Servizi alla persona nelle aree interne della Calabria

Servizi alla persona nelle aree interne della Calabria

Introduzione

Negli ultimi anni è stata posta molta attenzione a quali potrebbero essere gli interventi strategici di policy da utilizzare per stimolare l’offerta dei servizi di cura alla persona al fine di favorire lo sviluppo delle aree rurali marginali e ridurre il fenomeno crescente dello spopolamento. Dal 2007 al 2009 l’Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici (UVAL) ha realizzato una ricerca valutativa sull’offerta e la qualità di alcuni servizi di base in favore delle categorie più sensibili della popolazione in Calabria, ponendo al centro dell’analisi l’accessibilità dei territori1.
Partendo dalla rete dei servizi già esistenti, la ricerca ha l’intento di cogliere i reali bisogni che i cittadini avvertono al fine di valutare la capacità dell’attuale assetto di politica economica di assicurare e agevolare l’accessibilità e la fruizione dei servizi socio-sanitari nelle aree marginali. L’obiettivo della ricerca è stato quello di provare ad individuare soluzioni di politica economica capaci di assicurare un livello adeguato di servizi di base anche nelle aree rurali meno accessibili, in un’ottica di scambi tra città e campagna.
Nel panorama delle regioni italiane, la Calabria ha una struttura morfologica particolare, caratterizzata da un territorio prevalentemente rurale e da un elevato numero di piccoli Comuni a bassissima densità abitativa. A partire dagli anni novanta, la Regione registra un serio fenomeno di spopolamento, che interessa prevalentemente le aree rurali marginali. Ciò pone sfide rilevanti sul piano dell’organizzazione e della sostenibilità di un’adeguata rete di servizi per i cittadini2.
L’analisi riguarda l’offerta, l’accessibilità e la qualità di una serie di servizi di base in favore delle couches più sensibili della popolazione, ricostruendo la trama dei bisogni (anche attraverso il ricorso all’ascolto del territorio) e la capacità dell’attuale assetto di politica economica di assicurarne e agevolarne l’accessibilità e la fruizione proprio nelle aree più interne della regione.
La particolarità di questa ricerca è stata di aver utilizzato contemporaneamente diversi approcci metodologici, di cui alcuni innovativi. In primis è stata adottata una metodologia di territorializzazione Dps-Uval per classificare le aree urbane e le aree rurali (peri-urbana, intermedia, periferica) attraverso due parametri: densità abitativa e accessibilità. L’utilizzo dell’indicatore di accessibilità, che sottolinea la necessità di interpretare il territorio rurale nel suo rapporto con le città, pone questa metodologia all’avanguardia nel panorama scientifico, anche internazionale3 (cfr. Figura 1).

Figura 1 - Le aree rurali in Calabria secondo l’indicatore di accessibilità

L’individuazione di una cartina delle aree rurali ha permesso l’analisi socio-economica su base territoriale, con una particolare attenzione agli andamenti demografici e alle caratteristiche della popolazione.
Una delle novità metodologiche importanti della ricerca è stata quella di affiancare all’indagine desk una parte di lavoro sul campo che è avvenuto attraverso due tecniche principali: sono state realizzate delle interviste a interlocutori privilegiati e sono stati organizzati dei focus group. L’analisi di campo è stata effettuata nelle più importanti aree rurali della regione (Aspromonte, Serre vibonesi, Alto crotonese e Pollino) ascoltando soggetti particolarmente attivi a livello locale (medici, sacerdoti, insegnanti, operatori sociali) al fine di riuscire ad ascoltare la “voce” dei cittadini che vivono in queste aree. Attraverso questo processo si è inteso evidenziare le difficoltà della vita civile nelle aree rurali calabresi e la percezione che la popolazione ha di tali difficoltà. L’indagine di campo si è avvalsa anche dell’uso della "videocamera" al fine di sperimentare come l’uso del video possa coinvolgere le popolazioni rurali e renderle partecipi dei processi di valutazione.
Indagine desk e indagine sul campo si sono influenzate vicendevolmente e l’ascolto del territorio ha permesso di mettere a fuoco i temi chiave e ha determinato la scelta degli approfondimenti più strettamente valutativi riportati nelle tre sessioni tematiche. Questi sono stati selezionati anche attraverso il collegamento con l’esistente meccanismo degli obiettivi di servizio (cfr. nota 2), e in relazione a tre segmenti della popolazione: giovani, donne e anziani.
Per quanto riguarda i giovani, l’attenzione è stata rivolta ai servizi per l’istruzione e al ruolo che la scuola dell’obbligo riveste in aree particolarmente difficili e con alti livelli di abbandono scolastico. Per le donne, il focus è stato concentrato sul basso livello della partecipazione delle donne al mercato del lavoro, sulle caratteristiche dell’offerta di servizi di cura dell’infanzia e sul ruolo che l’incentivazione di questi servizi può rivestire per migliorare il loro livello di inclusione sociale. Per gli anziani, è stata valutata la rete sanitaria territoriale, con una particolare attenzione all’assistenza domiciliare integrata (A.D.I.).

