Strategia Nazionale per le Aree Interne: un punto a due anni dal lancio della Strategia

Introduzione1

Una parte preponderante del territorio italiano è caratterizzata da un’organizzazione spaziale fondata su “centri minori”, spesso di piccole dimensioni, che in molti casi sono in grado di garantire ai residenti soltanto una limitata accessibilità ai servizi essenziali. Le specificità di questo territorio possono essere riassunte utilizzando l’espressione “Aree interne”.
Le Aree interne italiane si caratterizzano nel seguente modo:

• sono significativamente distanti dai principali centri di offerta di servizi essenziali (istruzione, salute e mobilità);
• dispongono di importanti risorse ambientali (risorse idriche, sistemi agricoli, foreste, paesaggi naturali e umani) e risorse culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, centri di mestiere);
• costituiscono un territorio profondamente diversificato, esito delle dinamiche dei vari e differenziati sistemi naturali e dei peculiari e secolari processi di antropizzazione2.

Vive in queste aree circa un quarto della popolazione italiana, in una porzione di territorio che supera il sessanta per cento di quello totale e che è organizzata in oltre quattromila Comuni, per lo più di meno di 5.000 abitanti (Dps, 2014a).
L’individuazione delle Aree interne del Paese parte dunque da una lettura policentrica del territorio italiano, ovvero un territorio caratterizzato da una rete di comuni o aggregazioni di comuni (centri di offerta di servizi) attorno ai quali gravitano aree caratterizzate da diversi livelli di perifericità spaziale.
I presupposti teorici da cui la mappatura delle Aree Interne ha preso le mosse sono i seguenti: 1) l’Italia è caratterizzata da una rete di centri urbani estremamente fitta e differenziata; tali centri offrono una rosa estesa di servizi essenziali, capaci di generare importanti bacini d’utenza, anche a distanza, e di fungere da “attrattori”; 2) il livello di perifericità dei territori rispetto alla rete di centri urbani influenza la qualità della vita dei cittadini e il loro livello di inclusione sociale; 3) le relazioni funzionali che si creano tra poli e territori più o meno periferici possono essere di natura assai diversa (Ocse 2013).
La metodologia utilizzata per l’individuazione delle aree interne del Paese e il disegno della mappa si sostanzia in due fasi principali:

• Individuazione dei Poli di attrazione – definiti “Centri d’offerta dei servizi”, secondo un criterio di capacità di offerta di alcuni servizi essenziali: sono Poli quei comuni – o quelle aggregazioni di Comuni – capaci di offrire:
  • per l’istruzione superiore, l’offerta completa di scuole secondarie superiori;
  • per i servizi sanitari, le strutture sanitarie sedi didi Dipartimento di Emergenza e Accettazione (Dea) di I livello;
  • per i servizi di trasporto ferroviario, le stazioni ferroviarie di tipo almeno silver, corrispondenti ad impianti medio-piccoli.
• Classificazione dei restanti comuni in quattro fasce: aree peri-urbane; aree intermedie; aree periferiche e aree ultra periferiche, in base alle distanze dai poli misurate in tempi di percorrenza.

Si ricorda che una lettura del territorio legata al concetto di distanza da centri gravitazionali e supportata da indicatori di accessibilità è riscontrabile sia nell’organizzazione delle politiche territoriali di diversi Paesi (ad esempio il caso del Canada, cfr. Oecd, 2010); e anche nelle ultime analisi e definizioni della ruralità sviluppate sia in ambito Europeo che Ocse (Oecd, 2013). In Italia, l’Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici (Uval) ha sviluppato in nuce questo tipo di approccio in una serie di analisi valutative nella seconda metà del decennio scorso (Dps/Uval, 2006b; 2010). La specificità del metodo di territorializzazione applicato alle Aree Interne è il superamento della contrapposizione classica tra città e campagna: centro gravitazionale può essere un piccolo comune o anche più comuni confinanti capaci di offrire servizi di base, mentre interna può essere una città, se non capace di offrire servizi di base adeguati, nel concetto più alto di cittadinanza.
L’ipotesi portante è, dunque, quella che identifica, in prima istanza, la natura di Area Interna nella ”lontananza” dai servizi essenziali. Da notare che Area Interna, in questa concezione, non è necessariamente sinonimo di “area debole”. Nel Paese esiste infatti un panorama molto differenziato di Aree Interne. In alcune le capacità particolarmente spiccate degli attori locali, assieme ai molti interventi di policy che si sono susseguiti a partire dagli anni Ottanta, hanno permesso di trasformare la perifericità in un asset da valorizzare, innescando interessanti processi di sviluppo, attraverso il coinvolgimento delle comunità locali e riuscendo a frenare il drenaggio della popolazione.

