Il consumo di suolo agricolo in Italia: una valutazione delle politiche

Introduzione

Per consumo di suolo s’intende il passaggio da coperture agricole e naturali a coperture urbane; una tipologia di transizione che altera tutte le funzioni dello spazio iniziale in modo permanente (Pilieri, 2009).
Se nei secoli passati la progressiva trasformazione di superfici agricole o naturali in urbane è stata caratterizzata da una proporzionalità diretta con l’aumento della popolazione, oggi questa relazione è del tutto mancante. Dal 1950, infatti, in Europa le città sono cresciute di circa il 78%, mentre l’aumento della popolazione non raggiunge nemmeno il 33% (Eea, 2006).
I fattori che favoriscono la presenza di questa proliferazione edificatoria non devono, quindi, essere cercati esclusivamente nell’aumento demografico, ma piuttosto in un insieme di fenomeni economici, politici e sociali che possono essere sintetizzati in: scarsa regolamentazione urbanistica, elevata discrepanza tra la redditività dell’edilizia e quella agricola e aspetti socio-culturali di vario genere.
Il consumo di suolo in Italia è, oggi, un tema capace di suscitare grande interesse a causa delle conseguenze e dei costi economici, ambientali e sociali che il fenomeno stesso comporta. Gli effetti causati dall’impermeabilizzazione del suolo sono, infatti, molto vari e interessano la compromissione delle funzioni produttive del terreno (con la conseguente riduzione delle produzioni agricole), l’alterazione del paesaggio, dell’ecosistema, della sfera climatica e dell’assetto idraulico e idrogeologico.
Uno strumento utile per la chiara e completa definizione di “consumo di suolo” è il triangolo delle transizioni, una figura interpretativa messa a punto dall’Agenzia europea per l’ambiente e dal Joint Research Centre (Figura 1).
Ogni vertice del triangolo rappresenta una possibile copertura del suolo (urbano, agricolo o naturale); ogni lato rappresenta, invece, una possibile trasformazione, che può essere omologa o non omologa alla destinazione originale, transitoria o permanente, con esito artificiale, naturale o semi-naturale.

