L’esperienza del Psr 2007-2013 nel Regno Unito: focus sull’Inghilterra

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Questo testo rappresenta il punto di vista dell’autore e non quello del dipartimento governativo inglese che ha commissionato la valutazione a cui si fa riferimento (Defra).

Nel Regno Unito è stato adottato un approccio di tipo regionale per la programmazione dello sviluppo rurale nel periodo 2007/2013, pertanto sono stati attuati 4 Psr in Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord. Nel complesso, il Regno Unito ha destinato le risorse di programmazione principalmente alle misure per la gestione ambientale e il supporto delle aree marginali, con una quota inferiore di fondi per la competitività in agricoltura e silvicoltura e per lo sviluppo rurale e la qualità della vita. Pertanto, rispetto alla struttura formale del Psr, la quota più ampia di fondi è stata stanziata e spesa nell’ambito dell’Asse 2 - miglioramento dell’ambiente e del paesaggio rurale.

Tabella 1 - Psr Regno Unito, totale spesa pubblica programmata (co-finanziamento Europeo e nazionale) 2007-2013

Fonte: Progetto RuDI 4.2 Allegato - vedi [link]

Le principali differenze in termini di priorità tra le quattro regioni sono le seguenti:

• in Inghilterra e Galles le misure agro-ambientali hanno dominato i budget e l’indirizzo del Psr, gli obiettivi ambientali sono stati di primaria importanza anche nella definizione e gestione delle misure dell’Asse 1 - Competitività del settore primario (i.e. finanziamenti per i macchinari e la formazione per ottimizzare l’impatto ambientale e migliorare l’efficienza nell’uso delle risorse e del suolo e nella gestione idrica). In entrambe le regioni, i finanziamenti alle aree svantaggiate si sono conclusi durante il periodo di programmazione e sono stati sostituiti con specifici elementi a favore delle aree montane all’interno delle misure agro-ambientali, specificatamente: l’Inghilterra ha abolito i propri aiuti alle aree più svantaggiate nel 2010, mentre il Galles li ha interrotti nel 2014.
• Nel nord dell’Irlanda, una quota significativa - quasi un terzo - delle risorse del Psr è stata stanziata per le misure di capacity building locale negli Assi 3 e 4 (miglioramento dell’economia rurale e della qualità della vita), riflettendo il particolare successo dell’approccio Leader in questa regione nel corso degli ultimi dieci anni.
• In Scozia, più della metà del budget totale del Psr è stato indirizzato agli ambiti di intervento delle misure ambientali: gestione forestale, misure agro-ambientali e sostegno alle aree svantaggiate, in quote abbastanza simili. Questo stanziamento riflette in parte il carattere territoriale, in quanto la Scozia ha un’elevata parte di territorio montano o marginale così come il Regno Unito ha una rilevata incidenza del settore forestale.

