L’innovazione che viene dalla periferia: welfare e Strategia Nazionale Aree Interne

L’innovazione che viene dalla periferia: welfare e Strategia Nazionale Aree Interne
a Università di Trieste, Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali

Introduzione

Questo contributo vuole concentrarsi su uno degli aspetti più innovativi e sperimentali della Strategia Nazionale Aree Interne (Snai), che pone questa politica pubblica come avanguardia nazionale rispetto al dibattito sulla crisi e sulla trasformazione del welfare. Uno degli elementi caratteristici della Snai, infatti, è l’attenzione ai diritti di cittadinanza, come forma di investimento contestuale agli interventi per favorire lo sviluppo economico. Gli elementi che portano nuova linfa al dibattito sul welfare, e che verranno brevemente richiamati nell’articolo sono: il superamento della politica dei due tempi, “prima lo sviluppo poi il welfare”, grazie all’approccio della capacitazione; la concezione del welfare non tanto in una logica redistributiva, ma nell’ottica dell’investimento sociale; il tentativo di ricalibratura additiva dei sistemi di welfare locali e il metodo di policy place-based adottato per promuoverne la trasformazione. La rilevanza nazionale di una politica territorializzata per il welfare risiede, anche da una prospettiva euristica e analitica, in quello che Gubert (1989) chiama effetto specchio. Nelle aree interne possiamo vedere alcune dinamiche del sistema di welfare nazionale acutizzate, come conseguenza della struttura ecologica delle popolazioni locali: tassi di anzianità molto alti, esigua presenza di giovani, bassi tassi di natalità, in alcuni casi elevata incidenza di popolazione immigrata (Carrosio, 2012). Le aree interne rappresentano cioè un’occasione privilegiata per “rendere palese ciò che è latente nella costituzione e nel funzionamento di un ordine sociale, (…) per portare alla luce o ingrandire (ndr. ecco l’effetto specchio) ciò che abitualmente è nascosto nell’inconscio sociale ed è perciò votato a rimanere nell’ombra, allo stato di segreto o non pensato sociale» (Sayad, 1996, p. 275). L’innovazione del welfare, che si sperimenta e si attua nelle aree interne, perciò, assume una dimensione generale, capace di disvelare dinamiche, processi e azioni che diventeranno necessari anche in contesti territoriali apparentemente più forti.

