Premessa
Le peculiarità che caratterizzano i problemi concorrenziali nel settore agroalimentare sono state oggetto di approfondimento da parte delle Autorità antitrust nel corso degli anni più recenti.
La necessità di una migliore comprensione delle dinamiche concorrenziali è stata sollecitata in particolare in occasione delle ripetute fiammate inflazionistiche che, negli ultimi tre-quattro anni, hanno ripetutamente interessato i prodotti alimentari non solo in Italia ma in tutta l’Unione Europea.
Non a caso, a livello europeo, il Parlamento nel 2009 ha esplicitamente richiesto alla Commissione un’analisi specifica per meglio comprendere l’andamento dei prezzi dei generi alimentari. Di qui la Comunicazione della Commissione nella quale viene prospettata la costituzione di una Task Force per esaminare il funzionamento della filiera agro-alimentare (sia sotto il profilo della concorrenza che dell’efficacia della regolazione) con particolare riferimento ad alcuni prodotti (cereali e latte)1. In quest’ottica la DG Concorrenza ha concentrato la sua attenzione soprattutto sui rischi di “collusione tra produttori o tra grossisti volti a trasferire a valle gli aumenti esogeni dei prezzi delle materie prime”, in misura maggiore di quanto sarebbe stato possibile in assenza di concertazione. Contemporaneamente la Commissione sta monitorando gli eventuali problemi di natura concorrenziale (– non necessariamente esistenti - derivanti dai rapporti contrattuali tra una distribuzione, particolarmente concentrata e dotata di notevole potere di mercato, e i produttori, ovvero tra l’industria di trasformazione e gli agricoltori2.
A fronte di ciò, i governi degli Stati membri hanno spesso sottolineato le peculiarità delle ricadute della crisi economica sul settore agricolo, sino, in qualche caso, a richiamare per il settore la necessità di ritorno a un regime di deroga alla disciplina della concorrenza.
Le iniziative dell’Agcm
Anche l’Autorità antitrust italiana ha indagato con attenzione le determinanti degli aumenti dei prezzi dei generi alimentari per verificare se, e in che misura, alla base di tali aumenti si possono rintracciare condotte imprenditoriali restrittive ovvero regolazioni inefficaci e distorsive della concorrenza.
In questa prospettiva l’Autorità ha fatto ricorso i) ai suoi poteri istruttori per sanzionare due cartelli (quello dei produttori di pasta e quello dei panificatori)3 che, a seguito degli incrementi di prezzo delle materie prime, avevano lo scopo di trasferire tali incrementi prima sulla distribuzione e poi sui consumatori finali in misura più ampia di quanto sarebbe stato possibile se ciascuna impresa avesse adottato strategie commerciali autonome; ii) ai suoi poteri di segnalazione per suggerire al legislatore le riforme delle norme e delle regolazioni ingiustificatamente restrittive (tra le altre quelle volte a favorire la fissazione concertata delle quantità e dei prezzi alla produzione ovvero l’obbligo per la grande distribuzione di mettere a disposizione una percentuale degli scaffali per le produzioni locali)4; iii) ai suoi poteri di indagine per esaminare a fondo il funzionamento della filiera agroalimentare (con particolare riferimento al settore ortofrutticolo) e per verificare se le caratteristiche strutturali e organizzative del settore fossero tali da ostacolare, tramite specifiche inefficienze ovvero deficit concorrenziali presenti in qualche stadio della filiera, un corretto trasferimento dei prezzi dalla produzione al dettaglio5.
Attualmente è in corso di svolgimento un’ulteriore indagine conoscitiva sulla grande distribuzione, tra l’altro volta a inquadrare sotto il profilo concorrenziale i rapporti contrattuali tra le singole catene o le centrali d’acquisto e i fornitori6.
Alcuni problemi comuni
Le numerose iniziative dell’Autorità, pur evidenziando, come atteso, le specificità dei diversi mercati agroalimentari in termini strutturali, organizzativi e regolamentari, hanno consentito di mettere in luce alcuni elementi ricorrenti.
i) Pervasività e proporzionalità della regolazione
Innanzitutto, l’esistenza di una pervasiva regolazione comunitaria (e nazionale) che disciplina il funzionamento della produzione agricola. Una regolazione che, legittimamente, si propone obiettivi quali la stabilizzazione e la difesa dei redditi nelle fasi di crisi, il mantenimento di un certo livello di approvvigionamento, la salvaguardia del territorio e dell’ambiente ma che per raggiungere tali obiettivi introduce significative restrizioni concorrenziali, non sempre inevitabili. E, vale la pena ricordarlo, malgrado le sue specificità, il settore agricolo è pienamente soggetto all’applicazione delle norme antitrust comunitarie7.