Perché una Strategia Nazionale e le innovazioni introdotte

Una parte rilevante delle Aree interne ha subito, a partire dagli anni Cinquanta del scorso secolo, un processo di marginalizzazione che, innanzitutto, si è manifestato attraverso intensi fenomeni di de-antropizzazione, ovvero di riduzione della popolazione sotto la soglia critica e invecchiamento demografico (aumento della quota di popolazione di ultra sessantacinquenni); riduzione dell’occupazione e del grado di utilizzo del capitale territoriale. In secondo luogo, tale processo si è manifestato nella progressiva riduzione quantitativa e qualitativa dell’offerta locale di servizi pubblici, privati e collettivi – i servizi, cioè, che definiscono nella società europea contemporanea la qualità della cittadinanza.
La prospettiva di analisi territoriale, inoltre, fa emergere un carattere fondamentale delle Aree interne italiane: la loro straordinaria varietà. Vi sono profonde differenze (a tutti i livelli, geografico, economico, sociale, culturale ed eco-sistemico) tra i sistemi locali che compongono le Aree interne del nostro Paese. Il riconoscimento delle differenze tra i sistemi locali delle Aree interne è il primo passo per il riconoscimento della loro complessità (Carlucci, Lucatelli, Dps, 2013; Lucatelli e Salez, 2012).
Per la migliore attuazione possibile di questa strategia, è particolarmente rilevante – pertanto – l’incontro tra lo sguardo nazionale e quello locale. Lo “sguardo nazionale” percepisce la rilevanza e le potenzialità delle Aree interne. Permette di cogliere anche la loro varietà e la loro complessità, ma non è in grado di declinare questi caratteri individuando i progetti locali idonei a promuovere lo sviluppo locale. Solo la comunità locale può declinare e trasformare prima in strategia d’area e poi in progetto, la varietà e la complessità di capitale sociale e territoriale che la caratterizza, facendo leva sui soggetti innovatori che in alcuni casi già operano nelle Aree interne, spesso in isolamento dalla società e dall’economia locale, ma collegati a reti commerciali, di valori e di competenze, sovra-territoriali. Il far emergere i soggetti innovatori presenti sul territorio, è proprio una delle questioni al cuore del metodo di lavoro in corso sulle aree interne.
Dopo quasi tre anni di lavoro, le Aree interne sono oggi considerate una questione di rilevanza nazionale. Oltre al tema del potenziale di sviluppo di cui dispongono – appena richiamato – le Aree interne hanno un rilievo per l’intero Paese per almeno altre due ragioni: i costi sociali determinati dalla condizione in cui versano. In molti casi esse sono caratterizzate da processi di produzione e investimento che, come conseguenza della loro scala e della loro tipologia, generano ingenti costi sociali. L’instabilità idro-geologica è uno degli esempi possibili dei costi sociali che si associano alle modalità attuali di uso dei paesaggi umani nelle Aree interne. Si possono indicare altri esempi altrettanto rilevanti come la perdita di diversità biologica o la dispersione della conoscenza pratica legata alla ricchezza di tradizioni di queste aree (”saper fare”).
Il secondo elemento da considerare in una prospettiva nazionale è il basso grado di accessibilità ai servizi di base – sanità, istruzione, mobilità, cui oggi si deve aggiungere la connettività virtuale (accesso ad internet) – per la popolazione residente. La scarsa accessibilità ai servizi di base, riduce grandemente il benessere della popolazione locale residente e limita il campo di scelta e di opportunità degli individui – anche dei nuovi potenziali residenti.
Nel breve periodo, la strategia ha il duplice obiettivo di adeguare la quantità e la qualità dei servizi di istruzione, salute e mobilità (attenzione alla cittadinanza) e di promuovere progetti di sviluppo che valorizzino il patrimonio naturale e culturale di queste aree, puntando anche su filiere produttive locali (orientamento al mercato)3. La strategia è stata di fatto avviata nel 2014 con l’identificazione da parte di ogni Regione e Provincia autonoma di un prototipo4.
Nel lungo periodo l’obiettivo della strategia è quello di invertire le attuali tendenze demografiche delle Aree Interne del Paese (rallentare lo spopolamento e rivitalizzare il tessuto della popolazione residente).
Per realizzare gli obiettivi della strategia, gli interventi per lo sviluppo delle Aree interne sono perseguiti con due tipi di azioni congiunte:

• adeguamento della qualità/quantità dell’offerta dei servizi essenziali. Il miglioramento dell’organizzazione e della fruizione di servizi (tra cui in particolare quelli sanitari, dell’istruzione e della formazione professionale e i servizi alla mobilità) costituisce una condizione sine qua non per lo sviluppo, l’occasione per il radicamento di nuove attività economiche, e un fattore essenziale per l’effettivo successo dei progetti di sviluppo locale;
• interventi in favore dello sviluppo locale inquadrati in progetti territoriali, orientati a generare domanda di lavoro attraverso il riutilizzo del capitale territoriale. I progetti avranno natura integrata e dovranno riguardare almeno due dei settori chiave individuati dalla Strategia Nazionale delle Aree Interne: la valorizzazione delle risorse naturali, culturali e il turismo sostenibile; il sostegno ai sistemi agro-alimentari e alle iniziative di sviluppo locale; il risparmio energetico e le filiere locali di energia rinnovabile; il saper fare e l’artigiano.

Entrambe le classi di azioni vengono realizzate in aree-progetto composte da gruppi di Comuni (anche a cavallo di più Province e Regioni) e identificate dalle Regioni d’intesa con il Centro, attraverso un processo di diagnosi aperta (cfr. paragrafo sul metodo).