Aree interne e social investment

Nell’impianto teorico che muove la Strategia Nazionale Aree Interne, vi è una forte attenzione alla promozione di un nuovo approccio allo sviluppo che tiene insieme in termini di programmazione finanziaria, di progettazione strategica e di attuazione interventi sui diritti di cittadinanza, in particolare diritto all’istruzione, alla salute e alla mobilità, con interventi sullo sviluppo economico. L’approccio è marcatamente legato alle idee seniane di capacitazione e di funzionamenti (Sen, 1997). Nell’idea di Sen, i diritti, ovvero la libertà sostanziale dei cittadini, sono già sviluppo (Sen, 2000), e si danno nel momento in cui ogni cittadino, indipendentemente dalla propria condizione sociale e dal luogo in cui vive, è messo nella condizione di “conseguire determinati stati di essere o di fare” – i “funzionamenti”. Questa libertà di funzionare presuppone da parte dell’individuo anche un’altra libertà: quella di poter operare una scelta autonoma e senza interferenze tra le opportunità che gli si aprono dinanzi (Paci, 2011). La libertà individuale diviene perciò un impegno sociale (Sen, 1990), nel momento in cui i sistemi locali di welfare diventano attivi e abilitanti, se puntano cioè ad accrescere le capabilities del cittadino, facendo in modo che egli acquisisca il potere e le risorse necessarie per esercitare una cittadinanza piena e padroneggiare la propria vita. 
Nella Snai, mobilità, istruzione e salute sono al centro di questo approccio: la capacitazione rispetto alla mobilità consente di rompere le barriere fisiche create dalla periferalizzazione delle aree interne e assume lo statuto di requisito a priori per la fungibilità degli altri diritti; la possibilità di scegliere in autonomia e senza interferenze i propri percorsi educativi e il diritto di accedere ad una istruzione/formazione di qualità rappresenta la condizione necessaria perché ogni cittadino delle aree interne sia messo nelle stesse condizioni degli altri per realizzare il proprio progetto di vita; poter esercitare il proprio diritto alla salute, durante tutto l’arco di vita e indipendentemente dalla condizione sociale e dal luogo di residenza, fa sì che la libertà sostanziale dei cittadini si incarni nelle condizioni di salute necessarie alla piena cittadinanza.
Queste tre capacitazioni possono funzionare da innesco di nuovi processi di sviluppo se inserite all’interno di un nuovo paradigma, che realizzi una ricalibratura (Ferrera e Rhodes, 2000) del sistema locale di welfare: nei contesti territoriali delle aree interne, la ricalibratura può avvenire soprattutto attraverso il paradigma del social investment (Esping-Andersen et al., 2002; Ferrera, 2010), passando dalla prevalenza di un unbalanced pro-retired welfare a un approccio che guardi di più ai nuovi rischi sociali, alla creazione di capitale umano per il futuro e ai bisogni delle nuove generazioni. Le politiche per l’istruzione e finalizzate all’ingresso nel mondo del lavoro, all’attivazione di nuovi lavoratori e alla imprenditorialità, la promozione dei servizi per l’infanzia e più in generale di childcare, le politiche di conciliazione dei tempi di lavoro con la famiglia e quelle che consentono alle donne di entrare nel mercato del lavoro e di dedicare più tempo al miglioramento delle proprie condizioni professionali, sono politiche di welfare che fanno crescere i sistemi locali e contribuiscono ad aumentare la dotazione di capitale umano e a fare inclusione sociale.
In particolare, secondo una nutrita serie di ricerche (Cerea, 2015), le politiche di social investment hanno una correlazione rilevante con lo sviluppo di un territorio: ad esempio, “i bambini che frequentano una struttura per la prima infanzia, rispetto ai coetanei educati esclusivamente in famiglia, ottengono risultati scolastici migliori, studiano un numero maggiore di anni, si diplomano e laureano più spesso, completano i corsi formativi più rapidamente e abbandonano la scuola con minore frequenza. (…) Gli adulti che hanno frequentato una struttura per la prima infanzia trovano più facilmente occupazione, hanno un reddito più elevato e ricorrono con minore frequenza all’assistenza pubblica” (ibidem, p. 37) e acquisiscono maggio capacità imprenditoriali (Havnes e Mogstad, 2011). Se così è, la carriera sociale del cittadino delle aree interne parte da un elemento di svantaggio competitivo di non poco conto: a parte pochi casi emblematici – come la straordinaria esperienza degli Agrinido nella Regione Marche - la presenza di strutture per l’infanzia nelle aree interne è pressoché inesistente e la sola agenzia educativa e di welfare nell’età compresa dai 0 ai 3 anni è la famiglia. Questo non ha soltanto ricadute dirette sul percorso sociale del bambino: significa che diventa molto difficile conciliare i tempi famiglia/lavoro, che soprattutto la donna si trova a sacrificare la propria carriera lavorativa per dedicarsi alla famiglia e pertanto meno persone possono attivarsi per lavorare, che il capitale umano del territorio è più debole, che nel futuro prossimo vi sarà una minore propensione al fare impresa.
Il problema è come innovare i sistemi di welfare locali delle aree interne, spostando il baricentro dai tradizionali garantiti alle fasce più giovani della popolazione, di fronte ad una struttura della popolazione decisamente sbilanciata sugli anziani e a tassi di natalità molto bassi. Se guardiamo agli obiettivi Snai – sviluppo, piena cittadinanza, ripopolamento - il fabbisogno di ricalibratura additiva del welfare sui nuovi rischi e sulle giovani generazioni è urgente e oggettivo, ma esso è scarsamente rappresentato nel contesto locale e, nel presente, ha scarsi elementi di sostenibilità. Per questo deve essere concepito come investimento e come contestuale allo sviluppo, in modo tale che dopo una prima fase di sperimentazione, nel medio termine sia in grado di generare nuova domanda e di raggiungere soglie di utenza sostenibili. 