I risultati dell’analisi4

Dal processo di ascolto del territorio emerge che la carenza di opportunità lavorative assume un ruolo determinante, soprattutto nelle aree rurali interne e/o marginali. Cercare soluzioni adeguate per facilitare l’accesso al mercato del lavoro è emerso come l’obiettivo prioritario percepito da raggiungere, benché molti degli intervistati abbiano riconosciuto il ruolo determinante che un miglior funzionamento dei servizi potrebbe rivestire per ridurre la tendenza allo spopolamento delle aree rurali. In tutti i focus group è emerso che nelle aree più marginali calabresi esiste un forte disagio in termini di capitale umano qualificato (ad esempio carenza di insegnanti adeguati e alti livelli di turnover, assenza di personale qualificato per disabili). La mancanza di soggetti in grado di coinvolgere i giovani in attività extra-scolastiche è percepita come il problema principale, soprattutto se si considera che esiste un serio fenomeno di reclutamento di giovani da parte della criminalità. In generale l’isolamento emerge come elemento critico che diventa particolarmente grave nel caso dei soggetti più deboli, quali persone anziane e disabili. Le persone che vivono nelle aree più interne lamentano anche una pianificazione inadeguata dell’offerta del servizio del trasporto pubblico, con orari che non tengono conto delle esigenze dei cittadini. I giovani che frequentano la scuola in centri urbani più grandi hanno difficoltà a raggiungerle, non possono frequentare le biblioteche e praticare attività sportive pomeridiane. Le persone anziane hanno difficoltà a raggiungere l’ospedale più vicino anche per sottoporsi a semplici controlli di routine. Purtroppo questi limiti non sono compensati dai servizi di telecomunicazione. Le aree rurali sono, infatti, discriminate anche dal punto di vista delle infrastrutture e dei servizi di telecomunicazione e spesso gli uffici comunali e/o le biblioteche vengono utilizzati anche per offrire servizi di base come l‘invio un fax o la connessione in internet.

