La Pac e le Aree interne

La Pac e le Aree interne

Introduzione1

Un interessante quesito nel numero di Agriregionieuropa dedicato alle Aree interne riguarda il ruolo ed il peso in quei territori (a paragone con i Centri), della Politica agricola comune (Pac) nella promozione dello sviluppo agricolo e rurale. Questo articolo tenta di dare risposta sulla base della distribuzione dei pagamenti nel 2014 a valere sul bilancio dell’Unione Europea e sul cofinanziamento nazionale e regionale della politica di sviluppo rurale.
A questo scopo, è stata analizzata la distribuzione sul piano territoriale della spesa complessiva della Pac, utilizzando la classificazione dei Comuni italiani proposta dal Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (Dps) del Ministero per lo Sviluppo Economico (Lucatelli, 2012). Su quella base i Comuni italiani sono classificati in: (1) Poli; (2) Poli intercomunali; (3) Aree periurbane; (4) Aree intermedie; (5) Aree periferiche; (6) Aree ultraperiferiche (DPS, 2013). In una classificazione dicotomica, i primi tre raggruppamenti (Poli, Poli intercomunali e Aree periurbane sono aggregati sotto la voce “Centri”, ed i tre successivi raggruppamenti (Aree intermedie, periferiche e ultraperiferiche) sono aggregati sotto la voce “Aree interne”.
I Poli e i Poli intercomunali sono considerati tali se nell’ambito del singolo Comune o a dimensione intercomunale si dispone di: (a) offerta completa di scuole secondarie superiori; (b) strutture sanitarie sedi di Dipartimento emergenziale sanitario (Dea) di I livello; (c) stazioni ferroviarie di tipo almeno silver. Le altre quattro classificazioni sono calcolate sulla base dell’indice di distanza in minuti dal polo prossimo, considerando come discriminanti le soglie di 20, 40 e 75 minuti.

La distribuzione della spesa Pac

La distribuzione della spesa complessiva della Pac è presentata in tabella 1 in cui i pagamenti sono classificati in tre componenti:

  • “Feaga diretti” che, oltre alle erogazioni relative al regime di pagamento unico (Rpu), includono i sostegni specifici (accoppiati e disaccoppiati) relativi all’art. 68 Reg. n. 73/2009, ed altre voci minori quali i premi per le vacche nutrici o gli ovi-caprini e i pagamenti per produzioni di qualità;
  • “Feaga diversi”, che riguardano tutte le spese incluse nel primo pilastro della Pac inerenti in particolare all’Ocm unica e comunque non riconducibili al Rpu, quali quelle relative al sostegno al settore vitivinicolo, al fondo operativo delle organizzazioni di produttori, al miglioramento della qualità dei prodotti, ai programmi frutta e latte nelle scuole, all’aiuto particolare all’apicoltura;
  • “Feasr + Cofinanziamenti”, inerenti all’insieme delle misure per la politica di sviluppo rurale, inclusi i cofinanziamenti nazionale e regionali.

Nella stessa tabella, per le stesse aggregazioni di spesa, sono riportati anche i relativi beneficiari. Considerando che lo stesso beneficiario può aver avuto accesso a più di una tipologia di spesa, nell’ultima riga sono riportati i beneficiari netti.

Tabella 1 – La spesa Pac in Italia per classi di Comuni nel 2014

Ns. elaborazioni su rendicontazioni sui pagamenti Pac all’UE

Un primo approfondimento sui valori assoluti ora presentati è dato dalla spesa media per beneficiario, presentata in tabella 2, per i diversi aggregati di politiche. I pagamenti unitari per tutte le tipologie di spesa, ed in particolare per gli interventi del primo pilastro, decrescono in modo pressoché sistematico e consistente al passaggio dai Poli alle Aree interne. Certamente il risultato è influenzato dalla circostanza che, specie nel caso delle imprese societarie e in generale dei beneficiari persona giuridica, la sede giuridica dell’impresa agricola può essere in un Comune Polo, anche se i terreni e la sede operativa della stessa sono in Comuni rurali.