Figura 1 - Triangolo delle transizioni

Fonte: Osservatorio nazionale sui consumi di suolo, 2009

L’entità del fenomeno in Italia

In Italia, le banche dati inerenti il consumo di suolo sono di mediocre qualità, eterogenee anche per quanto riguarda la definizione dell’oggetto d’indagine (non esiste una definizione condivisa della locuzione “consumo di suolo”), non adeguatamente aggiornate e prive di un set di dati raccolti in modo omogeneo e alle medesime soglie temporali (Bianchi, Zanchini, 2011).
Proprio a causa dell’eterogeneità dei dati disponibili, la valutazione precisa e univoca della superficie “consumata” in Italia risulta impossibile. Se, infatti, secondo i dati del progetto europeo Lucas nel 2009 la superficie dal fenomeno era pari al 7,3% dell’intera superficie nazionale (21.997 km²), per le basi territoriali dell’Istat (riferite al 2011) tale valore sarebbe di 20.298,5 km2 e per i risultati del progetto Corine Land Cover (Clc, 2006) addirittura di 14.740 km². Una così grande discrepanza è dovuta ad una serie di fattori: in primo luogo al fatto che il protocollo Clc soffre di un basso livello di risoluzione a causa delle dimensioni delle celle unitarie di misura, determinando la produzione di dati di urbanizzazione di gran lunga inferiori alla realtà, in presenza di urbanizzazioni disperse e di infrastrutture lineari che non vengono “lette” da Clc.
La grossa sottostima del dato in Clc appare ancora più evidente se confrontata con le basi territoriali Istat, le quali, pur individuando una superficie interessata maggiore di oltre 5.000 km² rispetto al Clc, non prendono in considerazione le superfici “antropizzate” a vario titolo, ma solamente quelle “edificate”, per nuclei di rilevanti estensioni (almeno 15 edifici accumunati da una relazione di prossimità). Al rilevamento delle superfici edificate sfuggono dunque notevoli superfici infrastrutturate (ad esempio la viabilità, o i suoli compromessi da attività di cava o discarica), così come l’intera categoria delle “case sparse”.
Sostanzialmente, in Italia, non sono disponibili dati precisi e dettagliati, anche a causa del fatto che non esistono ancora metodologie e caratteristiche standard volte all’implementazione di basi di dati nazionali da parte delle singole regioni: la realizzazione di basi dati delle coperture e degli usi del suolo a scala regionale è, infatti, demandata alla volontà delle singole regioni.
È, in ogni caso, evidente il radicale cambiamento che ha interessato il territorio italiano dagli anni ’50 del secolo passato ad oggi: secondo una recente indagine dell’Ispra, infatti, la superficie interessata dal fenomeno è passata dal 2,8% del 1956 al 6,9% del 2010; nello stesso periodo il territorio nazionale edificato e, quindi, sottratto all’agricoltura è aumentato del 166% (Consiglio dei Ministri, 2012).
In Italia, il consumo di suolo non è stato un fenomeno distribuito omogeneamente, sia a causa della morfologia del paese sia per ragioni sociali ed economiche differenti fra le varie regioni.
Le regioni più interessate al fenomeno, sia in termini assoluti che in rapporto alla superficie e alla popolazione regionale, sono Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna. Un’altra regione che presenta un andamento preoccupante è il Lazio che, in termini di località abitate, vede aumentare la loro estensione tra il 2001 e il 2011 di più di 152 km² (corrispondente ad un aumento del 7,6%). Quindi, le più importanti regioni italiane sono caratterizzate da un modello ad alto consumo di suolo che si manifesta già da un cinquantennio e che si è ulteriormente aggravato nell’ultimo decennio.
Parallelamente, c’è da notare la presenza di altre regioni che nel passato hanno risentito in misura minore della sottrazione di superficie agricola, ma che nel periodo 2001-2011 hanno invertito la tendenza con un inevitabile snaturamento delle caratteristiche del proprio territorio che è, in generale, ancora ben preservato dal depauperamento delle proprie valenze (Istat, 2012). La Basilicata e il Molise, per esempio, hanno visto aumentare le loro superfici urbanizzate rispettivamente del 19% e del 17%. La tendenza evidenziata è tipica di quasi tutte le regioni del Sud: aree urbanizzate ancora molto inferiori (4,7%) rispetto alla media nazionale, ma con una variazione nell’ultimo decennio superiore al 10%.

Il disegno di legge in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo

In Italia, a differenza di altri paesi europei come Germania, Francia e Gran Bretagna, non esiste ancora una legge specifica volta al contenimento del consumo di suolo.
Al fine di colmare questo vuoto legislativo, durante il governo Monti è stato approvato, in via preliminare, un disegno di legge (“Disegno di legge-quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo”), presentato dal Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, Mario Catania.
Le finalità e l’ambito del Ddl sono il contenimento di consumo di suolo (nella sua sottrazione all’utilizzazione agricola) e, di conseguenza, la protezione degli spazi dedicati all’attività agricola, degli spazi naturali e del paesaggio.
Le strategie individuate sono essenzialmente tre:

• la prima strategia, contenuta nell’articolo 3, ha per oggetto il “Limite al consumo di superficie agricola”. L’idea è quella di fissare, a livello nazionale, l’estensione massima di superficie agricola consumabile per l’utilizzazione edificatoria. Tramite una programmazione di livello statale si garantisce così, su tutto il territorio nazionale, un coerente sviluppo dell’assetto territoriale, e in particolare una ripartizione equilibrata tra zone suscettibili di utilizzazione agricola e zone edificate ed edificabili (Consiglio dei Ministri, 2012). La determinazione dell’estensione massima di superficie agricola consumabile è demandata ad un decreto che deve essere adottato dal Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, d’intesa con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il Ministro per i beni e le attività culturali e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro un anno dall’entrata in vigore della legge e che, successivamente, deve essere aggiornato ogni dieci anni;
• il secondo pilastro su cui si fonda il disegno di legge è il divieto di mutamento di destinazione (art. 4), secondo il quale i terreni agricoli in favore dei quali sono stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari (come i pagamenti diretti della Pac) non possono avere una destinazione diversa da quella agricola per almeno cinque anni dall’ultima erogazione. Questa disposizione è volta ad evitare che, dopo aver beneficiato di misure a sostegno dell’attività agricola, i terreni vengano, mediante un mutamento della loro destinazione d’uso, sottratti all’attività agricola e investiti da un processo di urbanizzazione. Sono esclusi dal vincolo, però, tutti gli interventi strumentali alla conduzione dell’impresa agricola, compreso l’agriturismo, da realizzare ovviamente nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti. Il secondo comma dell’art. 4 prevede che, a pena di nullità dell’atto, il divieto di mutamento di destinazione d’uso sia indicato negli atti di compravendita dei terreni. L’obiettivo di questo comma è quello di informare gli acquirenti del vincolo operante sull’area oggetto di compravendita e, soprattutto, di rendere detto vincolo a loro opponibile.
  Con il terzo comma vengono introdotte specifiche sanzioni per la violazione del divieto sopracitato: una sanzione principale di natura pecuniaria e una sanzione accessoria, volta a garantire il ripristino dello stato dei luoghi qualora la violazione sia stata perpetrata tramite attività edificatoria.
• L’ultimo fondamento del Ddl prevede l’abrogazione della norma introdotta dall’art. 2, comma 8, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, che permette alle amministrazioni comunali l’utilizzo “distorto” degli oneri di urbanizzazione per la copertura della spesa corrente e per spese di manutenzione ordinaria.
  Nello stesso articolo, è stabilito che i proventi dei titoli abilitativi edilizi, delle sanzioni previste nell’art. 4 dello stesso Ddl e delle sanzioni del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, siano destinati esclusivamente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, a interventi di qualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della messa in sicurezza delle aree esposte a rischio idrogeologico, considerata la particolare situazione di rischio che caratterizza larga parte del territorio nazionale in occasione di eventi calamitosi. L’obiettivo di tale comma è, chiaramente, quello di evitare che gli enti locali stessi siano indotti ad aumentare la capacità edificatoria del territorio prevista negli strumenti urbanistici, dando luogo ad un’eccessiva urbanizzazione a discapito delle aree rurali e degli spazi dedicati all’attività agricola, al fine di lucrare l’importo dei contributi di costruzione.

Alle tre strategie essenziali del Ddl si aggiungono anche alcune misure per l’incentivazione del recupero del patrimonio edilizio rurale, volte a favorire l’attività di manutenzione, ristrutturazione e restauro degli edifici esistenti: interventi che consentono di evitare la sottrazione di ulteriore superficie agricola e, allo stesso tempo, di soddisfare un’eventuale esigenza abitativa.

Obiettivi e metodologia

Il tema del consumo di suolo è entrato in modo diffuso nel dibattito nazionale solo recentemente, in coincidenza con la presentazione del Ddl da parte del governo Monti. Come viene percepito dal mondo agricolo? Gli imprenditori agricoli come valutano l’introduzione di nuovi vincoli, visto che il 70% dei terreni è di loro proprietà?
Al fine di comprendere se il consumo di suolo è un problema percepito dagli agricoltori e, in caso affermativo, in quale misura, è stato predisposto un questionario.
Gli obiettivi dello stesso sono l’individuazione della percentuale di agricoltori:

• che hanno già sentito parlare di consumo di suolo; ­
• che sono a conoscenza delle dimensioni del fenomeno; ­
• che sono favorevoli ad una legge volta al contenimento del consumo di suolo agricolo; ­
• che sono a conoscenza del fatto che il governo Monti ha presentato un disegno di legge volto al contenimento del consumo di suolo; ­
• che si trovano d’accordo con l’art. 4 (“Divieto di mutamento di destinazione”) del disegno di legge.

