Il bosco brucia: un’occasione per riflettere sulla politica forestale in Italia

Abstract

L’Italia è uno dei paesi del Mediterraneo in cui bruciano più boschi. L’ampia diffusione degli incendi nel 2017 dovrebbe far riflettere sia sull’adeguamento degli interventi di pronto spegnimento, sia sulle cause strutturali e sulle soluzioni istituzionali che consentano di ridefinire il ruolo delle foreste nelle politiche di sviluppo rurale, di tutela ambientale, di lotta contro i cambiamenti climatici.

Introduzione

Il 2017 sarà probabilmente ricordato come uno dei più devastanti per gli incendi boschivi in Europa, con quasi 700.000 ettari bruciati fino ad inizio settembre. Anche in Italia il 2017 è stato uno dei peggiori degli ultimi 30 anni, a causa dei vasti fenomeni occorsi durante l’estate a cui si sono sommati gli eventi autunnali. L’onda emozionale e mediatica che si lega agli incendi è forte; tuttavia le cause di questi eventi travalicano la contingenza e hanno radici più profonde, legate al sistema di governance e agli assetti istituzionali nella gestione delle risorse boschive. Questo articolo, dopo un breve inquadramento delle dimensioni quantitative del fenomeno degli incendi, si propone di illustrarne le cause e, quindi, di delineare in prima approssimazione alcune delle linee di intervento1.  

I numeri del fenomeno incendi

Nel decennio 2006-2015 in Italia sono stati mediamente percorsi da incendi più di 73.700 ettari di bosco all’anno (San-Miguel-Ayanz et al., 2017). Confrontando questo dato con gli altri paesi del bacino del Mediterraneo (Figura 1), l’Italia si pone terza dopo Spagna e Portogallo2, anche per numero di eventi, più di 5.900. In termini relativi, in Italia il fuoco ha interessato ogni anno lo 0,66% della superficie forestale (Figura 2), dato che pone il nostro paese in quinta posizione tra i paesi del Mediterraneo (in terza posizione tra quelli europei).

Figura 1 - Media annuale della superficie forestale (bosco e altre superfici boscate) bruciata e numero medio degli incendi nei paesi del Mediterraneo nel periodo 2006-2015

Fonte: San-Miguel-Ayanz et al., 2017
Nota: i dati si riferiscono ai paesi che hanno contribuito a fornire informazioni per la stesura del report

Figura 2 – Superficie mediamente bruciata all’anno (2006-2015) sul totale della superficie forestale e indice di boscosità dei paesi del Mediterraneo

Fonte: dati sulla superficie bruciata: San-Miguel-Ayanz et al. (2017). Dati sulla superficie forestale: Forest Europe, 2015, tranne che per Algeria, Libano e Marocco, i cui dati derivano da Fao (2015)
Nota: superficie forestale: bosco più altre superfici boscate

Nel triennio 2014-2016 (il triennio più recente per cui si posseggono dati completi con dettaglio regionale) si sono verificati in Italia mediamente 4.500 incendi all'anno. Tale periodo non è stato uno dei più disastrosi; tuttavia i dati permettono di avere una panoramica spaziale del fenomeno. Le regioni più colpite (Figura 3) sono state la Sicilia, con più di 9.000 ettari di foresta danneggiati, la Calabria e la Sardegna. La Campania ha registrato il maggior numero di eventi, più di 2.700 l'anno, mentre in Sardegna si sono verificati gli incendi con ampiezza media maggiore (più di 22,3 ettari).

Figura 3 – Superficie forestale mediamente bruciata e numero medio degli incendi nel triennio 2014-16 per regione italiana

Fonte: dati Cfs elaborati da San-Miguel-Ayanz et al. (2015, 2016 e 2017)