Le donne

Proseguendo l’analisi per i tre temi chiave, si consideri che il 47 per cento delle donne calabresi vive nelle aree rurali. Lo studio evidenzia un serio problema di disoccupazione femminile, particolarmente giovanile, con molti dei Comuni nelle aree interne che registrano tassi cronici di disoccupazione. Si rilevano difficoltà a raggiungere i posti di lavoro (le poche opportunità disponibili si trovano nei centri urbani non sempre accessibili) e la carenza di politiche in favore delle donne che permettano di conciliare il lavoro con la famiglia. I redditi percepiti spesso sono molto bassi e legati a forme di lavoro non regolari (sommerso). Questo rende particolarmente difficile il ricorso (e quindi la costruzione) di un mercato dei servizi formalizzato, difficoltà collegata anche alla prevalenza di un’offerta prevalentemente privata e caratterizzata da livelli tariffari notevolmente elevati. Dall’indagine diretta sugli asili nido5, infatti, è emerso che la rete degli asili è particolarmente debole rispetto agli obiettivi di politica economica prefissati per il Mezzogiorno dal meccanismo degli obiettivi di servizio: a fronte di un obiettivo del 12 per cento, solo il 2,4 per cento dei bambini è iscritto in asili pubblici e la percentuale sale al 6,4 se si considerano anche gli iscritti in quelli privati. La rete è dominata da una forte presenza del privato (anche nelle aree più interne) ed è caratterizzata da un forte livello di discriminazione territoriale, essendo prevalentemente concentrata nelle aree urbane. Questo implica che per raggiungere l’obiettivo di avere almeno il 35 per cento dei Comuni con almeno un asilo, è necessaria una forte azione di politica economica proprio nelle aree più interne.
La mancanza di servizi di cura per l’infanzia nelle aree rurali è rilevante soprattutto se si considera che nonostante il 45 per cento dei bambini calabresi da 0 a 3 anni viva in queste aree, esse dispongono del solo 18 per cento dei posti disponibili in asili nido della Regione. Inoltre, questa limitata offerta è prevalentemente garantita dai privati (cfr. Tabella 1).

Tabella 1 – La rete dei servizi di cura per l’infanzia in Calabria*

Fonte: Elaborazione su dati raccolti con l'indagine diretta sugli asili nido.
*Notare che le aree rurali peri-urbane, intermedie e periferiche sono una specifica delle aree rurali.

In Calabria esiste anche una forte presenza di asili nido presso le scuole dell’infanzia (ex scuole materne). Questa tipologia di servizio infatti, grazie alle economie risultanti dal fatto di avere un bacino d’utenza più ampio, è in grado di realizzare economie e assicurare tariffe competitive. D’altra parte, una presenza così diffusa di asili nido privati sul territorio pone il problema di formalizzare attraverso adeguate forme di accreditamento questa rete di servizio e riuscire a disegnare una legge regionale in grado di controllare e garantire gli standard minimi di qualità necessari. Tenendo conto, inoltre, che molto spesso nelle aree rurali esistono Comuni molto piccoli, sarebbe interessante sperimentare modelli innovativi di organizzazione del servizio (micro-asili, tagesmutter).

Gli anziani

Per quanto riguarda gli anziani, dallo studio è emerso che esiste un serio problema di assistenza domiciliare giornaliera (la spesa, le pratiche burocratiche, la posta), soprattutto per le donne anziane. Molto spesso questa assistenza viene garantita dai medici di base, che svolgono quasi un ruolo di " aree la il come e rurali nelle di6.
Nonostante nella generalità delle regioni italiane sia in atto una razionalizzazione dei sistemi ospedalieri, in Calabria permane un elevato numero di ospedali di dimensione ridotta, prevalentemente concentrato nelle aree urbane. Questo fenomeno assume una maggiore rilevanza se si tiene conto che la regione non è dotata di una rete di servizi sanitari territoriale efficiente (ambulatori e laboratori) e che il sistema sanitario regionale non è riuscito ad organizzare e a diffondere il servizio dell’assistenza domiciliare integrata (ADI). L’esistenza di un’informazione frammentata – e la mancanza di una risposta al questionario da parte della maggioranza dei responsabili delle Asl - ha impedito la realizzazione dell’indagine diretta sull’ADI. Fa eccezione il caso del Distretto sanitario di Catanzaro Lido che, oltre a garantire un interessante livello di diffusione di questo servizio sul territorio, ha anche promosso un progetto pilota “Anziani e immigrati: insieme per vivere meglio” con il duplice obiettivo di offrire un servizio di assistenza quotidiana alle persone anziane e di favorire l’inserimento delle persone immigrate nel settore dei servizi.
Infine, è emerso che dal 2000 al 2006 nelle aree rurali calabresi è cresciuta in modo esponenziale l’offerta del servizio sanitario privato, mentre in questo stesso periodo i posti letto degli ospedali pubblici si sono ridotti sia nelle aree urbane che in quelle rurali.
Dall’analisi svolta emerge, infine, che sta venendo meno il tradizionale patto generazionale in grado di garantire servizi di assistenza alle persone anziane. Le donne giovani sono ormai disposte ad emigrare verso le altre regioni d’Italia e l’estero pur di trovare una sistemazione lavorativa e il fenomeno crea un serio caso per la cura quotidiana degli anziani che restano. Il vecchio modello di welfare familiare sembra reggere ancora nel caso della cura dei bambini, perché in ogni piccolo Comune ci sono percentuali elevatissime di persone anziane ancora disposte a prendersi cura dei pochi bambini rimasti (anche se sempre di più le giovani donne riconoscano il ruolo educativo di forme di cura organizzate).