L’Inghilterra è la regione con il territorio più ampio e il Psr nel Regno Unito illustra bene le peculiarità dell’approccio nazionale allo sviluppo rurale nell’ambito della Pac. Pertanto, l’articolo si concentra sull’analisi della performance del Psr Inglese.
In Inghilterra, gli obiettivi della politica di sviluppo rurale 2007-2013 si sono basati sulle Linee Guida Strategiche Comunitarie, ma con la priorità di promuovere i risultati ambientali e l’uso sostenibile delle risorse naturali, e con un focus secondario su una forte performance economica (specie dopo la crisi finanziaria mondiale del 2007/2008). Queste priorità erano ampiamente coerenti con la Strategia del Regno Unito sull’Agricoltura e l’Alimentazione Sostenibile. L’Unione Europea ha approvato il Psr inglese con un budget approssimativo di 3,9 miliardi di sterline (4,9 miliardi di euro, 55% del totale inglese). La spesa attuale del finanziamento al Psr inglese ammonta a 4.445 milioni di euro, con l’11% di fondi europei spesi sull’Asse 1, il 79% sull’Asse 2, il 5% sull’Asse 3, il 5% sull’asse 4 e l’1% sull’Asse 5 (Assistenza Tecnica).
Nell’Asse 1 sono state attuate nove misure. Tre di queste, formazione professionale (M111), ammodernamento delle aziende agricole (M121) e aumento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali (M123) concentravano l’80% della spesa. Le misure ricadono in due categorie principali: consulenza e formazione, e contributi in conto capitale a favore degli investimenti per le imprese agricole e agroalimentari. Nello sviluppare la strategia del Psr, sia gli stakeholder sia l’Autorità di Gestione (Defra, Dipartimento per gli affari ambientali, alimentari e rurali) hanno identificato un interesse comune finalizzato a valorizzare le competenze tecniche e di gestione all’interno del settore, con particolare attenzione al miglioramento delle salute degli animali (contro le malattie) e nel ridurre i danni ai terreni e all’acqua provocati dalle pratiche agricole. L’inclusione di questi obiettivi significa che gli indicatori economici offrono solo una comprensione parziale dei risultati delle misure all’interno dell’Asse, dal momento che anche i risultati ambientali e a favore del benessere sono rilevanti. Sono state anche fatte alcune modifiche durante il periodo di programmazione per rispondere a situazioni contingenti, come le grandi inondazioni nella seconda metà del periodo e i prezzi particolarmente bassi del latte verso la fine della programmazione. In entrambi i casi, le misure sono state definite per aiutare gli agricoltori nell’affrontare l’immediato impatto negativo di queste crisi inaspettate piuttosto che per fornire una programmazione a lungo termine o misure preventive.
Nell’Asse 2 sono state attuate sette misure anche se i finanziamenti si sono concentrati principalmente in un’unica misura, ossia i pagamenti agro-ambientali (M214), che rappresenta l’82% di tutto il finanziamento dell’Asse 2 (da sola la misura rappresenta i due terzi della spesa totale del programma). Questa misura ha finanziato lo schema di Gestione Ambientale, che prevedeva pagamenti pluriennali agli agricoltori per l’introduzione e il mantenimento di pratiche agricole eco-compatibili attraverso un approccio ampio, dualistico e multi-obiettivo, da una parte un open-access, ampio e basilare (Els - Entry Level Stewardship), e uno step più competitivo e con un budget limitato (Hls – High level Stewardship) indirizzato soprattutto a quelle aree con un alto valore faunistico e/o alta priorità per la protezione della qualità dell’acqua. La superficie di terreno soggetta ad entrambi gli schemi è aumentata durante tutto il periodo, sebbene l’assorbimento annuale dell’Hls ha subito dei tagli di budget come conseguenza dell’austerità finanziaria pubblica nel corso degli ultimi anni. Nel 2014, oltre 2/3 della Sau totale in Inghilterra era gestita da accordi agro-ambientali, ma più della metà di questa era con Els, mentre Hls copriva circa il 25% dei terreni agricoli. Un programma di monitoraggio e di valutazione continuo ha permesso alcuni cambiamenti agli schemi nel corso del Programma, inclusa l’integrazione degli aiuti alle aree più svantaggiate (M212) nello schema dopo il 2010, e cambiamenti per migliorare il rapporto qualità/prezzo dell’Els, offrendo formazione e consulenza per facilitare una selezione più appropriata delle opzioni di gestione da parte degli agricoltori. Le misure dell’Asse 2 orientate all’imboschimento sono state limitate da bassi tassi di pagamento/ insufficienti incentivi di mercato, ma i finanziamenti di gestione delle aree boschive sono stati supportati da una politica più ampia per le biomasse (i.e. una varietà di politiche energetiche che offre un’incentivazione tariffaria a coloro che investono nella produzione di energia rinnovabile, tra le Pmi e gli utenti domestici).