In una prospettiva storica più ampia, si può osservare come in Italia dal 1970 ci siano stati più di 400.000 incendi che hanno interessato superfici boscate e non boscate, circa 8.500 in media all’anno, con una superficie media di quasi 12 ettari. Il trend di riduzione della superficie media bruciata (Figura 4), evidente soprattutto nel periodo 1973-2005, è un buon indicatore di una accresciuta capacità di pronto intervento nell’azione di spegnimento.
Analizzando i soli incendi di aree boscate, dal 1970 ad oggi mediamente sono stati percorsi dal fuoco circa 47.000 ettari l’anno, per un totale, nell’intero arco temporale, di più di 2,2 milioni di ettari. Per le foreste, gli anni con valori estremi sono stati diversi, come il 2007, il 1993 e il 1990, ciascuno con circa 100.000 ettari di bosco bruciati (Istat su dati Cfs, 2015). A questi anni con eventi estremi va certamente aggiunto il 2017, benché i dati disponibili (141.311 ettari di aree boscate e non), rilevati dal Joint Research Centre, oltre a non essere definitivi al momento della predisposizione di questo articolo, si riferiscono ad una metodologia di rilevazione che esclude le superfici bruciate inferiori a 30 ettari, con una evidente sottostima del fenomeno complessivo (vedi figura 5).

Figura 4 - Superficie (boscata e non boscata) bruciata dal 1970 al 2017 in Italia

Fonte: dati da Istat su fonti Cfs (2015). Per l’anno 2016, dati da San-Miguel-Ayanz et al., 2017. Per l’anno 2017, dato da European Commission Emergency Management Service (aggiornato al 17.11.2017)
Nota: il valore del 2017 è relativo alla somma di superficie boscata e non boscata e include solo i dati di incendi occorsi su superfici uguali o superiori a 30 ha

Nel ricordare che l’incendio danneggia, ma non sempre distrugge totalmente la copertura forestale e che sono frequenti gli incendi che si ripetono sulla stessa superficie bruciata in precedenza, può essere utile richiamare il fatto che, a fronte di 47.000 ettari di boschi mediamente bruciati all’anno (1970-2016), negli ultimi 25 anni la superficie boscata è cresciuta di non meno di 50.000 ettari l’anno (Berton et al., 2017).