Lo strumento utilizzato per la redazione, la divulgazione del questionario e la successiva elaborazione dei dati è “Google Moduli” (facente parte del pacchetto Google Documenti). L’ausilio di tale software ha permesso di diffondere, in tempi piuttosto rapidi e con costi pressoché nulli, il questionario ad un grande numero di agricoltori che hanno potuto visualizzare la pagina, riempire i campi di dati e inviarli via Internet.
Gli intervistati sono stati raggiunti tramite un messaggio di posta elettronica (reperito da elenchi pubblici e siti aziendali) in cui era riportato il link per accedere alla compilazione del questionario. Il campione della ricerca è rappresentato da 250 titolari di aziende agricole, zootecniche ed agrituristiche del territorio Italiano.
Ovviamente, a causa del numero di soggetti intervistati non rappresentativo della totalità degli agricoltori italiani, i risultati non si configurano come indagine statistica; tuttavia consentono di trarre, all’interno del campione sopracitato, alcune conclusioni importanti.

Risultati

Conoscenza del fenomeno

All’interno del campione di 250 intervistati, la conoscenza del fenomeno appare piuttosto elevata: l’87,2% del campione, infatti, ha già sentito parlare di consumo di suolo. Questa percentuale è molto alta, ma potrebbe essere influenzata dal fatto che gli agricoltori intervistati, avendo un indirizzo di posta elettronica e utilizzando abitualmente internet, rappresentano un campione attento e attivo, con maggior facilità di accesso alle informazioni.
La seconda domanda presente nel questionario ha l’obiettivo di capire, più nel dettaglio, il grado di conoscenza del fenomeno e quindi l’estensione dello stesso in Italia.
Infatti, la conoscenza di un dato così specifico porta ad ipotizzare che chi ne sia in possesso abbia maturato una spiccata sensibilità intorno al problema e, pertanto, possa considerare indispensabile l’adozione di una specifica normativa.
La domanda è suddivisibile in due parti: nella prima sono riportati i dati dell’indagine Lucas che vedono la superficie impermeabilizzata italiana pari al 7,3% della superficie nazionale (a fronte del 4,3% della media europea); nella seconda parte viene chiesto se si era a conoscenza del dato sopracitato. Il 38,4% del campione era a conoscenza di tale dato.

Parere riguardo la presenza di una legge specifica

Un’ulteriore domanda è tesa ad acquisire un parere circa il disegno di legge sul contenimento del consumo di suolo agricolo. Una grandissima parte del campione (il 92,8% del totale) ha risposto di essere favorevole.
Tale dato, se comparato con la percentuale di quelli che conoscono il problema, è quasi speculare: infatti, circa il 95% di quelli che hanno sentito parlare del fenomeno crede che questo debba essere adeguatamente regolamentato.
Sulla base della precedente domanda, è stato chiesto se l’intervistato fosse o meno a conoscenza del fatto che durante il governo Monti è stato presentato un disegno di legge per il contenimento del consumo di suolo. Il 40% degli intervistati ha dichiarato di essere a conoscenza del disegno di legge: solamente il 46% di quelli che si erano detti favorevoli ad un intervento normativo erano a conoscenza di un impegno in tal senso.