Figura 1 – La natura plurifondo della Strategia Nazionale per le Aree Interne

Fonte: Elaborazioni Comitato Tecnico Aree Interne

Le innovazioni della Strategia

La prima innovazione della strategia è rappresentata dall’intervento congiunto e concomitante in favore dello sviluppo (in un ottica di mercato) e in favore della cittadinanza (upgrading e facilitazione dell’accesso ai servizi). L’intervento in favore dei servizi, inizialmente pensato come servente a quello in favore degli investimenti, è andato invece assumendo un ruolo sempre più rilevante in fase di attuazione, e molte delle aree si stanno “ripensando” in termini strategici proprio partendo da una riflessione su come rinnovare i propri servizi alla persona (istruzione, salute e mobilità). È bene ricordare che i cambiamenti avviati per il miglioramento dei servizi, avranno carattere di innovatività, ma una volta ottenuta una valutazione positiva, dovranno trasformarsi in interventi permanenti (ad esempio il consolidamenti di un polo scolastico, il rafforzamento di un servizio integrati di Assistenza Domiciliare Integrata (Adi), il miglioramento delle coincidenze tra una tratta ferroviaria e una di bus). Questo significa che saranno regione e Comuni a dover garantirne la copertura finanziaria dopo l’avvio, inizialmente reso possibile dalla disponibilità dei fondi ordinari dello Stato.
La seconda innovazione è l’approccio di Strategia d’Area e una forte attenzione al risultato. Prima di passare alla fase progettuale, infatti, ciascuna delle aree selezionate elabora una “visione” di medio lungo termine. Per evitare che l’intervento in ogni area progetto una sommatoria di progetti frammentati (rischio sempre presente), le aree-progetto scelte elaborano un documento di strategia d’area, che contenga un’idea-guida per indirizzare il cambiamento, lavorando sull’individuazione e la creazione di una “filiera cognitiva” trainante. Il documento identifica soggetti innovativi (che determinano la scelta della filiera stessa) e centri di competenza dell’area (o esterni) importanti per il perseguimento dei risultati attesi. Indica inoltre le vie del cambiamento e le relative modalità per perseguirle, attraverso l’esplicitazione di una serie di azioni e di interventi.
Le strategie devono pertanto: prevedere dei risultati attesi e misurabili, coerenti con gli obiettivi della Strategia, e verificabili attraverso un metodo aperto. Soltanto se le Comunità esprimono e fanno propri questi risultati attesi, allora si può creare la pressione sociale necessaria per provocare il cambiamento necessario. La preparazione della Strategia è pertanto costruita attraverso un confronto aperto con il territorio e un intenso lavoro di campo, con gli attori rilevanti del partenariato (EC 2014): professori, medici, imprenditori, giovani studenti, agricoltori, artigiani etc.
Nelle diverse fasi di costruzione della strategia d’area, inizia la fase centrale di animazione e co-progettazione degli interventi attraverso lo scouting dei soggetti che possono portare un contributo alle linee di azione identificate, il coinvolgimento sul territorio dei soggetti rilevanti negli ambiti prioritari, l’immissione di competenze specifiche e il confronto con altre esperienze.
La terza innovazione è quella di lavorare solo ed esclusivamente con associazioni di Comuni, che costituiscono il soggetto pubblico di riferimento della strategia, l’unità di base del processo di decisione politica e in forma di aggregazione di comuni contigui (sistemi locali intercomunali), sono partner privilegiati per la definizione della strategia di sviluppo d’area e per la realizzazione dei progetti di sviluppo” (cfr. Accordo di Partenariato). I Comuni di ogni area-progetto devono pertanto realizzare forme appropriate di gestione associata di funzioni (fondamentali) e servizi che siano “funzionali al raggiungimento dei risultati di lungo periodo degli interventi collegati alla strategia e tali da allineare pienamente la loro azione ordinaria con i progetti di sviluppo locali finanziati”. Tali sistemi intercomunali devono diventare permanenti e non essere solo partenariati occasionali (come ad esempio nel passato i Pit, o legati all’esistenza di politiche comunitarie, come i Gal).
La quarta innovazione è quella dell’applicazione del metodo place based e della concentrazione territoriale. L’efficacia della Strategia dipende dalla capacità di concentrare risorse finanziarie e umane scarse nelle aree dove si combinano elevati bisogni, opportunità e capacità di coglierle. Questa concentrazione si concretizza attraverso il processo di selezione di poche aree su cui concentrare l’intervento in ciascuna Regione. Nel 2014 e nel 2015 è stato realizzato un processo di selezione pubblico e aperto, che è partito dalle proposte dei territori e delle Regioni. La selezione, che ha seguito il metodo di seguito descritto, ha individuato ad oggi 65 aree-progetto, con una popolazione di 1 milione e 896 mila cittadini.

Il metodo della diagnosi aperta: la selezione delle aree

L’applicazione della strategia, che riguarda un numero limitato di aree (cd. aree progetto), selezionate dalle Regioni in accordo con il Centro e i territori interessati, sta partendo con una serie di progetti prototipali (preceduti dalla scrittura di una strategia d’area), uno per Regione. Sono considerati un punto di partenza e dei veri e propri laboratori su cui avviare un processo di apprendimento e replicazione dei meccanismi virtuosi riscontrati.
Le Regioni hanno pertanto selezionato, in accordo col Centro, le aree su cui concentrale l’intervento di policy del 14-20 e quella da cui iniziare, detta appunto prototipale. Le aree interne da selezionare devono avere le seguenti caratteristiche:

• Appartenere alla classificazione delle aree interne così come definita dalla mappatura nazionale, con priorità a zone periferiche e ultra-periferiche (ovvero a zone rurali di tipo C e D per gli interventi a carico del Feasr)5;
• Presentare valori di criticità negli indicatori demografici, economici, sociali o ambientali di riferimento. I dati testimoniano come queste aree abbiano attraversato, anche nel periodo più recente, maggiori problematiche rispetto alle altre aree regionali;
• Avere promosso (o impegnarsi a promuovere) Unioni o Associazioni di servizi effettive, che comprendano un numero sufficientemente elevato di comuni;
• Avere un’adeguata capacità nel campo della progettazione dello sviluppo locale e aver costituito forme di partenariato per l’attuazione di tale progettazione (attraverso la partecipazione di Comuni ed enti/istituzioni locali quali Parchi, Comunità montane, Gal, distretti, contratti di fiume ecc.).