Figura 5 - L’annus horribilis delle statistiche forestali

Le cause

Le motivazioni per cui i boschi in Italia bruciano sono molteplici. È possibile raggrupparle in cinque categorie, due delle quali strutturali e inerenti a problemi generali del settore forestale Italiano.
La prima causa, o meglio il primo fattore predisponente, è dato dalle condizioni meteorologiche e climatiche: aridità, alte temperature, bassa umidità, forte ventosità, alta frequenza di eventi estremi, quali le ondate di calore, sono fattori in presenza dei quali un incendio può facilmente acquisire vigore e interessare vaste superfici. La frequenza e l’intensità di questi fenomeni è destinata a crescere in futuro. Gli scenari mostrano che l’eccezionalità climatica sarà sempre più la norma e che la regione del Mediterraneo sarà più esposta a fenomeni di riscaldamento di altre regioni del mondo (Moriondo et al., 2006). Ciò comporterà una riduzione delle precipitazioni in primavera e ondate di caldo in estate, incendi quindi potenzialmente più rapidi, intensi e di larghe dimensioni, e addirittura anticipati all'inizio della primavera (Quilez, 2017).
I cambiamenti climatici generano inoltre un effetto indiretto sull’esposizione dei boschi agli incendi: tali regimi climatici alterati stanno inducendo attacchi di insetti e funghi con effetti più gravi che nel passato (Allen et al., 2010), anche perché colpiscono piante mediamente più invecchiate e vulnerabili. In un circolo negativo, piante indebolite dagli attacchi parassitari sono più esposte agli incendi e piante bruciate, morte o deperenti, sono più esposte ai parassiti.
La seconda causa è legata alla diffusione dei casi di incendi volontari o da comportamento irresponsabile. Non si tratta di piromania, una malattia mentale rara. Si tratta invece di comportamenti dolosi perpetrati da una moltitudine di soggetti: pastori in cerca di pascoli più ricchi e “puliti”, incendiari con motivazioni vendicative verso alcuni proprietari fondiari, operai forestali stagionali in cerca di opportunità di impiego nell’antincendio, cacciatori interessati a controllare e concentrare le aree di rifugio della selvaggina ecc. Ma le cause prevalenti sono i comportamenti colposi legati a noncuranza, negligenza, imperizia e sottovalutazione del rischio come quelli degli agricoltori che bruciano i residui vegetali, dei turisti e campeggiatori distratti, di coloro che gettano mozziconi di sigaretta, dei parcheggiatori fuori strada ecc. (Bovio et al., 2017). Se guardiamo alla situazione dell’Europa meridionale, quasi il 70% degli incendi è legato a bruciature di residui vegetali e al desiderio di rigenerare e rendere più produttivi i pascoli (Pau Costa Foundation, 2016). Nonostante in passato non ci sia stata evidenza giuridica di interessi della criminalità organizzata nell’appiccare incendi, negli ultimi mesi è emersa l’ipotesi di disegni mafiosi od eversivi, come nel caso degli incendi dell’area protetta del Vesuvio (Postiglione, 2017). In effetti, nelle quattro regioni con tradizionale presenza mafiosa si è concentrato nell’ultimo anno più del 58% dei roghi (Legambiente, 2017). È comunque importante evitare di criminalizzare e diffondere la visione dell’interesse sistematico della criminalità organizzata negli incendi e del fatto che molte persone siano interessate a bruciare il bosco. Gli incendi sono più che altro un problema di cultura civica dei beni comuni, di coscienza e di educazione al rispetto dei beni pubblici e naturali. La soluzione al problema si può raggiungere, in ordine di priorità, attraverso l'educazione, la prevenzione, la sorveglianza e gli interventi di estinzione del fuoco.
Una scarsa attenzione alla prevenzione attiva degli incendi è la terza causa. Nulla di nuovo nel panorama della gestione del territorio in Italia: grazie all’esperienza relativa ai danni idrogeologici, è noto che viene data minor attenzione alla prevenzione rispetto che al ripristino, anche se spesso prevenire è meno costoso anche solo in termini di esborsi reali (ovvero non tenendo conto delle esternalità ambientali e sociali). La prevenzione può essere indiretta o diretta. Tra le pratiche indirette ci sono la scelta di specie appropriate, la realizzazione di diradamenti, di spalcature e di interventi di pulizia di arbusti e sottobosco. Tali azioni hanno anche importanza fondamentale nell’aumento della resistenza e della resilienza delle formazioni forestali. Prevenzione diretta significa realizzazione e manutenzione di fasce tagliafuoco, pulizia delle fasce laterali delle strade e di quelle sottostanti le linee di comunicazione. Prevenzione significa anche riduzione del materiale potenzialmente combustibile attraverso, ad esempio, il fuoco prescritto (Ascoli et al., 2012; Molina et al., 2017), una pratica che in Italia nel passato è stata spesso osteggiata dall’amministrazione forestale (mentre è ampiamente in uso nel nord-America e nella penisola iberica)3. Prevenzione, infine, significa responsabilizzazione dei proprietari attraverso il loro coinvolgimento nelle iniziative di autoprotezione4 per tutelare i propri immobili e per segnalare ogni evento a ridosso della proprietà.