I giovani

Il tema dei giovani è stato ampiamente affrontato perché la Calabria, con il 15 per cento della popolazione compresa tra 0 e 14 anni, è caratterizzata da un’importante fetta di popolazione giovanile. Nelle aree rurali, tuttavia, il crescente fenomeno dello spopolamento ha generao una riduzione consistente della presenza di bambini in età scolare, mettendo in serio rischio la distribuzione territoriale delle scuole dell’obbligo. Con le nuove disposizioni ministeriali sull’autonomia didattica, nelle aree rurali sono poche le scuole che hanno pianificato spazi di didattica nelle ore pomeridiane e questo determina una seria carenza di attività extra-scolastiche. Eppure proprio la formazione e la qualificazione del capitale umano sono percepiti come elementi chiave della riuscita della scuola nel suo ruolo di istituzione che forma e favorisce l’inserimento sociale dei giovani. L’analisi ha mostrato che la rete scolastica tiene, ma che la copertura del servizio diminuisce, all’aumentare del livello di istruzione e che problemi di accessibilità alle scuole e di organizzazione di adeguati servizi di scuolabus sono presenti già nella scuola elementare e diventano decisamente seri nella secondaria inferiore e superiore.
Il processo di ascolto del territorio ha fatto emergere criticità (di accessibilità e di qualità del servizio), proprio a livello di scuole secondarie inferiori, ovvero proprio negli anni in cui i ragazzi sono maggiormente soggetti ad abbandonare il percorso formativo. Per ridurre il fenomeno della dispersione scolastica, durante la programmazione 2000-2006, il Ministero dell’istruzione in collaborazione con le Regioni del Mezzogiorno ha finanziato Centri Risorse all’interno delle scuole (primarie, secondarie di I e II grado), per favorire l’integrazione tra diversi soggetti presenti sul territorio e per promuovere attività in favore dei giovani che vivono nelle aree urbane svantaggiate e alle aree rurali più interne. Dall’analisi è emerso che, dei 25 Centri risorse finanziati, la maggior parte è localizzata nelle aree urbane e quasi tutti i Centri sono appartenenti ad istituti scolastici superiori, trascurando invece l’azione a livello di secondaria inferiore. Dal punto di vista finanziario è emerso che, nonostante l’intento strategico di raggiungere le aree più interne, dei 3,6 milioni di euro impegnati, circa l’84 per cento è concentrato nei Centri Risorse delle aree urbane.

Tabella 2 - La rete scolastica in Calabria*

Fonte: Elaborazioni UVAL su dati del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca
*Notare che le aree rurali peri-urbane, intermedie e periferiche sono una specifica delle aree rurali.