L’istruttoria delle aree su cui concentrare l’intervento è un processo pubblico aperto che ha l’obiettivo di identificare in maniera oggettiva, trasparente e aperta i territori oggetto della Strategia. Le fasi di questo processo sono rese pubbliche attraverso un sito internet dedicato che raccoglie il materiale tecnico in formato direttamente accessibile e scaricabile.
Il processo di diagnosi viene esercitato congiuntamente da Regione e dal Comitato Tecnico per le Aree Interne6, partendo dalle candidature pervenute dai territori e/o formulate dalla Regione stessa. La diagnosi viene condotta sulla base di un’ampia dote di informazioni predisposte da entrambe le parti e dalle stesse aree candidate. Essa si articola in due fasi, una desk ed una di campo.
In una prima fase desk, la Regione analizza, con il supporto del Comitato, le caratteristiche generali, gli andamenti demografici e la tenuta delle aree interne presenti sul suo territorio. Partendo dalle aree interne con maggiore declino demografico e/o con importanti problemi di tenuta del suolo, e dalle proposte eventualmente ricevute dai territori, la Regione propone al Comitato nazionale alcune aree, ovvero un criterio per identificarle. Questa fase di confronto, che include un lavoro delle Regioni con i propri Comuni, realizzato in modo assai diverso in relazione ai contesti regionali, si conclude con una prima ipotesi di perimetrazione delle aree interne avanzata dalla Regione.
La seconda fase è caratterizzata dall’elaborazione, da parte del Comitato, di una “Diagnosi di area” che identifica lo stato economico, sociale, demografico e ambientale delle aree e lo stato dell’offerta dei servizi di base (oltre a scuola, salute e mobilità, anche infrastrutturazione digitale). Ciascuna area viene analizzata confrontando le diverse variabili con quelle presenti nelle altre aree candidate e con la situazione media sia della Regione, sia dell’intera Italia (di tutto il territorio, e delle sole aree interne), attraverso l’utilizzo di indicatori appositamente selezionati7.
La Diagnosi di area affianca a variabili di contesto (indici di specializzazione produttiva, dinamica di parametri agricoli, presenza di attrattori culturali) alcune variabili di “risultato”, ossia che misurano la qualità dei servizi di base (mobilità degli insegnanti, competenze in matematica degli studenti, tempo per l’arrivo del 118, ricoveri evitabili in ospedale, quota di popolazione raggiunta da banda larga non inferiore a 20 mbps, ecc.) o il successo economico di specifiche attività del territorio (tasso di ricettività, numero di conduttori agricoli giovani, incidenza produzioni con Dop/Igp). Attraverso l’uso di questi indicatori viene effettuata una serie di riunioni tecniche, cui partecipano i centri di competenza, e le Amministrazioni maggiormente rilevanti.
Terminata la fase desk, si passa all’analisi di campo. La finalità della verifica di campo è quella di approfondire gli elementi raccolti nella fase di diagnosi, confrontarli con i soggetti rilevanti del territorio, constatare il grado di maturazione di una “visione” a medio lungo termine, sulla quale basare l’individuazione delle opportunità di cambiamento, verificare il grado di coesione dell’area (anche, ma non solo, geograficamente), la volontà e capacità di esprimere una leadership all’interno dell’area – ovvero individuare un Sindaco Referente che sarà la contro-parte istituzionale dell’operazione – dando voce in maniera coerente anche a tutti gli altri Sindaci, le capacità progettuali dell’area stessa (capacità di attuazioni di progettazione riferite al passato, e capacità di costruire nuova progettualità, nell’ottica dell’innovazione) e il grado di associazionismo espresso dai Comuni.
Momento apicale di questa fase è un focus group al quale partecipano i sindaci dell’area e i cittadini rilevanti rispetto agli obiettivi della strategia (lavoratori, insegnanti, studenti, medici, imprenditori, artisti, dirigenti ed esperti nei campi della scuola, salute e mobilità). L’incontro, dopo una presentazione generale delle motivazioni e ambizioni della candidatura, è suddiviso in quattro sessioni successive in ciascuna delle quali si affrontano le tematiche portanti della Strategia nazionale per le aree interne: sviluppo locale, mobilità, sanità e scuola.
Dopo la missione di campo, il Comitato avvia un’interlocuzione con la Regione volta a valutare le modifiche che la verifica di campo suggerisce (anche di perimetrazione dei confini dell’area). Questa fase può anche comportare l’adozione di soluzioni specifiche. In particolare, in diverse aree-progetto è emersa l’esistenza di due distinte esigenze, non sempre conciliabili nell’area-progetto: da un lato, l’esigenza di assicurare la concentrazione degli interventi sui territori con particolari criticità; dall’altro, l’esigenza che tali territori possono avere di allearsi o associarsi con territori meno critici (spesso “di fondo valle”, o che costituiscono un punto di gravitazione dell’area, ovvero città di piccole/medie dimensioni) per la realizzazione congiunta di servizi. A tali esigenze si è data risposta disegnando un sistema “a due cerchi”: i comuni caratterizzati da condizioni di criticità si alleano in aree-progetto ai fini dell’obiettivo ultimo della strategia; ma si alleano in un cerchio più esteso al fine di associare servizi. Di tale secondo cerchio si potrà tenere conto nella fase di costruzione della Strategia di area, riconoscendo così i legami funzionali tra le due aree.
Terminata questa fase di approfondimento e individuato un punto di accordo con la Regione, il Comitato elabora un documento di istruttoria che viene restituito a tutte le parti e reso pubblico. Il documento di istruttoria contiene dati, considerazioni e valutazioni sui criteri ritenuti funzionali a una ipotetica co-progettazione, volta alla definizione di obiettivi specifici, azioni puntuali, criteri di valutazione. Con il rilascio dell’Istruttoria si creano le condizioni per una decisione formale della Regione. Ottenuta la candidabilità delle aree, la Regione le delibera con decisione della Giunta e sceglie l’area prototipale, ovvero quella che è destinata a partire per prima La scelta dell’area pilota spetta pertanto alla Regione, sulla base anche degli elementi forniti dall’istruttoria.