Nel constatare la maggior attenzione data allo spegnimento rispetto alla prevenzione, non vanno trascurate le differenze in termini di investimento economico delle due opzioni: la prima interessa soprattutto i proprietari forestali e le imprese di servizio alla gestione ovvero piccoli operatori del mondo rurale, la seconda coinvolge soggetti esterni al settore forestale e in particolare l’area del business connessa alla produzione, coordinamento e gestione della flotta aerea, degli operatori di volo, dei fornitori di servizi e prodotti (come i liquidi ritardanti)5. Mezzi aerei, mezzi anti-incendio a terra e sistemi di monitoraggio sono fortemente legati all’industria militare. L’Italia ha la più grande flotta aerea antincendio in Europa, una flotta che non sarebbe necessaria nelle dimensioni attuali in presenza di un sistema efficace di prevenzione e di primo intervento. L’esperienza ci insegna che, sull’onda emotiva di stagioni di incendi particolarmente gravi, sono due i campi di azione politica normalmente attivati dal Governo italiano: l’inasprimento del regime sanzionatorio e l’acquisto di nuovi veicoli aerei. Queste azioni dimostrano sempre maggiori limiti di efficacia, anche se una certa professionalizzazione nell’intervento di spegnimento e l’adeguamento del parco aereo sembrano, nel citato contesto climatico, azioni necessarie.
Le ultime due cause hanno una rilevanza più ampia, oltrepassano lo specifico caso degli incendi e interessano le modalità organizzative del settore forestale italiano, un settore negletto dalla politica, nonostante le superfici forestali rappresentino la più grande infrastruttura verde del paese. Un patrimonio che, nonostante gli incendi e gli attacchi parassitari, è, come si è ricordato, in continua espansione a seguito principalmente della ricolonizzazione naturale di terreni agricoli abbandonati in aree montane e collinari. Il processo di abbandono e di espansione delle foreste è ben lontano dall’essersi fermato e, quindi, nel futuro, il vero nodo strutturale che influenzerà la prevenzione degli incendi sarà quello della gestione attiva delle risorse forestali. Una risorsa abbandonata è una risorsa per la quale non viene riconosciuto un valore e che per questa ragione non viene monitorata e protetta. La prevenzione a costi minori è quella connessa alla rivitalizzazione dell’economia del settore: un bosco che produce valore (legname, biomassa, funghi, tartufi, castagne, ma anche servizi turistici, ricreativi, culturali) è un bosco che viene difeso e che difficilmente brucia.
In una impostazione moderna della gestione forestale secondo i criteri della selvicoltura “vicino alla natura”, il prelievo di legname e la produzione di beni commerciali dovrebbe anticipare i processi di decadimento naturale della foresta. Questo fa sì, come ricordano gli esperti del settore negli Usa, che per la foresta valga l’idea “to have your cake and eat it too”: una foresta ha un valore in sé come stock di risorse e riesce, nello stesso tempo, a produrre servizi e prodotti. Ma le foreste soggette a fenomeni di abbandono e invecchiamento, come molte foreste italiane, non offrono prodotti e creano problemi di stabilità dei versanti, di qualità paesaggistica e di vulnerabilità agli incendi. Non tagliare il bosco maturo, lasciarlo in condizioni di abbandono, significa non solo accumulare materiale combustibile aumentando i rischi di incendio, ma anche andare incontro a processi di degrado che influenzano negativamente l’offerta di molti servizi pubblici, almeno nelle condizioni dei boschi semi-naturali italiani, soggetti a secoli di intensa gestione, semplificati nella struttura e nella composizione e quindi ben lontani dalle condizioni di equilibrio che caratterizzano le foreste vergini.
Con il venir meno delle pratiche di ordinaria gestione forestale si stanno inoltre perdendo professionalità, cultura e paesaggi culturali legati alla gestione dei boschi, nonché l’opportunità di garantire una concreta e attiva tutela del territorio e di generare occupazione e imprenditorialità per molte aree interne del paese, una negazione di fatto dei principi della bio-economia. Per questa ragione è molto negativo il fatto che l’Italia abbia il tasso di prelievo di legname per ettaro di bosco più basso dell’Unione Europea, se si esclude Cipro (Eurostat, 2015; Forest Europe, 2015). Il rapporto tra le attività di utilizzazione forestale e l’industria del legno si è praticamente disarticolato e sempre più viene a concentrarsi nella legna da ardere (più del 70% dei prelievi), il prodotto a minor valore aggiunto ottenibile dai boschi. L’opzione di utilizzo dei boschi non per la produzione di legname impiegabile nei settori dell’edilizia, dei mobili e di altri prodotti ad alto valore aggiunto, ma a fini di produzione di energia, segue una logica opposta a quella dell’economia circolare, secondo  la quale le biomasse a fini energetici dovrebbero derivare, in base al principio “a cascata” fatto proprio dalla Strategia forestale dell’Unione Europea (EC, 2013), dal riutilizzo dei prodotti a fine ciclo e degli scarti di produzione. In questa condizione l’Italia, pur avendo una superficie forestale analoga a quella della Germania e tre volte superiore a quella austriaca, è il secondo importatore europeo di legname e probabilmente il primo di legname illegale (Ciccarese et al., 2009).