L’Asse 3 ha attuato otto misure con tre misure di diversificazione economica, diversificazione aziendale (M311), micro aziende (M312) e turismo (M313) che raggiungono nel complesso il 58% della spesa totale dell’Asse. Un secondo gruppo di misure si è concentrato sul miglioramento della qualità della vita nelle aree rurali, nello specifico si tratta delle misure M321 (servizi di base), M322 (rinnovamento dei villaggi) e M323 (investimenti nel patrimonio rurale), che nell’insieme hanno rappresentato il 39% del finanziamento per l’Asse 3.
L’Asse 4 - approccio Leader -  ha rappresentato solo il 5% del Psr inglese totale ed è stato essenzialmente usato per attuare le misure dell’Asse 3 (ed alcune dell’Asse 1 in qualche area) su scala locale.
Il Psr ha avuto due distinte fasi di attuazione delle misure nell’ambito degli Assi 1 e 3. Tra il 2008 e il 2011, più della metà del budget per gli Assi 1 e 3 è stato erogato attraverso le otto Agenzie di Sviluppo Regionale, mentre una piccola parte di queste risorse è stata gestita attraverso il Leader. Tuttavia, dopo un cambio di governo nel 2010, le Agenzie di Sviluppo Regionale sono state abolite e l’attuazione di queste misure è passata in parte al Leader o allo schema di attuazione centralizzato. Le Agenzie di Sviluppo Regionale hanno pertanto attuato circa la metà della spesa del Psr inglese dell’Asse 1, mentre tutte le agenzie governative inglesi, la Natural England e la Commissione Forestale hanno attuato circa un quarto della spesa dell’Asse 1; gli schemi del Ministero per l'Ambiente, l'Alimentazione e gli Affari Rurali gestiti a livello centrale, lo Schema di Miglioramento Forestale e Aziendale e il Fondo per l’Economia Rurale hanno realizzato il resto. Le Agenzie di Sviluppo Regionale hanno anche impegnato la quota più ampia di spesa (57%) sulle misure dell’Asse 3, e i gruppi Leader hanno svolto un ruolo significativo per alcune misure, incluso il 44% di tutti i progetti delle micro imprese finanziati dalla misura 312. Le misure sulla qualità della vita nell’Asse 3 sono state essenzialmente attuate attraverso il Leader (50%), con un 30% attuato da Natural England (schema “Percorsi per le Comunità” con la misura M321, e ripristino di uno storico fabbricato agricolo all’interno dello schema agro-ambientale Hls, facendo ricorso alla misura M323), e solo il 20% è stato attuato dalle Agenzie di Sviluppo Regionale.
La fase regionale dell’attuazione del Psr per gli Assi 1 e 3 ha dato luogo ad una varietà di approcci di intervento. Nello specifico, nelle regioni del Sud-Ovest e del Nord-Ovest, una forte rete di stakeholder ed una relazione di lavoro positiva con le Agenzie di Sviluppo Regionale ha dato luogo ad un processo di progettazione integrata e di “avviamento” di progetti multi-misura orientati al conseguimento di impatti significativi in alcuni particolari settori. Alcuni esempi includono “l’iniziativa bestiame sano del Sud-Ovest” e la “Gestione delle Risorse Agricole del Sud-Ovest”, così come “l’Iniziativa per il bestiame del Nord-Ovest” e il “Progetto di turismo integrato della Cumbria”. Gli stakeholder regionali segnalano che questi schemi hanno avuto, molto probabilmente, un impatto maggiore sullo sviluppo del settore durante il periodo di programmazione, facendo innalzare gli standard di gestione in tutte le aree coinvolte. Queste due regioni avevano già in precedenza programmato e gestito programmi di “rinascita rurale” finanziati a livello nazionale nel precedente periodo di finanziamento per aiutare gli agricoltori e gli imprenditori rurali a riprendersi dagli impatti significativi dell’epidemia dell’afta epizootica. Sembra che quell’esperienza li abbia avvantaggiati in termini di efficacia dell’attività di rete e di programmazione strategica integrata, nel periodo 2007/2013.
L’attuazione dell’Asse 2 non è stata influenzata dai cambiamenti e dagli approcci sopra citati. Natural England ha attuato lo schema agro-ambientale “Gestione Ambientale” nell’Asse 2 e la Commissione Forestale ha gestito lo schema “England Woodland Grant Scheme” che ha attuato le misure forestali durante tutto il periodo di programmazione.  Alcuni risultati nell’ambito dell’Asse 1 del Psr inglese hanno contribuito a sostenere la consulenza e la formazione legata a questi due schemi.