Figura 2 - La selezione delle aree progetto

Fonte: Elaborazioni Comitato Tecnico Aree Interne

Il lavoro per la selezione delle aree è stato intenso e ha preso più tempo del previsto, ma nell’insieme si può dire che il metodo, che si è andato affinando in corso d’opera, ha permesso una selezione motivata, secondo criteri predefiniti, applicati in maniera coerente (con i dovuti aggiustamenti data la situazione diversa delle regioni Italiane) in tutte le Regioni e Provincie del Paese. Conclusa la fase di selezione, si può affermare che il metodo della pianificazione territoriale è stato applicato come richiesto dall’Accordo di Partenariato. Le Regioni hanno individuato da una a quattro aree ciascuna, con la sola eccezione della Sicilia che ne ha selezionate cinque, perché ospita un progetto sperimentale8 nell’area del Simeto. Tutti i risultati di questo processo sono disponibili on line, sul sito dell’Agenzia per la Coesione Territoriale9.
Ad oggi, le aree progetto selezionate sono 65 nelle diverse Regioni del Paese, e nella Provincia dei Trento (Figura 3). Queste aree progetto comprendono 981 comuni con una superfice complessiva di 47.531 km² (16% del territorio nazionale) e una popolazione residente al censimento 2011 di 1 milione e 896 mila abitanti, ovvero il 3,2% della popolazione nazionale); 911 di questi comuni sono aree interne di cui 563 periferiche e ultra-periferiche. Ciascuna delle 65 aree ha in media 15 comuni con una popolazione media complessiva di area di poco più di 29.000 abitanti. In tali aree la perdita di popolazione registrata nel periodo 2001 - 2011 è del 4,6% (ben superiore a quella delle aree interne del Paese), con una quota di anziani (oltre 65 anni) particolarmente elevata, pari ad un quarto della popolazione complessiva. Questi dati dimostrano pertanto che la selezione delle aree ha privilegiato i territori con maggiore perdita della popolazione e con più seri problemi strutturali di accessibilità, come richiesto dall’accordo di partenariato.

Figura 3 - Strategia Nazionale Aree Interne: le aree progetto selezionate

Fonte: Elaborazione Cnai sui dati dei confini amministrativi al 31/12/2015, Istat

Le aree selezionate sono tra loro molto diverse, diversità che riguarda la dimensione in termini di popolazione (si va dal dai circa 2300 abitanti del Tesino, ai 77.000 del Calatino); di numero di Comuni (dai tre Comuni del Tesino e i 5 della Valtellina, ai 31 del reatino e i 33 del Basso Sangro Trigno) e di superficie totale interessata (dai 1.900 Km² dei Monti Dauni e i 1.700 km² delle Madonie, ai 323 delle Mainarde e i 329 della Valmarecchia).
Nell’ottica dei legami funzionali tra aree e della metodologia di lettura e interpretazione di tali legami proposta dall’Ocse (Parigi, 2013), alcune aree hanno legami forti (geografici e funzionali) con una città importante vicina: è il caso dell’Antola Tigullio con Genova e quello del Bisenzio, Mugello e Valdisieve con Firenze. Altre aree hanno invece la caratteristica di reti di città di piccole medie dimensioni, come il caso dell’area Nord Est in Umbria, delle Madonie in Sicilia e dell’Irpinia in Campania. Le altre aree hanno più il carattere di bassa densità demografica e Comuni di piccolissima dimensione, il Grand Paradis in Valle d’Aosta e la Val del Canale in Friuli.
Notevolmente diverso anche il grado di associazionismo riscontrato in fase di istruttoria, si passa da aree dove già esistevano Unioni di Comuni, o comunque con una forte tradizione di Comunità montana, ad aree caratterizzate dalla presenza di più Unioni, o semplicemente da esercizi di gestione di alcuni servizi a geometria variabile. Come richiesto dalla Strategia Nazionale, le aree che sono state selezionate come Pilota sono anche quelle che hanno – in generale ma non sempre – esperienze più avanzate di associazionismo e Sindaci referenti in grado di portare avanti il percorso che, a medio lungo termine, dovrebbe vedere queste aree evolvere in sistemi territoriali intercomunali permanenti.