Il settore forestale è ancora condizionato dalla cultura, poi consolidata in politica, dei primi anni del ‘900 quando, a seguito di estesi processi di degrado forestale, il paese si era giustamente dotato di una rigida normativa di vincolo dei territori boscati e di una forza di polizia specializzata (che, con la Repubblica, è diventata il Corpo Forestale dello Stato). Di fatto il singolo, più potente, strumento di politica forestale è ancora il Vincolo Idrogeologico6, concepito negli anni ’20 del secolo scorso. Ma l’Italia forestale è totalmente cambiata: negli ultimi 100 anni la superficie forestale è triplicata, negli ultimi 50 anni è raddoppiata. C’è bisogno di un cambiamento di paradigma di riferimento nella politica forestale: dal “vietare per proteggere e ricostruire il patrimonio” al “gestire il patrimonio, valorizzandolo anche economicamente, per ridurre i costi della sua tutela”.
L’ultimo fattore che rende problematica la tutela dei boschi italiani dagli incendi è l’assetto istituzionale di governance del settore, profondamente modificato dalla Legge 124/2015, meglio conosciuta come Legge Madia di Riforma della Pubblica Amministrazione, e in particolare dal Decreto Legislativo 177/2016 che ha ridefinito l’assetto delle istituzioni che operano nel settore forestale a livello centrale dello Stato. Con il Decreto si è militarizzato il Corpo Forestale dello Stato (Cfs) inglobando forzatamente7 7.177 dei 7.781 dei suoi dipendenti nell’Arma dei Carabinieri, con la creazione del Comando Unità per la Tutela Forestale, Ambientale e Agroalimentare (Cutfaa). A questo Comando sono stati affidati la gestione del demanio statale, il “supporto del Ministero nella rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede comunitaria e internazionale”, le “attività di studio connesse alle competenze trasferite, con particolare riferimento alla rilevazione qualitativa e quantitativa delle risorse forestali, anche al fine della costituzione dell’inventario forestale nazionale, al monitoraggio sullo stato fitosanitario delle foreste, ai controlli sul livello di inquinamento degli ecosistemi forestali, al monitoraggio del territorio in genere” e persino il “controllo del manto nevoso” e l’“educazione ambientale”. Siamo l’unico paese in Europa (e probabilmente nel mondo) ad aver demandato alla responsabilità delle Forze Armate tante e tali funzioni tecnico-amministrative nel settore forestale.
Il Decreto 177/2016 ha avuto effetto sull’organizzazione della difesa dagli incendi boschivi nelle regioni a statuto ordinario. In tali regioni attualmente le competenze risultano divise tra: le Regioni, che ai sensi della Legge 353/2000 programmano le attività di previsione e prevenzione e quelle di lotta attiva; i Vigili del Fuoco (Vvff), che hanno responsabilità in materia di lotta attiva contro gli incendi e spegnimento con mezzi aerei e che perciò hanno incamerato parte dei mezzi e una piccola componente del personale del Cfs; il Dipartimento della Protezione civile con il Centro Operativo Aereo Unificato a cui è affidato il coordinamento dei mezzi della flotta aerea antincendio dello Stato; il Cutfaa, al quale è attribuita la repressione delle attività legate agli incendi e la raccolta, elaborazione e diffusione dei dati relativi alle aree percorse dal fuoco. Infine la neo-creata Direzione Foreste del Ministero delle Politiche Agricole, Forestali e Alimentari avrà una funzione di indirizzo delle attività anti-incendio nell’ambito di quelle mansioni generiche di coordinamento delle politiche forestali.
Per gestire un problema che per sua natura dovrebbe essere affrontato con modalità unitarie, non separando la prevenzione dalla lotta, monitoraggio e repressione, sono coinvolti la Presidenza del Consiglio dei Ministri, da cui dipende la Protezione Civile, 3 Ministeri, 19 Regioni e 2 Province Autonome. La necessità di una unitarietà d’azione è un problema noto a livello internazionale con il concetto di “integrated forest fire management”. Non solo prevenire è meno costoso di curare, ma conta molto anche la tempistica dell’intervento: avere una struttura di protezione civile diffusa sul territorio che interviene sull’incendio sul nascere e che allerta immediatamente i corpi specializzati nel caso serva un intervento più massiccio a terra, è molto più efficace del lasciare sviluppare l’incendio intervenendo con la flotta aerea quando l’incendio può essere ormai fuori controllo. 