Tabella 2 – La spesa Pac in Italia in media per beneficiario nel 2014

Ns. elaborazioni su rendicontazioni sui pagamenti Pac all’UE

La distribuzione squilibrata a svantaggio delle agricolture periferiche si conferma se la spesa viene rapportata alla superficie agricola utilizzata. Questo risultato è esposto in figura 1 dove si conferma per tutte le tipologie di spesa la forte concentrazione dei pagamenti Pac nei Poli, che ricevono complessivamente 992 euro/ettaro a fronte, nell’altro estremo, dei Comuni ultraperiferici ai quali sono riservati complessivamente soltanto 247 euro/ettaro. L’andamento delle linee rivela anche come siano soprattutto i pagamenti del 1° Pilastro (Feaga “diretti” e “diversi”) a caratterizzarsi per una distribuzione squilibrata a livello territoriale, mentre la spesa della politica di sviluppo rurale, a parte la peculiare concentrazione nei Poli, presenta nelle altre aree un andamento tendenzialmente più omogeneo.

Figura 1 – Spesa Pac in euro per ettaro di Superficie agricola utilizzata (Sau censimento 2010)

Ns. elaborazioni su rendicontazioni sui pagamenti Pac all’UE

È interessante a questo punto interrogarsi sulla eventualità che questa distribuzione che penalizza le Aree interne rispetto a quelle centrali si confermi in tutto il Paese o sia tipica di specifiche realtà territoriali. In tabella 3 sono riportati i pagamenti medi per ettaro di Sau per grandi circoscrizioni. Nell’esercizio svolto, l’Italia meridionale è stata aggregata in conformità alla classificazione delle regioni Nuts2 europee in “meno sviluppate” (Pil pro capite inferiore al 75% della media UE: Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia) e “in transizione” (Pil pro capite compreso tra il 75% e il 90% della media UE: Abruzzo, Molise e Sardegna).

Tabella 3 – La spesa Pac per ettaro di Sau per Circoscrizioni nel 2014 (euro/ha)

Ns. elaborazioni su rendicontazioni sui pagamenti Pac all’UE

Relativamente alla spesa del primo pilastro, in tutte le circoscrizioni si registra una significativa penalizzazione delle Aree interne rispetto ai Centri tanto per i pagamenti diretti (che oscilla tra il -48% nel Nord-Ovest e il -28% nelle regioni in transizione). Si noti anche come, passando da una circoscrizione all’altra, la spesa ad ettaro per i pagamenti diretti si distribuisca nelle Aree interne in modo meno discriminatorio che nei Centri e soprattutto tocchi il massimo (272 euro/ha) nelle regioni meno sviluppate. Quanto agli altri pagamenti del 1° Pilastro, raccolti sotto il Regolamento sull’Ocm unica, la spesa si concentra ancora più evidentemente nei Centri, mentre nelle Aree interne (rispetto ai Centri) oscilla tra il -55% del Centro Italia ed il -72% del Nord-Est, e sfiora l’irrilevanza nel Mezzogiorno (toccando il minimo di 10 euro/ha nelle regioni meno sviluppate).
Quanto al 2° Pilastro, la relativa spesa svolge sia nel Nord-Ovest che nel Nord-Est una, sia pur parziale, funzione compensatrice: nelle Aree interne risulta più alta rispettivamente del 13% e del 12%. Ma ciò non avviene nelle regioni centrali e in quelle meridionali dove, anche la politica di sviluppo rurale privilegia i Centri, così che alle aree periferiche è riservata una spesa ad ettaro inferiore del 32%.

Una analisi per misure

Un ulteriore interessante approfondimento riguarda la spesa PAC per aggregati di misure. In figura 2 è rappresentata la percentuale di pagamenti Pac, sia del 1° che del 2° Pilastro, destinata alle Aree interne. Nel complesso di tutta la Pac, questa percentuale è pari al 42,8%. La percentuale cresce al 49,3% facendo riferimento al 2° Pilastro e si contrae sotto la media nazionale al 38,7% per il 1° Pilastro.
Nell’ambito dei pagamenti diretti, solo gli aiuti diretti disaccoppiati relativi all’art.68, con il 48,3%, si collocano sopra la media, mentre i pagamenti accoppiati alle Aree interne si contraggono al 33,1%. Quanto agli altri pagamenti del 1° Pilastro, quelli relativi all’Ocm unica, sono i pagamenti per il settore vitivinicolo che alzano la percentuale (32%), mentre le altre misure risultano tutte penalizzate: Organizzazioni dei produttori, 24,2%; Frutta e latte nelle scuole, 25,6%; soprattutto Qualità e promozione, 3,9%.