Vieppiù che ci si muove lungo la filiera, allontanandosi dalla produzione agricola, l’influenza della regolamentazione si attenua e con essa i rischi di ingiustificate distorsioni delle dinamiche concorrenziali.
Proprio in ragione della pervasività della regolazione e della riduzione degli spazi per il confronto competitivo, l’Autorità è tenuta a verificare con estrema attenzione che le condotte delle imprese e l’applicazione a livello nazionale delle direttive comunitarie non comportino l’introduzione di restrizioni ulteriori a quelle strettamente necessarie per il raggiungimento degli obiettivi della Politica Agricola Comunitaria (PAC).
ii) Le relazioni lungo la filiera e i nodi concorrenziali
Un secondo elemento di criticità che è possibile rintracciare in pressoché tutti i comparti è la lunghezza della filiera produttiva e distributiva. Di qui la centralità per il settore agroalimentare delle relazioni verticali che interessano i rapporti tra i vari soggetti presenti lungo la filiera e di alcuni nodi concorrenziali che interessano alcune specifiche fasi. In un’ottica antitrust possono risultare problematiche soprattutto le relazioni che intervengono nella fase di scambio tra produttori agricoli e acquirenti-trasformatori, dove generalmente si riscontra un forte squilibrio di potere contrattuale tra la produzione agricola frammentata e i trasformatori industriali, attivi su mercati maggiormente concentrati ma esposti a significative pressioni concorrenziali. In questa fase, per trovare un punto di equilibrio, sono ancora molto diffusi i c.d. “accordi interprofessionali” ovvero i “piani di crisi”, volti a favorire la costituzione di un countervailing power dei produttori agricoli che, tuttavia, rischia di estendersi fino alla fissazione comune dei prezzi e alla definizione delle quantità offerte, ingessando, al di là del lecito, il confronto concorrenziale nei mercati interessati. Su questi aspetti l’Autorità ha più volte utilizzato i suoi poteri di segnalazione.
Nella fase di scambio tra trasformatori di prodotti alimentari e distributori, la centralizzazione degli acquisti da parte della Grande Distribuzione Organizzata se da un lato ha costituito un contrappeso al potere contrattuale dei grandi gruppi nazionali e multinazionali, dall’altro ha compresso fortemente i margini dei fornitori di minori dimensioni. Una domanda concentrata, tuttavia, diventa un problema in temini di concorrenza soprattutto se si riflette in un’analoga concentrazione sui mercati dove l’acquirente diventa venditore, ostacolando così il trasferimento al consumatore finale di almeno parte delle migliori condizioni di acquisto ottenute. In quest’ottica le Autorità di concorrenza hanno sin qui vigilato sulle condotte delle centrali d’acquisto, autorizzandone la costituzione i) purchè la quota nei mercati della vendita delle catene aderenti non superasse soglie di attenzione; ii) purchè la centralizzazione degli acquisti non finisse per determinare un’eccessiva “omogeneizzazione” dei costi delle imprese aderenti, riducendo gli spazi per la concorrenza di prezzo e iii) purchè l’incidenza degli acquisti della centrale sui mercati dell’approvvigionamento risultasse inferiore al 15%8. Tutto ciò, naturalmente, presupponendo l’assenza di scambi di informazioni tra le diverse centrali d’acquisto, altrimenti il rischio di distorsioni monopsonistiche cresce e, soprattutto, cresce la possibilità che tali distorsioni impediscano il trasferimento di almeno parte dei benefici degli acquisti collettivi ai consumatori finali.