Vincolo di destinazione d’uso

L’ultima domanda del questionario richiede un parere circa l’art. 4 del disegno di legge. L’articolo prevede che i terreni agricoli in favore dei quali sono stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari (come i pagamenti diretti della Pac) non possano avere una destinazione diversa da quella agricola per almeno cinque anni dall’ultima erogazione.
La maggior parte del campione si trova d’accordo con tale norma: quasi l’81% degli intervistati è, infatti, favorevole alle disposizioni presenti nell’art. 4.
Questo dato potrebbe essere sorprendente: gli agricoltori sarebbero favorevoli all’introduzione di un vincolo sui propri terreni, diminuendo il loro grado di libertà. Per cercare di capire le motivazioni dietro a tale risultato, nel questionario sono state aggiunte tre domande, riguardanti rispettivamente la forma di possesso dei terreni, la morfologia degli stessi e la distanza dal più vicino centro abitato. Si è ritenuto che la forma di possesso dei terreni possa incidere notevolmente sulla visione di questo articolo: se per un proprietario, infatti, la presenza di un vincolo si può configurare come un limite, per un affittuario questo potrebbe addirittura assumere una valenza di tutela.
Dall’analisi dei risultati emerge chiaramente una correlazione fra la forma di possesso dei terreni e il parere sul vincolo: più del 95% degli agricoltori che si erano dichiarati contrari all’introduzione dell’art. 4 hanno almeno una parte dell’azienda di proprietà.
L’inserimento di domande inerenti la morfologia e la prossimità ad un centro abitato è dovuta, invece, alla considerazione che queste due variabili si possano configurare (anche se in modo molto semplificato) come importanti pressioni edificatorie. Dall’analisi dei risultati emerge chiaramente la correlazione con la distanza dal più vicino centro abitato. Infatti, solamente l’8,5% degli agricoltori contrari all’art. 4 è titolari di aziende ubicate a più di 5 km da un centro abitato.
Tuttavia, nei pareri favorevoli all’introduzione del vincolo, c’è la presenza di una grossissima fetta di agricoltori che hanno terreni di proprietà, pianeggianti e prossimi a centri abitati. È chiaro, quindi, che le risposte a tale domanda non risultano essere dipendenti esclusivamente da variabili posizionali o possessorie, ma anche da altri fattori.
In primo luogo la constatazione che i terreni più appetibili dal punto di vista della suscettibilità edificatoria non appartengono più agli agricoltori, ma ad investitori che vedono il loro interesse nei mutamenti di destinazione d’uso degli stessi. Un elemento, perfettamente in linea con l’analisi del mercato immobiliare italiano, considera che, essendoci ormai moltissimi edifici sfitti, il valore degli stessi non giustificherebbe la convenienza in investimenti edilizi.
Inoltre, è emerso come tale disegno di legge si possa configurare come freno all’aumento dei valori fondiari, attualmente uno dei più grossi problemi per gli imprenditori agricoli. La pressione urbana vista come crescita della domanda di abitazioni, infatti, rappresenta una delle determinanti dei valori fondiari, specialmente nei paesi UE densamente popolati o caratterizzati da una economia in rapida crescita (Gioia et al., 2012).

Conclusioni

La gravità del fenomeno del consumo di suolo in Italia è emersa anche in conseguenza della rilevante entità delle aree naturali e agricole consumate. Secondo i risultati del progetto Lucas, a livello europeo l’Italia si colloca, infatti, al quarto posto, solo dietro a Olanda, Belgio e Lussemburgo e immediatamente davanti a Germania e Regno Unito.
Attraverso un questionario rivolto a 250 agricoltori è stato possibile comprendere come effettivamente il fenomeno è percepito e valutato da questi stakeholder.
I risultati dell’indagine mostrano un buon livello di conoscenza del fenomeno accompagnato dalla constatazione che una grandissima parte degli agricoltori intervistati è favorevole alla presenza di una legge specifica volta al contenimento del consumo di suolo agricolo e che una buona parte dello stesso (81%) ritiene che l’introduzione di un vincolo quinquennale possa essere uno strumento valido per il perseguimento di tale obiettivo.
Il dibattito sul consumo di suolo in Italia è molto aperto; quello per l’ottenimento di una legge specifica per il contenimento del fenomeno è un percorso ancora molto lungo e complesso che, proprio in questi giorni, grazie alla proposta di legge AC/70 si è ulteriormente animato.
Il Ddl Catania, seppur non convertito in legge, ha rappresentato una tappa molto importante di questo percorso e si configura, in ogni caso, come tappa fondamentale nella definizione dei principi, degli obiettivi e delle strategie di tutela dei suoli.

Riferimenti bibliografici

• Bianchi D. e Zanchini E. (2011), Ambiente Italia 2011, Edizioni Ambiente, Milano

• Consiglio dei Ministri (2012), Analisi d’impatto della regolazione, [pdf]

• Eea (2006), Urban Sprawl in Europe, the ignored challenge, Office for Official Publications of the European Communities

• Gioia M. et al. (2012), Il valore della terra, Inea, Roma

• Istat (2012), Rapporto annuale 2012, Rubbettino print, Catanzaro

• Pilieri P. (2009), “La questione «consumo di suolo»”, in AA VV, Osservatorio Nazionale sui Consumi di Suolo. Primo rapporto 2009, Maggioli Editore, Rimini