del cofinanziamento potrebbe essere utilizzata strumentalmente dalla Commissione per far passare un modello unico e semplificato di gestione del RPU. Tale ipotesi, infatti, si configurerebbe come una logica conseguenza di differenti modelli di gestione del RPU progettati per rispondere alle specifiche necessità di ogni singolo stato membro. La parziale sovrapposizione della trattativa sull’HC, che si dovrebbe chiudere per la fine del 2008, e la discussione sulla revisione del bilancio comunitario, formalmente avviata nel settembre scorso (Commissione Europea 2007a), opererebbe in questo senso.

Per concludere…

Il processo di rinazionalizzazione del I pilastro della PAC, avviatosi con la riforma del 2003, si trova oggi in un momento decisivo. Il decentramento gestionale implicito nelle opzioni di implementazione del RPU ha di fatto trasferito agli stati membri scelte strategiche sulla distribuzione del sostegno offerto dal I pilastro della PAC. Il disaccoppiamento ha reso questa operazione sostanzialmente compatibile con le condizioni del mercato unico. D’altra parte, la profonda diversità di condizioni nelle quali opera l’agricoltura nei 27 paesi dell’UE rende auspicabile, nel rispetto del principio di sussidiarietà, un processo di distribuzione dei poteri ai diversi livelli di governo. Una progressiva rinazionalizzazione della spesa attraverso un crescente cofinanziamento nazionale è il passo successivo in questo senso. L’impulso che l’HC saprà dare alla riforma della PAC, gli sviluppi della discussione sulla revisione del bilancio, ma anche il percorso di integrazione istituzionale che seguirà il Trattato di riforma dell’UE, saranno certamente decisivi nel determinare tempi e traiettorie del processo di rinazionalizzazione. Gli esiti sono ad oggi assai incerti, anche se è ragionevole leggere nei documenti della Commissione e nelle posizioni finanziarie dei 27 paesi dell’UE le condizioni per una battuta d’arresto o perlomeno per un evidente rallentamento del processo in atto.

Note

(1) Questa ipotesi già aveva caratterizzato la trattativa sulle prospettive finanziarie 2007-2013, ma era stata poi abbandonata anche in considerazione del taglio della spesa PAC di circa 20 milioni di euro, tutte a carico dello sviluppo rurale.
(2) Si tratta di Germania, Francia, Regno Unito, Italia, Olanda, Svezia, Austria e Danimarca.

Riferimenti bibliografici

• Adornato F. (2004), “Di cosa parliamo quando parliamo di agricoltura”, in Agricoltura-Istituzioni-Mercati, n.1.
• Anania G. (2007), “Il futuro dei pagamenti diretti: regionalizzazione, disaccoppiamento e cross compliance”, workshop L’Health Check della riforma della PAC, Coldiretti-Gruppo 2013, Roma 23 Novembre.
• Albisinni F, Sorrentino A.(2007), “The primacy of institutions in the reformed CAP” paper presentato alla International Conference on Agricultural Policy Changes: Canada, EU, and the World Trade Organization, Victoria, BC – Canada, 13-15 Settembre.
• Commissione Europea (2007a), Reforming the budget, changing Europe: a public consultation paper in view of the 2008/2009 budget review, SEC(2007) 1188.
• Commissione Europea (2007b), Preparing for the “Health Check” of the CAP reform, COM(2007) 722.
• De Filippis F.. (2007), “L’Health Check ed il processo di riforma della PAC”, workshop L’Health Check della riforma della PAC, Coldiretti-Gruppo 2013, Roma 23 Novembre.
• De Filippis F. ed altri (1999), “Cofinanziamento e rinazionalizzazione della PAC: questioni aperte”, in La Questione Agraria(QA), n.76.
• Fisher Boel M. (2007), “The future of the CAP”, in Agra Europe Outlook Conference, London, 27 Marzo.
• Gohin A. ed altri (1999), “Interpretazione economica, vantaggi e limiti del disaccoppiamento del sostegno ai redditi agricoli”, in La Questione Agraria(QA), n.75.
• Iagatti M., Sorrentino A. (2007), “La path dependency nel processo di riforma della PAC”, in Agriregionieuropa, anno 3, n. 3.
• IEEP-Institute of European Environmental Policy (2007), Towards the CAP Health Check and the european Budget Review, paper for the German Marshall Fund, London, Settembre.
• Perone Pacifico C. ed altri (2005), La nuova Politica Agricola Europea, Quaderno ISE n. 13, Viterbo.
• Torchia L. (2006), Il governo delle differenze. Il principio di equivalenza nell’ordinamento europeo, Il Mulino, Bologna.