In questa fase della filiera problemi di natura concorrenziale possono sorgere (e sono sorti) anche in ragione delle modalità con le quali i produttori di generi alimentari riescono a trasferire gli incrementi del costo delle materie sulle fasi più a valle (distribuzione e consumatori finali). Nel caso della pasta, ad esempio, l’Autorità ha accertato che le principali imprese produttrici (con l’ausilio delle associazioni di categoria), per “difendersi” dagli aumenti del costo della farina e della semola, particolarmente sostenuti nel 2007, concordavano gli incrementi minimi dei prezzi di listino, riuscendo così a trasferire sui prezzi una componente dei costi maggiore di quella che, legittimamente, sarebbero riusciti a trasferire senza restringere la concorrenza. Il c.d. “cartello” della pasta è stato sanzionato per circa 12 milioni di euro.
iii) La lunghezza della filiera
Infine, in merito alle ricadute sui prezzi derivanti dalla lunghezza, in vero anomala, delle filiera agroalimentare, l’Autorità ha potuto ricostruire, nell’ambito di un’indagine conoscitiva, la strutture delle filiere distributive di alcuni prodotti ortofrutticoli, partendo da 70 punti vendita scelti a campione sull’intero territorio nazionale e proseguendo a ritroso sino all’ultimo anello della catena rappresentato dal produttore agricolo o dall’organizzazione dei produttori.
L’indagine, inevitabilmente circoscritta a un limitato numero di prodotti, ha tuttavia un suo pregio. Grazie all’ausilio della Guardia di Finanza si sono potuti ricostruire con sufficiente precisione i) gli aumenti di prezzo che un prodotto subisce lungo la catena del valore (lo stesso prodotto, senza le distorioni derivanti dalle informazioni relative a prodotti analoghi ma di diversa qualità, ovvero dai prezzi dello stesso prodotto ma in una diversa stagione) e ii) i principali elementi di inefficienza lungo la filiera legati sia alla lunghezza della catena distributiva che alle caratteristiche delle diverse fasi di scambio.
L’indagine ha offerto alcune importanti conferme. Innanzitutto l’eccessiva frammentazione della produzione ortofrutticola (ma, purtroppo, si tratta di una considerazione che può essere estesa a gran parte del settore agricolo). Il primo stadio della filiera è spesso inadeguato sia sotto il profilo dimensionale che organizzativo per le esigenze di standardizzazione e assortimento espresse dagli operatori della distribuzione moderna. Lo strumento delle Organizzazioni dei Produttori, introdotto dalla legislazione comunitaria per incoraggiare l’aggregazione dell’offerta non è riuscito a stimolare un sufficiente processo di concentrazione, la crescita dimensionale e il miglioramento dei servizi qualitativi forniti delle imprese produttrici. Solo in alcuni circoscritti ambiti produttivi (si finisce sempre per citare le mele trentine, le pere romagnole, l’uva pugliese e i kiwi) si registra una qualche forma di modernizzazione dell’offerta.
In secondo luogo, i risultati dell’indagine conoscitiva sulla distribuzione agroalimentare danno conto di come in Italia nel settore dell’ortofrutta la catena distributiva sia decisamente lunga: in media più di 2,5 intermediazioni tra produzione e consumo finale, con la conseguenza che i prezzi finali sono in media superiori del 200% rispetto ai prezzi alla produzione. Solo il 9% delle filiere ci caratterizza per una catena “corta”. Circa il 44% per più di 2 passaggi tra produttore e consumatore. Oltre il 15% fa registrare la presenza di 4 o 5 intermediari.
Tabella 1 - Costo dell’intermediazione per i prodotti ortofrutticoli in Italia (%)
Fonte: Indagine conoscitiva sulla distribuzione agroalimentare, Agcm 2007
E, diversamente, da quanto accade per la distribuzione degli altri prodotti alimentari, nel comparto dell’ortofrutta (e in buona parte del cosiddetto “fresco”) il modello della GDO (che canalizza oltre il 50% dell’offerta dei prodotti ortofrutticoli, a fronte del 70% dell’inseme dei prodotti alimentari), per quanto riesca ad accorciare la catena più di quanto riesca alla distribuzione tradizionale, non raggiunge quelle economie di costo che le consentono di praticare prezzi altrettanto competitivi quanto quelli praticati per il resto dell’offerta.