Figura 2 – Pagamenti Pac nelle Aree interne per aggregati di misure nel 2014 (percentuale su totale Italia)

Ns. elaborazioni su rendicontazioni sui pagamenti Pac all’UE

Nell’ambito del 2° Pilastro le percentuali maggiori sono per le misure relative al Ricambio generazionale (misure 112 e 113), 50%, alle politiche agroambientali (misure 211, 212, 213, 214, 215, 216), 56,4% e soprattutto alle politiche raccolte sotto i vecchi Assi 3 e 4: diversificazione, qualità della vita e Leader, 58%. All’opposto, le politiche più sacrificate nelle Aree interne sono quelle rivolte alla Qualità alimentare (misure 131, 132, 133) (19,1%) e soprattutto della Formazione e Assistenza Tecnica (misure 111, 114, 115, 511). La politica strutturale (misure 121, 123, 124, 125, 126) si distribuisce tra Centri e Aree interne collocandosi sulla media nazionale dell’intera Pac)

Considerazioni conclusive

Per diverse politiche, ad esempio quelle rivolte alla creazione di infrastrutture, allo sviluppo industriale o alla ricerca, può comprendersi e anche giustificarsi una distribuzione della spesa che privilegi i Centri, data la prevalente residenza urbana dei beneficiari e la localizzazione centrale delle relative attività. Ma questo non può dirsi per la politica agricola, la cui spesa si giustifica anche in ragione delle specifiche difficoltà connesse alla sua localizzazione rurale e agli interessi collettivi che l’attività agricola salvaguarda.
Da questo punto di vista, è evidente che essa dovrebbe piuttosto privilegiare le Aree interne e soprattutto quelle più periferiche. Questo in ragione innanzitutto dei beni pubblici (Parchi e aree protette, patrimonio forestale, risorse idriche, biodiversità, fauna e flora, ecc.) che ivi si concentrano. Ed anche delle maggiori limitazioni che incontra chi opera nel rurale più difficile. Dove più consistenti sono le limitazioni naturali all’attività agricola per l’altitudine, le pendenze, il clima, la struttura dei suoli, ecc. Dove peggiori sono le condizioni di accessibilità nei confronti sia dei mercati di sbocco per le proprie produzioni, sia dei servizi all’impresa e alle persone. Dove spesso mancano alternative occupazionali e di reddito.
La distribuzione della spesa Pac va invece al contrario, privilegiando le agricolture delle aree centrali a scapito di quelle delle periferie. Una distorsione che origina dalla squilibrata distribuzione territoriale della politica dei prezzi garantiti motivata dalla esigenza di puntare, nell’immediato secondo dopoguerra, all’autosufficienza alimentare. Ma che oggi non ha alcun senso. Ribaltare quella distribuzione diventa un fondamentale obiettivo della futura riforma della Pac e delle scelte nazionali relative alla sua applicazione nel nostro paese, di cui si sta cominciando a discutere in sede comunitaria. Il confronto tra la distribuzione territoriale della spesa agricola e quella attuale sarà una cartina al tornasole per sondare quanto, nella gestione della Pac corrente e nella Pac che seguirà dopo il 2020, i contenuti riformatori saranno effettivi o soltanto di facciata.

Riferimenti bibliografici

  • Dps (Mise) (2013), Le Aree interne: di quale territori parliamo? Nota esplicativa sul metodo di classificazione delle aree

  • Lucatelli S. (2012), Di quali territori parliamo: una mappa delle Aree Interne, relazione al seminario Dps-Mise: "Nuove strategie per la programmazione 2014-2020 della politica regionale: le Aree interne"

  • Sotte F. (2013), La regionalizzazione della Pac premi la ruralità dei territori, Informatore Agrario, n.43 

  • 1. Questo articolo presenta, anticipandoli, alcuni primissimi risultati di una ricerca in corso sulla spesa Pac in Italia che viene svolta nell’ambito delle attività del Comitato Scientifico della Confederazione Italiana Agricoltori in collaborazione con l’Associazione Alessandro Bartola.
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