Valutazione

Le misure attivate nell’ambito del Psr inglese hanno incluso la maggior parte (ma non tutti) degli interventi disponibili nell’ambito del Regolamento dello Sviluppo Rurale; in generale, gli stakeholder hanno ritenuto che le misure attivate fossero coerenti con gli obiettivi del programma, e coerenti con i bisogni individuati e a cui è stata data priorità. La flessibilità all’interno del programma ha permesso alcuni adeguamenti alle misure in risposta alla valutazione e ha permesso di soddisfare le nuove esigenze e di gestire le problematiche emergenti, mantenendo la pertinenza in circostanze mutevoli. Alcuni esempi sono l’introduzione del Fondo per il Ripristino Agricolo, che ha sostenuto le aziende nel riprendersi dalle inondazioni, e il Fondo Caseario che ha supportato azioni di cooperazione per far fronte alla crisi casearia.
Il Psr ha rappresentato la maggiore fonte (€ 4,5 miliardi o £ 3,6 miliardi) di fondi pubblici a favore di un ampia politica di intervento per la gestione del territorio e per realizzare le priorità in termini di biodiversità, qualità dei terreni e delle acque e cambiamento climatico. Va sottolineato che gli investimenti pubblici in agricoltura non gestiti dall’UE sono estremamente limitati, sebbene il supporto pubblico agli obiettivi di politica rurale e ambientale è comunque più significativo rispetto ad altri. Tuttavia, il supporto del Psr rappresenta, in entrambi i contesti, una fonte di finanziamento aggiuntiva considerevole.
Inoltre, nonostante il Psr inglese sia stato limitato dalla portata delle azioni e dal fatto che le misure socio-economiche non fossero unicamente finalizzate ad obiettivi economici, ha contribuito comunque alla crescita dell’economia rurale per circa 1 miliardo di euro. Nello specifico, l’Asse 1 si è concentrato sull’uso efficiente delle risorse, sul miglioramento della salute e del benessere degli animali e sulla gestione dei nutrienti, al fine di migliorare la competitività e le performance ambientali in agricoltura. In termini di risoluzione dei bisogni socio-economici, un piccolo, ma ampiamente rappresentativo, campione di beneficiari del programma intervistati (n. 196) ha riferito che la maggior parte delle misure del Psr sono state rilevanti ed hanno fatto fronte ai propri bisogni (auto-percepiti), e che i loro obiettivi di progetto sono stati ampiamente o essenzialmente soddisfatti.
Gli obiettivi del Psr erano finalizzati alla protezione e miglioramento dell’ambiente, alla creazione di aziende competitive e sostenibili e allo sviluppo delle comunità rurali. In termini di obiettivi ambientali, sono stati registrati miglioramenti ampi come il miglioramento della biodiversità, la protezione di aziende con alto valore naturalistico, valorizzazione paesaggistica, miglioramento della qualità idrica e mitigazione del cambiamento climatico, come dimostrato da una serie di studi locali e valutazioni ecologiche. Tuttavia, questo non viene del tutto evidenziato dagli indicatori comuni di impatto dell’UE, in parte a causa dell’influenza di fattori esterni sulle misure, ma anche per la portata dei cambiamenti ambientali così come le difficoltà nell’evidenziare il rapporto causa/effetto.
Un problema essenziale dell’asse ambientale è stato il basso impatto dello Schema Els, dal momento che gli agricoltori hanno optato per pratiche di gestione aziendale simili a quelle già adottate, e i valutatori indipendenti hanno notato il bisogno di una focalizzazione territoriale maggiore di queste opzioni gestionali per potenziare i loro benefici. Questa debolezza è stata in parte affrontata con le modifiche di programma dopo la valutazione di medio termine, e poi in maniera più completa da una ridefinizione globale dello schema, in cui l’approccio del livello di entrata è stato rimosso e poi sostituito da uno schema più mirato di “livello medio” per il nuovo Programma 2014/2020.
In termini di obiettivi socio-economici, il Psr ha favorito in misura limitata la creazione e la tutela di posti di lavoro, ma ha anche aumentato la varietà di opportunità lavorative nelle aree rurali attraverso la diversificazione economica ed una migliore qualità dell’occupazione favorita da investimenti in tecnologia. A crescere è stata soprattutto l’offerta di lavori part-time, occasionali e stagionali. Per quanto riguarda le attività rurali e quelle di comunità, i tre indicatori di impatto del Quadro di Valutazione Comune fanno riferimento esplicitamente agli obiettivi di competitività: crescita economica; creazione di posti di lavoro; e produttività del lavoro. Mentre gli indicatori di riferimento per tutti questi aspetti sono aumentati nel corso del periodo di programmazione, sembra probabile che questi elementi siano stati notevolmente influenzati da fattori esterni (gli andamenti sarebbero stati positivi anche in assenza del Psr). Al contrario, gli impatti qualitativi sulla fornitura di servizi rurali e la qualità della vita pare siano stati significativi (secondo il parere dei beneficiari intervistati e da quanto emerso dalle indagini con i gruppi Leader e gli stakeholder). Vi sono buoni motivi per credere in un impatto netto del Psr a livello di beneficiari. La dimensione degli effetti economici lordi dell’Asse 1 (crescita e occupazione, migliore competitività dell’agricoltura e delle foreste) e dell’Asse 3 (comunità rurali, qualità rurale della vita e crescita ed occupazione nell’economia rurale) è modesta in relazione all’importanza dell’economia rurale e del settore agricolo e forestale. Questo riflette ampiamente gli importi relativamente bassi della spesa del Psr inglese per questi obiettivi.