Dalla selezione delle aree alla costruzione della Strategia d’Area

Individuate le aree, si è dato avvio partendo dalle pilota ad un percorso di esplicitazione e di scrittura della Strategia d’area. Questa ha lo scopo di indicare le idee-guida per modificare le tendenze negative in atto sul territorio, i risultati che si intendono raggiungere in termini di qualità di vita dei cittadini, le azioni tramite le quali perseguire tali obiettivi.
La modalità di costruzione della Strategia d’area ruota intorno a tre punti cardine innovativi, legati all’indirizzo comunitario di rivolgersi in maniera paritaria a tutti i soggetti rilevanti del territorio e non solo a quelli “rappresentativi”:

• la strategia parte da bisogni e risorse (prevalentemente umane) disponibili (e non potenziali) per immaginare una visione di sviluppo attraverso un’idea guida;
• la strategia d'area individua, e cerca di ricostruire una “filiera cognitiva” del territorio, legando interventi di sviluppo e interventi permanenti sui servizi essenziali, massimizzando il potenziale innovativo dell’area e cercando di provocare effetti moltiplicatori;
• la strategia fa leva su tutte le “forze vive” interne, istituzionali, di cittadinanza e imprenditoriali. Vuole pertanto valorizzare le esperienze in corso, liberare risorse e aprirsi all’apporto di competenze esterne;
• passa per una vera e propria responsabilizzazione del Sindaco referente e della compagine dei Sindaci, che esplicitano le loro intenzioni, che si sostanziano formalmente in veri e propri “risultati attesi”. Si spera pertanto di creare un nuovo rapporto tra il Sindaco referente, gli altri Sindaci e la Comunità dell’area attorno a risultati attesi semplici quali: il miglioramento dei risultati Invalsi dei ragazzi dell’area, l’aumento delle presenze turistiche, l’aumento del peso delle produzioni agricole certificate, l’aumento della superficie di foreste effettivamente gestite etc.

Il percorso di costruzione di una Strategia di area si articola in quattro fasi, ognuna delle quali è correlata alla produzione di documenti specifici.
Attraverso il primo documento definito “Bozza di Strategia” il territorio invia a Regione e Comitato una prima proposta di ambito di intervento prioritario, ossia l’identificazione di una aspirazione generica dell’area e la declinazione di interventi coerenti. Il documento permette così di vedere in filigrana la capacità progettuale, rimandando anche ad esperienze maturate sul territorio e ad una chiara identificazione delle competenze attivabili.
Il “Preliminare di strategia” è il Documento della compagine dei Sindaci che illustra le “intenzioni del territorio”... Questo documento contiene una prima proposta di filiera cognitiva, ovvero la scelta di un percorso che connetta sviluppo locale a servizi a partire da esperienze e know how radicati nel territorio. In base alla coerenza con la strategia nazionale e gli indirizzi regionali (e dei rispettivi programmi), si inizia dunque a tradurre l' idea-guida contenuta nella Bozza di Strategia in risultati attesi, azioni e tempi per conseguirli, con una prima valutazione di massima del riparto delle risorse disponibili. Il documento viene condiviso con la Regione e il Comitato Tecnico, i quali, su queste premesse, prendono atto dell’avvio della fase di co-progettazione. Il Preliminare è dunque il Documento di intenti della compagine dei Sindaci, scritto grazie ad un intenso lavoro di scouting e di ascolto del territorio, organizzato attorno a tavoli tematici.
Sulla base del Preliminare, inizia la fase centrale di animazione e co-progettazione degli interventi attraverso lo scouting dei soggetti che possono portare un contributo alle linee di azione identificate, il coinvolgimento sul territorio dei soggetti rilevanti negli ambiti prioritari, l’immissione di competenze specifiche e il confronto con altre esperienze. Questa fase produce il documento definito “Strategia d’area” nel quale, alla luce del processo di co-progettazione, i contenuti del Preliminare di Strategia vengono declinati in interventi e azioni specifiche, risultati attesi e indicatori di risultato. La Strategia contiene infatti anche le prime schede progettuali, che andranno poi finalizzate all’interno dell’Accordo di Programma Quadro. La Strategia di area viene sottoposta all’approvazione del Comitato Tecnico Aree Interne e della Regione. Da qui, inizia la fase di preparazione del quarto e ultimo documento: l’Accordo di Programma Quadro.
Le attività di co-progettazione, dalla scrittura del Preliminare alla definizione della Strategia di area, sono supportate in ogni area progetto da un team dedicato, messo a disposizione dal Comitato Tecnico Aree Interne e dalla Regione. Alcune aree hanno potuto giovarsi anche di un’assistenza tecnica prevista a sostegno del Sindaco referente.

Figura 4 - Le fasi del processo di co-progettazione

Fonte: Elaborazioni Comitato Tecnico Aree Interne

Ad oggi la Bozza di Strategia è stata elaborata e approvata da 18 aree pilota e dalle due aree sperimentali (il Simeto in Sicilia e la Valchiavenna in Lombardia). Per 8 aree risulta anche elaborato il Preliminare di Strategia d’area (Antola–Tigullio, Sud-Orvietano, Valchiavenna, Valtellina, Appennino Basso Pesarese - Anconetano, Bassa Valle, Casentino – Valtiberina; Alta Irpinia; ). Per tali aree è in corso la messa a punto della Strategia d’area Tre di queste aree sono in procinto di chiudere la Strategia d’Area e si preparano alla stipula dell’Accordo di Programma Quadro.