Considerazioni conclusive

Il problema degli incendi forestali in Italia ha dimensioni considerevoli, e questo emerge sia da dati nazionali sia dal confronto con gli altri paesi del Mediterraneo. Gli incendi sono causati principalmente dagli effetti combinati di condizioni ambientali estreme (e gli scenari climatici futuri indicano l’inasprirsi di tali condizioni) e dalla vulnerabilità ai danni da fuoco delle diverse formazioni forestali. Questo secondo fattore aumenta con l’abbandono, il degrado e la mancata gestione delle foreste. Concentrare le risorse esclusivamente sulla lotta anti-incendio non è quindi né efficace né efficiente. È necessario, invece, attuare misure preventive, evitare lo scoppio di incendi e minimizzare le condizioni per la loro progressione. La prevenzione passa attraverso l’educazione al rispetto dei beni comuni, la gestione forestale attiva, la sorveglianza efficace e, solo in ultima ratio, l’intervento di estinzione. Su quest’ultimo punto, con il Decreto 177/2016 di attuazione della Legge 124/2015, si sono affidate responsabilità operative ad una organizzazione (i Vvff) che non ha una struttura logistica diffusa sul territorio rurale, perdendo le competenze nel coordinamento sul campo accumulate da alcuni decenni di attività antincendio del Cfs, un corpo che era dotato di più 1.200 stazioni diffuse nel territorio rurale (Borga, 2017). Nello stesso tempo si è accentuato il processo di militarizzazione dell’apparato centrale dello Stato nel campo della gestione delle risorse naturali, proprio in un momento in cui sarebbe fondamentale avere una pubblica amministrazione che accompagna sul piano tecnico e amministrativo la gestione attiva dei beni comuni e che privilegia la prevenzione alla repressione, i rapporti di cooperazione e responsabilizzazione con i portatori di interesse agli interventi di divieto e controllo. Sono temi fondamentali per il futuro delle risorse forestali italiane che l’eccezionalità degli eventi di quest’anno potrebbe aiutare a mettere “a fuoco”.

Riferimenti bibliografici

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Siti di riferimento

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• Eurostat (2015): [link]

• FireSmart Canada (2017): www.firesmartcanada.ca

• Inventario Nazionale delle Foreste e dei Serbatoi di Carbonio (2015): [link]

• Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (2017), Inventario dell’Uso delle Terre d’Italia: [link]

• Pau Costa Foundation (2016), Forest fire Decalogue: [link]

• Sisef (2017), Effetti del fuoco prescritto nel grande incendio del Vesuvio. Video del Gruppo di Lavoro Sisef: “Gestione Incendi Boschivi” [link]

• 1. L’articolo riprende e sviluppa una nota pubblicata su Lavoce.info dell’1.9.2017 [link].
• 2. Tra i paesi che hanno contribuito a fornire i dati per la stesura del report.
• 3. Tale pratica può dare risultati interessanti, come dimostra il confronto tra due aree forestali adiacenti in Campania, la prima gestita con fuoco prescritto e l’altra no; entrambe percorse da un incendio nel 2017, nell’area precedentemente trattata con fuoco prescritto la mortalità degli alberi è stata del 10%, nell’area non gestita del 100% (Sisef, 2017). Di queste tecniche come di altri campi di intervento nel contrasto agli incendi si interessa il Gruppo di Lavoro “Gestione degli Incendi Boschivi” della Società Italiana di Selvicoltura ed Ecologia Forestale (Sisef).
• 4. Le iniziative di autoprotezione sono oggetto di particolare attenzione nel Nord America (FireSmart Canada, 2017). In California i proprietari fondiari sono compensati dallo Stato se seguono un codice di buone pratiche antincendio nella gestione dei propri terreni.
• 5. Della presenza di forti interessi economici all’impiego di mezzi aerei fanno testimonianza le diverse denunce alla magistratura per le procedure degli appalti, da ultimo l’avvio nel marzo 2017 da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato di una istruttoria su 18 appalti per i servizi antincendio boschivo e di elisoccorso per verificare la presenza di una presunta spartizione degli appalti pubblici grazie a meccanismi di turbativa d’asta che coinvolgerebbero sette operatori appartenenti all’Associazione elicotteristica italiana.
• 6. L’87,1% dei boschi italiani è coperto da vincolo idrogeologico, il 100% da vincolo paesaggistico, il 28,4% da qualche vincolo naturalistico (Inventario Nazionale delle Foreste e dei Serbatoi di Carbonio, 2015).
• 7. Più di 3.000 dipendenti del Cfs hanno fatto ricorso al Tar contro tale decisione e il Tar di Pescara nell’agosto 2017 per primo ha ritenuto meritevole di accoglimento uno dei ricorsi, rinviando la questione alla Corte Costituzionale che ora potrebbe rimettere in discussione il pilastro della riforma.