In termini di stanziamento di fondi, gli obiettivi di spesa sono stati in maggior parte soggetti a revisioni ma poi ampiamente conseguiti o superati. Nel complesso, i progetti individuali sono stati più piccoli e più numerosi di quanto originariamente previsto. Gli obiettivi sono stati raggiunti per la maggior parte degli indicatori di risultato. La misurazione dell’efficienza, in senso quantitativo, viene limitata dalla mancanza di dati di raffronto, soprattutto per l’Asse 2 (i.e. non è possibile identificare approcci alternativi e di attuazione effettiva con costi minori). L’indagine ex-post sui beneficiari suggerisce che il supporto all’avvio delle micro-imprese (M312) ha funzionato bene in termini di costi/benefici per la creazione di posti di lavoro. Un’analisi Sroi (Analisi di Ritorno Sociale dagli Investimenti) delle misure degli Assi 1 e 3 ha messo in evidenza alcuni impatti sociali di ampia portata in particolare per i finanziamenti al turismo e per l’ammodernamento delle aziende agricole, dove migliori reti sociali, fiducia, capacità di agire e ripercussioni sulle opportunità di sviluppo lavorativo sono state spesso identificate come risultato del finanziamento. I progetti attuati attraverso il Leader hanno generato proporzioni notevolmente alte di Ritorno Sociale sugli Investimenti pari circa 3:1, lasciando intendere che questo approccio è più efficace in termini di costi/effetti nel raggiungere un’ampia gamma di importanti risultati, nonostante gli adempimenti burocratici, molto spesso, denunciati come pesanti dagli amministratori dei Gruppi di Azione Locale.
I risultati qualitativi dimostrano che in alcune Agenzie di Sviluppo Regionale, la relativa scarsa familiarità da parte delle organizzazioni con il programma e con i gruppi rurali e le necessità organizzative dei primi anni di attuazione hanno in qualche modo inficiato l’efficienza, mentre in altre regioni, l’esperienza pregressa nell’attuazione  di programmi per il rurale (soprattutto come risposta alle sfide economiche derivanti dall’epidemia dell’afta epizootica nel 2003/2006) ha fatto sì che le Agenzie di Sviluppo Regionale avessero una rete più solida di stakeholder e funzionari locali con cui lavorare, portando ad un’attuazione più efficace ed efficiente. Gli effetti economici della crisi finanziaria, e i cambiamenti di programma dopo il 2010, hanno impattato sull’efficienza di tutti gli organismi di attuazione. Molti beneficiari sostengono che ci sia stata un pesante fardello burocratico associato all’adozione dei fondi del Psr inglese, mentre gli organismi di attuazione riferiscono che la maggior parte di questo è da attribuire alle legislazioni del Regno Unito ed Europea.
Il rapporto costi-benefici dei meccanismi di attuazione varia tra le diverse misure e schemi all’interno del Psr dell’Inghilterra. Le testimonianze degli stakeholder suggeriscono che sarebbe stato possibile migliorare l’efficienza e ridurre i costi amministrativi semplificando il processo di approvazione dei progetti e tarandolo in proporzione all’entità del finanziamento richiesto. I costi di transazione (sia per i beneficiari che per le amministrazioni) potrebbero essere ridotti semplificando le procedure per le domande di aiuto, mentre un numero inferiore di progetti ma di grandi dimensioni assicurano un miglior rapporto costi-benefici delle stesse. È, tuttavia, fondamentale puntare sia su progetti di piccole che di grandi dimensioni per raggiungere i risultati attesi. Considerata l’ampia gamma in termini di dimensioni e tipologie di aziende rurali e di necessità/opportunità di investimento, è probabile che sia preferibile un approccio di tipo misto del Psr che comprenda sia grandi investimenti di “trasformazione” (infrastrutturali), così come investimenti operativi più modesti per sostenere la competitività aziendale individuale. Pertanto, considerando quanto detto, è probabile che per i diversi tipi di progetto siano stati garantiti approcci più differenziati di attuazione, sviluppati però solo parzialmente durante questo periodo di programmazione.
Una serie di fattori ha influenzato il rapporto costi-benefici nell’attuazione del programma, tra cui: la capacità attuativa del programma (utilizzo); condizioni esterne mutevoli (politica, regolamento, macro condizioni socio-economiche ed ambientali); meccanismi e disposizioni di attuazione mutevoli; e vari livelli preesistenti di capitale sociale e umano in termini di formazione, capacità, comprensione reciproca, fiducia e credibilità tra le parti. I dati suggeriscono che, nel corso del periodo di programmazione, il livello di cambiamento ha generato significativi impatti a breve termine e che gli approcci più efficaci hanno bisogno di molto tempo per svilupparsi (superando i tempi previsti per ogni singolo programma).