Tabella 2 - Relazione tra tipologia di punti vendita e lunghezza della catena distributiva (% di punti vendita)
Fonte: Indagine conoscitiva sulla distribuzione agroalimentare, Agcm 2007
L’esigenza di garantire continuativamente l’offerta e un’ampia gamma dei prodotti a prescindere dalle stagioni, oltre che l’esigenza di standard qualitativi elevati, costringono, infatti, la GDO a rapporti di lunga durata con i fornitori e a rinunciare alle opportunità giornalmente offerte dai mercati all’ingrosso. Le possibilità di integrazione a “monte” fino alla produzione sono inoltre precluse dalla enorme frammentazione dell’offerta agricola. In altri termini, nell’offerta di ortofrutta la GDO non riesce ad applicare la catena “corta” all’origine della sua efficienza e, al tempo stesso, non può beneficiare delle flessibilità (gamma limitata, solo prodotti di stagione, standard qualitativi ed “estetici” meno stringenti) consentita, invece, ai distributori di minori diensioni e ai mercati rionali.
Qualche considerazione conclusiva
A partire da quanto è emerso nell’indagine conoscitiva è possibile tracciare qualche conclusione di carattere generale. Si tratta, più che altro, di conferme. Né, come si usa dire, la fatica dell’ovvio può essere di una qualche utilità…
Potrà sembrare controintuitivo ma sotto il profilo concorrenziale vanno innanzitutto viste con favore tutte le misure che possono incoraggiare una struttura più concentrata dell’offerta agricola. Di per sé, tali misure potrebbero contribuire all’accorciamento della filiera e finirebbero per avere anche un impatto benefico sui prezzi al consumo.
Anche il miglioramento dell’efficienza organizzativa dei mercati all’ingrosso (si pensi, ad esempio, ad una maggiore flessibilità negli orari di apertura e chiusura) potrebbe indubbiamente contribuire in misura significativa all’efficienza della filiera distributiva. Altrettanto, indubbiamente, la creazione di strutture che possano favorire la vendita diretta dei produttori (i cosiddetti farmer market) possono “accorciare” la catena a vantaggio del consumatore finale e favorire una distribuzione del valore meno penalizzante per il produttore agricolo.
Un ulteriore sviluppo del ruolo della GDO nella distribuzione dei prodotti ortofrutticoli può risultare auspicabile a condizione che si accompagni a una più moderna organizzazione sia della produzione agricola sia della fase intermedia della distribuzione all’ingrosso, così da consentire alla GDO di sfruttare pienamente il proprio potenziale di compressione dei costi. Non può non ricordarsi, tuttavia, che il potere di acquisto e l’efficienza della GDO si traducono in benefici per il consumatore (e per l’intera filiera) solo a condizione che la controparte contrattuale abbia anch’essa un sufficiente potere di mercato (di nuovo l’esigenza dell’aggregazione delle fasi “a monte” nella filiera agroalimentare) e, soprattutto, che la commercializzazione dei prodotti acquistati si realizzi in condizioni di adeguata tensione competitiva tra le diverse catene di supermercati.
Quello che, invece, deve essere senz’altro evitato è cedere alla tentazione di “scorciatoie” e, in particolare, di reintrodurre, più o meno esplicitamente, un sistema di prezzi amministrati ovvero la possibilità di concertare la fissazione dei prezzi alla produzione, sperando in questo modo di risolvere il problema dei prezzi dei generi alimentari e delle criticità della filiera agroalimentare. Sarebbe un ritorno al passato e, soprattutto, sarebbe del tutto inefficace.
- 1. Nel dicembre 2010 la Commissione ha approvato una proposta di regolamento sulle relazioni contrattuali nel settore del latte – Commissione (2010) 728.
- 2. Tali rapporti, infatti, si collocano assai più vicino all’ipotesi di abuso di dipendenza economica piuttosto che a fattispecie concorrenzialmente rilevanti quali gli abusi o le intese restrittive.
- 3. Cfr. I694 Listino dei prezzi della pasta e I695 Listino dei prezzi del pane.
- 4. Cfr. tra l’altro AS295 Formazione dei prezzi dei prodotti agroalimentari, AS314 Obbligo di riserva degli spazi commerciali per i prodotti agricoli regionali e AS318 Disposizioni per la costituzione dei tavoli di filiera.
- 5. Cfr. IC28 Indagine sulla distribuzione agroalimentare.
- 6. Cfr.. IC43 Indagine sulla Grande Distribuzione Organizzata.
- 7. Cfr. Mario Monti (2003), The relationship between CAP and competition policy. Does EU competition law apply to agriculture?, Cogeca Conference, Helsinky.
- 8. Cfr. I414 Coop Italia-Conad/Italia Distribuzione.