Tabella 1 - I lavori per la Strategia d’Area nelle Aree Pilota del Paese10

Fonte: Elaborazioni Comitato Tecnico Aree Interne

Per i comuni delle Aree interne l’associazionismo ha rappresentato, sin dalla costruzione metodologica della Strategia Nazionale, un prerequisito essenziale. I Comuni di ogni area-prototipo sono chiamati a realizzare forme appropriate di gestione associata di funzioni e servizi offerti in modo da garantire l’esistenza di un assetto permanente ed efficiente per l’erogazione di suddetti servizi, nonché un livello più appropriato di esercizio delle funzioni fondamentali. Tramite tale processo, il Centro accompagna i territori nell’attuazione del processo di riforma avviatosi con il disegno di legge Delrio (Legge 7 aprile 2014 n.56) il quale - attraverso un ridisegno dei confini e delle competenze dell'amministrazione locale – ambisce ad una semplificazione dei diversi livelli di governo e a incentivare maggiormente l’associazionismo dei Comuni.
Delle 20 aree in cui l’attuazione della Snai è iniziata, nella pratica la costruzione di un sistema intercomunale permanente si è rivelato difficoltoso, anche in considerazione di situazioni di partenza assai differenziate, e composite. Ne risulta una geografia variabile dove le modalità organizzative per le quali si è optato hanno in alcuni casi consolidato esperienze precedenti - Comunità montane e in alcuni casi anche Unioni - in pochissimi realizzato fusioni e/o unioni e nella maggior parte dei casi stipulato convenzioni, compiendo il minimo richiesto dall’Accordo di Partenariato. Tuttavia, numerose sono anche quelle realtà che attraverso articolazioni composite sono riuscite a creare una reale compagine dei sindaci e a far emergere interessanti capacità di leadership, che fanno sperare in un possibile rafforzamento di questo processo.

Conclusioni

La Strategia Nazionale delle Aree interne è in piena attuazione. Stato Regioni e Compagini locali hanno lavorato per selezionare le aree su cui concentrare l’intervento (sulla base di un metodo analitico); hanno impostato le attività di scouting sulla gran parte delle aree prototipo ed è in corso di definizione la costruzione delle Strategie locali e dei corrispondenti risultati attesi. Su alcuni temi cruciali è iniziata anche una nuova riflessione in rete delle aree, che sono state chiamate a lavorare in forma di federazione (c’è stato un primo confronto sul tema dell’associazionismo) e che trovano nella Piattaforma delle Aree interne un luogo telematico su cui caricare esperienze progettuali già esistenti (quest’ultima a disposizione delle aree selezionate, e più in generale delle aree interne di tutto il Paese).
Per quanto riguarda l’attuazione, il lavoro di selezione delle aree è pressoché concluso (resta da completare la selezione delle aree soltanto per le Regioni Lombardia e Puglia) e, date le disponibilità limitate di risorse in legge di stabilità (che nel 2016 sono state notevolmente più ridotte) non potrà essere esteso ad altre aree. La selezione è avvenuta attraverso un metodo rigoroso applicato in maniera coerente in tutte le regioni e Provincie autonome, ma che ha saputo anche considerare le specificità e le differenze esistenti nelle diverse regioni. Alcune di queste hanno poi deciso di estendere l’intervento innovativo, e limitato della strategia, ad altre aree nelle quali le Regioni interverranno con strumenti più classici di sviluppo integrato e di programmazione regionale.
Il lavoro di scouting sul territorio è caratterizzato – ad oggi – da una generalizzata volontà di collaborare delle Autorità Locali, e dei soggetti rilevanti, che percepiscono spesso Aree Interne come un’importante iniziativa di politica economica ed entrano in un meccanismo allargato che già ora permette loro, in talune occasioni, di lavorare in rete. Il lavorare con soggetti normalmente considerati “lontani” e su tematiche di riflessione comune (sviluppo locale, scuola, mobilità e salute) permette il costituirsi di gruppi e relazioni a livello locale – e sovra-locale - tra soggetti non sempre abituati a collaborare in maniera continuativa. Certo mantenere “accese” queste relazioni e tradurle in processi decisionali effettivamente innovativi, non è e non sarà facile. Trattasi, infatti, di piccole Comunità con equilibri precostituiti, e talora difficili da modificare.
La ricerca e l’allargamento a soggetti nuovi, innovatori, ritornanti e talora rimasti inspiegabilmente fuori da dinamiche createsi negli anni, non è sempre facile. Il lavoro di facilitazione, lo scouting e i tavoli tematici servono proprio a rompere alcuni schemi precostituiti e ad aiutare l’area a guardarsi, immaginarsi e raccontarsi in “maniera nuova”. I tentativi di creare legami con i numerosi centri di Competenza e l’individuazione di reti allargate è un altro elemento importante, e non sempre facile. La numerosità delle esperienze progettuali o non progettuali, già esistenti, permette spesso di fare un lavoro di riordino e di sistematizzazione di iniziative che venivano percepite, dagli stessi attori locali, come frammentate e sporadiche.
Le aree avrebbero bisogno di un sostegno nell’attività quotidiana di costruzione della Strategia e di co-progettazione. Fondamentale nell’immediato è poter fare affidamento su figure quali Facilitatori locali e/o accompagnatori – anche dall’esterno, purché qualificati su tematiche specifiche, abituati a lavorare su questo tipo di aree e capaci di mantenere vivo – nella quotidianità - il dialogo e il dibattito sulla progettazione. L’ideale sarebbe poter costruire, già dentro l’assetto che si dà la compagine dei Sindaci, le capacità tecniche adeguate alla costruzione della progettazione, il monitoraggio e la valutazione. Piuttosto però che far ricorso a soluzioni di assistenza tecnica, e provenienti dall’esterno, l’ideale sarebbe poter investire in rafforzati uffici tecnici, nell’ambito della costituenda compagine inter-comunale: questo salverebbe il carattere istituzionale e permanente che la Strategia intende perseguire.
La fase più difficile è quella del passaggio dall’espressione e definizione dei bisogni, al disegno Strategico, la definizione dei risultati attesi e la creazione della logica dell’intervento, fino a giungere al vero e proprio disegno progettuale.
Debole in generale la capacità di progettazione di queste aree. Soprattutto nel campo dei servizi, le idee che emergono devono maturare e arrivare a proposte che ad oggi, molto spesso, sono sotto il livello qualitativo e di “potenziale cambiamento” che potrebbero avere considerando gli indirizzi nazionali sulla Strategia, le Linee Guida sulle Aree Interne elaborate dai Ministeri per le diverse materie di competenza, e la ricchezza e il livello del dibattito locale, e dei soggetti coinvolti. C’è una certa tendenza a rimanere su schemi progettuali che ricalcano le iniziative preesistenti (ad esempio per quanto riguarda gli interventi sull’istruzione si ripropone la richiesta di infrastrutture informatiche in favore delle scuole piuttosto che interventi di riorganizzazione dei plessi o di attivazione di accompagnamenti per il miglioramento e l’arricchimento della didattica). Egualmente nel campo dei trasporti, più facile pensare ad organizzare un servizio di car-sharing, piuttosto che aprire un tavolo permanente con regione, Provincia e aziende di trasporto che permetta una seria revisione e riorganizzazione del Trasporto Pubblico Locale nell’ottica dell’intermodalità.
Buone in generale (ma differenziata) le relazioni che si sono create tra Centro, Regioni e compagini locali. La maggior parte degli attori ha capito gli aspetti innovativi della partita: da segnalare una differenza tra Regioni che lasciano lavorare i territori in maniera molto autonoma e Regioni che hanno un approccio più centralizzato e che guidano in maniera più spinta i territori stessi. 
Infine La Strategia sta dando una rinnovata voce a queste aree nell’ambito del dibattito nazionale, anche se questo stesso dibattito fatica a riconoscere e parlare di Strategia Nazionale, probabilmente anche a causa dell’innovatività dell’operazione e dell’abitudine a parlare di queste aree con un linguaggio ormai quasi retorico (i Paesi che muoiono, l’invecchiamento, i danni e le conseguenze del cambiamento climatico). In generale la strategia ha ad oggi un problema di comunicazione e viene ancora percepita come uno dei tanti progetti esistenti a livello locale, alla stregua di altre forme progettuali (Pit, Gal), sottostimandone sia la portata politica (consenso di tre governi e inserimento nel Piano Nazionale di Riforma), che la logica alta di cambiamento a medio lungo termine