Risultati e impatti

1. Crescita economica: I valutatori hanno usato indagini condotte sui beneficiari che registrano gli impatti diretti sulle aziende, opportunatamente corretti per tenere conto degli effetti di deadweight e di displacement oltre che di quelli di input-output che generano effetti moltiplicativi, per stimare che il contributo del Psr inglese alla crescita economica rurale è stata pari a 1/1,2 miliardi di € (tra lo 0,8 e 1,0 miliardi di £ circa). Questo rappresenta circa il 3-5% di tutta la crescita del valore aggiunto lordo riscontrata nelle aree rurali nel periodo 2010-2015, dopo l’uscita dell’economia dalla recessione successiva alla crisi finanziaria. Queste stime non prendono in considerazione le misure dell’Asse 2 e pertanto potrebbero leggermente sottostimare il contributo al valore aggiunto lordo, alcuni studi precedenti hanno stimato modesti impatti netti positivi sulla crescita economica da precedenti e simili schemi di intervento agro-ambientale in Inghilterra.
2. Creazione di posti di lavoro: I dati di attuazione hanno indicato più di 11.000 nuovi posti di lavoro creati attraverso gli Assi 1, 3 e 4, mentre uno studio precedente stimava valori più alti con la creazione di circa 19.000 posti di lavoro lordi. Comunque, non viene registrata la creazione di posti di lavoro derivante dagli effetti di formazione o dalle attività dell’Asse 2, pertanto la creazione totale lorda di posti di lavoro potrebbe essere ancora più elevata. Le stime lasciano intendere che l’effetto inerziale e gli effetti di spostamento hanno portato ad una creazione netta inferiore di posti di lavoro tra i beneficiari diretti, ma che gli effetti moltiplicatori compensano questo effetto fornendo stime (arrotondate) totali superiori in termini di creazione di posti di lavoro netti, pari a circa 20.000-23.000 unità.
3. Produttività del lavoro: Mentre studi precedenti suggeriscono un modesto impatto netto dell’aggregato sul VA Lordo per i lavoratori a tempo pieno, del 2-4%, l’indagine ex-post sui beneficiari indica un effetto positivo maggiore della spesa degli Assi 1, 3 e 4 del programma, con una stima di utile lordo di VA Lordo per lavoratore a tempo pieno di circa 17.000 euro (28%), attribuibile all’aumento della produzione e ai costi inferiori. L’impatto principale è stato generato dall’investimento in nuove tecnologie, processi o prodotti.