Dal welfare estrattivo al welfare propulsivo

Sulla scorta di Acemoglu e Robinson (2013), possiamo definire il sistema di welfare dominante nelle aree interne come una istituzione estrattiva, che regolamenta una lenta e tranquilla decadenza dei sistemi locali, precludendo a coloro che potrebbero rigenerarli la possibilità di accedere a pieni diritti di cittadinanza. Il welfare estrattivo si è consolidato nel corso dei decenni di spopolamento ed è dotato di notevoli capacità di resistenza. Non abbiamo qui lo spazio per declinarne tutte le forme, ci limitiamo ad enunciarne due. Il primo fattore di resistenza è la reazione di fronte ai tentativi neoliberisti di ricalibratura sottrattiva del welfare (Paci e Pugliese, 2011). La resistenza al cambiamento nasce dal ragionevole timore che la ricalibratura divenga uno strumento per togliere diritti sociali ai garantiti senza fornire nuovi diritti agli attuali esclusi. Il secondo fattore è riflesso della struttura ecologica della popolazione, come già accennato decisamente sbilanciata sulle fasce di età più anziane, con pochi giovani, poche nascite, pochi giovani adulti in età lavorativa, che ha conseguenze sui meccanismi di legittimazione dei sistemi di potere locali.
Attraverso meccanismi decisionali tradizionali – solo top-down e solo bottom-up - è difficile che la prospettiva del social investment emerga in tutta la sua urgenza. I sistemi di welfare locali sono molto sbilanciati sui servizi agli anziani e, come suggerisce l’analisi neo-istituzionalista, i campi organizzativi locali sono popolati da professionisti che condividono le stesse e consolidate pratiche, norme e retoriche (Powell e Di Maggio, 1991). Per affermare nuovi paradigmi di welfare è necessario de-istituzionalizzare i campi locali attraverso metodologie di policy che portino nuove competenze, includano chi ha già messo all’opera nuove pratiche e diffondano visioni alternative, estraendo dalla conoscenza tacita locale saperi che possano essere utili alla programmazione di nuovi interventi.  Anche nella trasformazione del welfare, l’approccio place-based rappresenta una innovazione di policy capace di provocare cambiamenti: si tratta di utilizzare la spesa pubblica e l’autorevolezza/forza delle istituzioni centrali per destabilizzare equilibri conservativi locali e produrre cambiamento attraverso la ricucitura/costruzione di filiere di conoscenza e la creazione di nuove coalizioni economiche e sociali nate dal coinvolgimento di innovatori (Barca, 2015). Non si tratta di una contrapposizione centro-territorio, ma della generazione di nuove alleanze strategiche che portino alla inclusione di nuove pratiche nel campo organizzativo locale. Fare emergere i fabbisogni soggettivi e oggettivi attraverso l’ingresso nelle arene di policy locali di soggetti che non trovano spazio dentro i meccanismi decisionali più sedimentati.

Aree interne, secondo welfare e sussudiarietà

L’innovazione di policy può portare all’emersione di nuovi fabbisogni e stimolare il cambiamento dei sistemi locali di welfare. Sono importanti, però, anche gli strumenti finanziari. La Snai mette a disposizione delle aree progetto delle risorse stanziate in legge di stabilità, per finanziare interventi sul welfare che, qualora raggiunti i risultati attesi prefissati, dovranno diventare risorse ordinarie per il mantenimento dei servizi aggiuntivi. Tuttavia, sempre nella logica di spingere l’innovazione e ricalibrare i sistemi locali, l’intervento aggiuntivo del secondo welfare (Maino e Ferrera, 2013) può essere determinante. Per secondo welfare si intendono tutti gli interventi che si situano al di là del perimetro pubblico e coinvolgono una vasta gamma di soggetti, quali assicurazioni private e fondi di categoria, fondazioni bancarie e altri enti filantropici, il sistema delle imprese e i sindacati, associazioni ed enti locali. “Il secondo welfare si aggiunge agli schemi del primo welfare (quello pubblico), integra le sue lacune, ne stimola la modernizzazione sperimentando nuovi modelli organizzativi, gestionali, finanziari e avventurandosi in sfere di bisogno ancora inesplorate (e in parte inesplorabili) dal pubblico” (ibidem, p.7). La collaborazione tra primo e secondo welfare può permettere di superare alcune questioni che pongono resistenza soggettiva e oggettiva all’affermarsi del paradigma del social investment nelle aree interne. Si tratta infatti di mobilitare e utilizzare in modo razionale risorse aggiuntive per creare servizi che allo stato attuale non hanno una propria intrinseca sostenibilità economica - tenuto conto del contesto più generale di ricalibratura sottrattiva dei sistemi di welfare - ma che rappresentano un investimento per innescare nuove dinamiche di sviluppo e per rafforzare quelle già esistenti. L’intervento del secondo welfare permette anche di mobilitare con più facilità nuovi soggetti sociali, secondo una logica di sussidiarietà, per fare sì che le forme organizzative dei sistemi di welfare locali divengano il più possibile prossime ai territori, per i quali non sono pensabili interventi standardizzati, ma è necessario adottare una logica agopunturale (Lerner, 2003), flessibile, personalizzata (Prandini e Orlandini, 2015) nella progettazione, nella organizzazione e nella pratica dei servizi. Sulla interazione tra i due tipi di welfare e l’utilizzo del secondo per forzare i meccanismi istituzionalizzati e introdurre cambiamento - spostando l’attenzione su nuovi rischi e investimento sociale - è necessario aprire una riflessione nazionale, che coinvolga gli attori non pubblici in modo strutturato.