Riferimenti bibliografici

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• Dps (2014), Accordo di partenariato 2014-2020. Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica, Roma, Italia.

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• Oecd (2010) Rural Policy Reviews: Quebec, Canada, Parigi

• Oecd (2013) Rural-Urban Partnership: An Integrated Approach to Economic Development. Oecd , Parigi, Francia, France

• Storti D. (2013), Le aree rurali nella nuova programmazione, in Agriregionieuropa Anno 9, n. 45, Italia

• 1. L’articolo ha natura descrittiva e restituisce i principali risultati analitici e di policy della Strategia Nazionale. Le opinioni espresse vanno imputato all’autore.
• 2. Vedere a questo proposito i materiali del Seminario “Nuove Strategie per la programmazione 2014-2020 della politica regionale: le aree interne”11, 12 marzo 2013 e i materiali del Forum di Rieti (2013) e di Orvieto (2014) disponibili sulla pagina aree interne del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica.
• 3. Al primo obiettivo sono assegnate le risorse nazionali previste appositamente dalla Legge di Stabilità 2014 (art. 1, commi 13-17)- rinnovate nel 2015 e parzialmente nel 2016 -; al secondo obiettivo le Regioni destineranno i fondi comunitari (Fesr, Fse, Feasr, Feamp) 2014-2020, nell’ottica della concentrazione territoriale e del monofondo.
• 4. Si definisce area prototipo, una delle aree progetto istruite dal processo e selezionata tra queste dalla Regione quale area destinata a partire per prima tra le aree regionali selezionate. Pertanto tutte le aree interessate dal processo istruttorio della Strategia Nazionale Aree Interne sono aree progetto, mentre una sola per ciascuna fattispecie regionale è prototipo.
• 5. Aree rurali C, Intermedie e Aree Rurali D, Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo (Accordo di Partenariato Italia 2014-2020).
• 6. Il Comitato Tecnico Aree Interne di indirizzo tecnico-metodologico e strategico supporta e coordina l’implementazione della Strategia Nazionale Aree Interne. È coordinato dal Dpc - Presidenza del Consiglio dei Ministri, partecipato istituzionalmente con continuità da rappresentanti di: Agenzia per la Coesione Territoriale, Mef, Miur, Mpaaf, Salute, Mlps, Mibact, Mit, e per specifiche tematiche da rappresentanti di Mise, Interno, Dipartimento Affari regionali, sostenuto attivamente per le specifiche attività d'interesse già realizzate da rappresentanti di Enti/Soggetti tecnici: Crea, Ismea, Isfol, Istat, Banca d'Italia, Isfort, Invalsi, Infratel e con la collaborazione attiva di Anci-Ifel, Upi e Uncem.
• 7. La Diagnosi di area si articola in 8 sezioni: Demografia; Agricoltura e specializzazione economica settoriale; Digital Divide; Patrimonio culturale e turismo; Salute; Accessibilità; Scuola; Associazionismo tra comuni.
• 8. Si definisce Aree Sperimentale, un area dove il Comitato Tecnico Aree Interne, in virtù delle peculiarità del territorio si realizza una specifica (e limitata) attività progettuale di carattere sperimentale e di metodo.
• 9. Tutti i materiali delle istruttorie delle aree interne e il materiale statistico di Open Aree Interne è disponibile sulla prima pagina del sito dell’Agenzia per la Coesione Territoriale: www.agenziacoesione.gov.it.
• 10. La presente tabella contiene solo i progetti selezionati come progetti pilota. In rosso i preliminari di strategia in corso di approvazione.