In linea con l’importanza data agli obiettivi ambientali dal fondo di sviluppo rurale europeo, quattro dei sette indicatori di impatto del Qcmv (Quadro Comune per il Monitoraggio e la Valutazione) si riferiscono a questioni ambientali.

4. Farmland Bird Index: L’indicatore del Qcmv, per l’inversione di tendenza del declino della biodiversità, è peggiorato in Inghilterra durante il periodo di programmazione. Comunque, il riferimento ad un’ampia gamma di indicatori di biodiversità indica che il Programma ha sostenuto effettivamente in qualche misura la biodiversità, ottenendo una “stabilità” a breve termine per numerosi specie: pipistrelli, uccelli di bosco e farfalle. Evidenziare il rapporto di causa effetto su scala nazionale è molto difficile ma ci sono buone prove di correlazioni causali e impatti netti positivi della spesa del Psr inglese su scala locale.
5. Terreni agricoli ad alto valore naturalistico: La superficie agricola con alto valore naturalistico in Inghilterra deve ancora essere definita, pertanto non vi può essere un calcolo formale del miglioramento. Comunque, gli indicatori “% Sssi” in condizioni favorevoli” e “Superficie di bosco autoctono creata” mostrano che c’è stato un progresso positivo in questo senso.
6. Qualità idrica: Gli indicatori della qualità delle acque sono stabili ma non rispecchiano necessariamente l’impatto del Psr a causa di elementi esterni al programma. I risultati delle misure di gestione agroambientale finanziate dal Psr prevedevano modeste riduzioni negli agenti inquinanti, mentre un’analisi “difference in difference” del bilancio dei nutrienti ha evidenziato che il bilancio lordo dei nutrienti potrebbe anche essere inferiore per quelle aziende sotto tale regime. Un altro modello di analisi indica che le misure dell’Asse 1 (attraverso il “Catchment Sensitive Farming Advice”, la formazione e sovvenzioni in conto capitale) stanno contribuendo alla qualità dell’acqua, diminuendo il fosfato e le deiezioni nei bacini idrici.
7. Aumento nella produzione di energia rinnovabile: L’indicatore di impatto per combattere i cambiamenti climatici è, nel migliore dei casi, una misura parziale degli sforzi di mitigazione. Comunque, gli obiettivi per la produzione di energia rinnovabile nell’ambito del Psr inglese non sono stati pienamente raggiunti e lo Schema per le Colture Energetiche è stato chiuso dopo la valutazione a medio termine perché considerato non in grado di operare efficacemente in assenza di uno sviluppo più forte della filiera. Tuttavia, altre Misure del Psr hanno contribuito a ridurre le emissioni di gas serra: grazie alla notevole riduzione di bestiame e dell’uso dei nutrienti nell’ambito degli schemi agro-ambientali, ma anche grazie alle misure dell’Asse 1 per migliorare l’efficacia dell’uso di input e promuovere il benessere e la salute degli animali. Le misure di adattamento al cambiamento climatico, come gli investimenti nello stoccaggio dell’acqua in zone aride del paese, sono state limitate ma utili.

L’impatto degli interventi del Psr inglese è soggetto alla crisi finanziaria e alle sue conseguenze, all’imposizione di misure governative di austerità e al prolungarsi di condizioni macro-economiche negative. Pertanto è difficile attribuire dei cambiamenti, per esempio allo sviluppo economico o nei cambiamenti ambientali, al Psr inglese, piuttosto che ad altri fattori. Ciò nonostante, la spesa del Psr inglese rappresenta un finanziamento sostanziale all’Inghilterra rurale ed ha generato una serie di risultati benefici e di impatti sull’ambiente, qualità della vita e ripresa economica.