Le Aree interne nella crisi del welfare: effetto specchio e cambio di paradigma

Già nell’introduzione abbiamo affermato come questa nuova politica pubblica, che agisce in modo sperimentalista (Sabel e Zeitlin, 2012), ha tra i propri elementi di distinzione il tentativo di territorializzare il welfare producendo cambiamento e innovazione dei sistemi di welfare locali. La Snai, attraverso il proprio metodo di intervento, estrae competenze dai territori, dove già esistono soggetti che mettono in atto nuove pratiche, e introduce nuove competenze in una mobilitazione cognitiva interno/esterno. A detta di chi scrive, tra gli elementi più significativi che fanno della Snai un bagaglio metodologico e conoscitivo di interesse nazionale è il proprio oggettivo ambito di intervento. Le aree interne, infatti, per la propria composizione sociale e demografica e per caratteristiche anche di natura morfologica, contengono in forma acutizzata problematiche ricorrenti in ogni contesto territoriale italiano. I comuni con la più alta incidenza di popolazione immigrata sono in aree interne, così come i comuni con i più alti indici di vecchiaia, così come i comuni con i più bassi tassi di natalità. Trovare soluzioni e introdurre innovazione in questi contesti estremi, significa sperimentare pratiche di intervento anticipatrici per situazioni sociali che si possono ritrovare in altri contesti. Già in modo autonomo, proprio per questa natura estrema, le aree interne hanno al proprio interno pratiche di rottura, che forzano i confini del pubblico e del privato, che incrinano la solidità dei processi di istituzionalizzazione (Goffman, 1961), che attivano risorse secondarie, che praticano la sussidiarietà contaminando settori differenti, come l’agricoltura sociale (Di Iacovo, 2009). Queste nuove pratiche, che la Strategia raccoglie e allo stesso tempo diffonde nella logica della federazione delle pratiche delle aree interne, non sono che la conferma – a dispetto di un pensiero dominante urbanocentrico sulla social innovation - di una spiccata propensione all’innovazione delle aree periferiche. Questa propensione è già stata analizzata e messa in luce da ricerche più o meno recenti: si pensi ai lavori di Gubert (1989) sulle aree marginali come luoghi di anticipazione (anticipi di futuro) sui temi socio-ambientali; oppure ai lavori di Osti (1991) sulla figura sociale dell’innovatore in agricoltura; o ancora alla recente letteratura sui nuovi abitanti delle aree interne (Carrosio, 2013) e sui percorsi innovativi nelle pratiche di produzione e consumo alimentare (Sivini e Corrado, 2013).
La Strategia Aree Interne porta al mondo della ricerca un nuovo interesse legato alla diffusione territoriale delle innovazioni, sul quale sarà interessante impostare attività di ricerca nel prossimo futuro: come nelle aree interne si diffondano pratiche pionieristiche di nuovo welfare, come le politiche possono promuoverle e accompagnarle, come queste pratiche assumono valenza generale nella crisi del welfare e nei suoi processi di trasformazione.

Riferimenti bibliografici

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