Fattori di successo e fallimento

La distribuzione delle risorse dell’intero programma è legata agli investimenti nei beni pubblici ambientali, dall’uso del terreno alla sua gestione, mentre gli indicatori economici rurali hanno indicato una necessità relativamente inferiore di interventi pubblici. C’è stata un’effettiva demarcazione tra il Psr inglese e la programmazione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, ma forse meno rispetto ai programmi di competenze del Fondo Sociale Europeo (Fse).
Laddove gli stakeholders si sono riconosciuti nelle priorità e negli obiettivi del programma, come ad esempio attraverso la co-progettazione di iniziative in alcune regioni, i benefici del programma di finanziamento sono stati più ampiamente riconosciuti e sostenuti dal settore e dalle comunità rurali. Un maggiore investimento nella progettazione dello schema per assicurare proporzionalità ed una migliore chiarezza/facilità dell’attuazione, insieme ad una formazione per i potenziali candidati, avrebbero potuto contribuire a ridurre gli errori da parte dei beneficiari e ridurre i tempi amministrativi.
Un approccio di tipo integrato per misurare l’attuazione dei “pacchetti” progettati a livello locale potrebbe indurre ad un cambiamento comportamentale in agricoltura. Benefici simili sono stati suggeriti anche nei confronti dei fornitori di servizi turistici rurali su piccola scala quando cercavano di migliorare la qualità del servizio.
E’ opportuno intraprendere e attuare l’approccio Leader su scala locale ma è più efficiente laddove i Gruppi di Azione Locale hanno abbastanza capacità e autorità per farlo in maniera più efficace. Ciò richiede lo sviluppo e il mantenimento di forti relazioni di fiducia tra le comunità rurali, i Gal e coloro che vigilano sulle loro azioni.
Qualora sia ritenuto necessario un cambiamento nell’attuazione del programma, gli Organismi di attuazione devono essere informati sulla tempistica, sulle informazioni e le risorse necessarie agli amministratori locali e agli stakeholder per far fronte a nuovi sistemi e programmare le transizioni con attenzione e in più fasi, fin tanto che le circostanze lo permettono.
La valutazione del Psr inglese è stata ostacolata dalla mancanza di una raccolta dati e di un’analisi consistente e a lungo termine. In futuro, il monitoraggio e la valutazione potrebbero essere migliorati stabilendo dei chiari beneficiari di riferimento e campioni controfattuali per tutti gli schemi ambientali e socio-economici all’interno del programma.

Le implicazioni di Brexit per lo sviluppo rurale nel Regno Unito

Nel momento in cui il Regno Unito si prepara ad attivare l’Articolo 50 del Trattato, vi è ancora molto incertezza sulla futura politica agricola e di sviluppo rurale. Il Regno Unito è stato a lungo critico sulla Pac, soprattutto riguardo alle misure di mercato e agli approcci di intervento del Pilastro 1 a supporto dei settori produttivi, mentre l’entusiasmo inglese per il secondo Pilastro è stato molto più forte, soprattutto per le misure agro-ambientali e le relative iniziative di intervento. Sembra pertanto molto probabile che un futuro quadro politico guidato dal Regno Unito porrà molta più enfasi sul raggiungimento e l’attuazione dei benefici ambientali derivanti dalla gestione territoriale, e relativamente meno al supporto di base al settore agricolo. Comunque, bisogna considerare le relazioni tra questi due Pilastri, dal momento che i politici cominciano a discutere l’eventualità di una “transizione” graduale verso una situazione dove l’agricoltura riceverà un livello significativamente inferiore di finanziamento pubblico. Anche l’ampio contesto commerciale potrebbe essere critico per le future sorti dell’agricoltura così come di quello della trasformazione e della commercializzazione agroalimentare.
Per lo sviluppo rurale, possiamo prevedere un modello abbastanza divergente di futuro supporto e attuazione, tenendo conto della diversa importanza socio-politica delle aree e dell’economia rurale tra i quattro “paesi” che costituiscono il Regno Unito. In Inghilterra, e forse anche in Galles, un sostegno socio-economico rurale su misura sembra essere molto limitato - probabilmente sopravvivranno alcuni approcci di tipo Leader di pari passo con una serie di partnership rurali di tipo volontario finanziate a livello locale e per la fornitura di servizi. In Scozia e Irlanda del Nord, è più probabile che questi elementi di politica siano supportati in maniera globale, con la politica scozzese che mira soprattutto a sostenere le comunità agricole che coltivano piccoli poderi (“crofting”) e l’Irlanda del Nord che continua a favorire una copertura ad ampio raggio delle operazioni di tipo Leader.