Considerazioni conclusive

Le criticità emerse nei tre temi analizzati dallo studio sollevano la necessità di modificare e ripensare l’intervento della politica economica per le aree interne di questa Regione. In alcuni casi, infatti, si rileva una seria questione di discriminazione e di assenza di servizi minimi alla persona: il prevalere di servizi di cura per l’infanzia privati cui corrispondono tariffe più alte; le difficoltà per i giovani delle aree più interne di raggiungere le scuole secondarie superiori ed i rischi collegati al turnover e alla qualità dell’istruzione; le difficoltà di accesso per i più anziani ai servizi sanitari di base e la forte presenza del privato a livello ospedaliero (che tuttavia non serve a diminuire la discriminazione nei confronti delle aree interne). Queste necessità si fanno ancora più gravi dal momento che è proprio sul piano della cura degli anziani (prima ancora che su quello dei bambini), che si vede come sta venendo meno il tradizionale patto generazionale.
In tutti e tre i temi analizzati, la questione della mancanza di capitale umano di qualità è emersa come la questione chiave: queste aree hanno bisogno di insegnanti giovani e volenterosi; di formatori, maestri di musica e insegnanti di sport; di giovani donne diplomate e laureate. Il ripensamento degli esistenti meccanismi di politica economica in favore di queste aree dovrebbe avvenire tenendo a mente questo fattore chiave: la Calabria dei piccoli paesi reclama capitale umano e innovazione organizzativa.
Processi di ascolto dei territorio sono fondamentali per la costruzione di politiche economiche adeguate e sufficientemente innovative per far fronte alle sfide, peculiari, dell’offerta di qualità di servizi alla persona in aree rurali a bassa densità abitativa, con problemi di accessibilità e di costruzione di adeguati bacini di utenza. L’estrema variabilità dei bisogni, dei soggetti e dei luoghi presuppone un’elevata capacità di ascolto del policy maker.
Esiste, inoltre, anche nei piccoli “territori”, il problema di favorire la circolazione di un'informazione non manipolata da interessi particolari, siano essi commerciali, politici o economici. È necessario immettere nel flusso delle informazioni locali e sui tavoli di discussione una “informazione verificabile”, ossia costruita sugli elementi emergenti dalle analisi di ricerca e valutazione, che è l'obiettivo precipuo perseguito con la produzione del film “Dialoghi sul territorio”, e con la produzione di un rapporto di valutazione.
Sviluppare il caso della Calabria e ricollocarlo nel dibattito internazionale è stata cosa particolarmente interessante per due principali fattori: si tratta di una delle Regioni con il maggiore divario di ricchezza in Europa, caratterizzata da una prevalenza di territorio rurale e di Comuni di piccolissima dimensione. È proprio l’elevata presenza di Comuni di dimensioni assai limitate, e la forte ruralità della Regione - caratterizzata da una situazione di polarizzazione della popolazione nelle aree urbane - che rende l’analisi particolarmente significativa, soprattutto nell’ottica di trarne delle lezioni per individuare soluzioni innovative di politica economica.
Le sfide individuate dall’analisi suggerirebbero il ricorso ad una politica innovativa, che dovrebbe far perno sui seguenti elementi: il coinvolgimento di nuovi attori, il recupero delle analisi territoriali alla base del disegno delle politiche, l’individuazione di soluzioni differenziate e ad hoc e la distrettualizzazione dei servizi.
Il miglioramento dei servizi nelle aree interne pone sfide particolari che attengono ad un limitato bacino dell’utenza, geograficamente sparso sul territorio. Bisogna individuare meccanismi di politica economica innovativi che passino per il coinvolgimento di nuovi attori; la sensibilizzazione dei potenziali utenti e il loro coinvolgimento diretto nella ricerca delle possibili soluzioni (approccio partecipativo all’offerta dei servizi).
Vanno migliorate le analisi territoriali alla base della costruzione degli interventi di politica economica. L’indagine diretta sugli asili nido svolta nell’ambito di questa ricerca mette in evidenza due elementi importanti: la Regione dispone di una rete importante di asili privati. Questa rete andrebbe formalizzata attraverso adeguate forme di accreditamento e andrebbe riportata nell’ambito di normative capaci di controllare la garanzia dei livelli minimi di qualità del servizio (ci sono molti meno educatori in questi asili) e di monitorare il livello delle tariffe. La presenza delle scuole sul territorio è fattore fondamentale per le strategie di sviluppo: la scelta di chiudere un istituto va supportata da valide analisi territoriali, capaci di garantire la migliore copertura possibile del servizio.
Andrebbe perseguita l’individuazione di soluzioni differenziate e ad hoc. La ricerca sul campo ha mostrato situazioni molto differenziate, anche sul piano del capitale umano di riferimento e sulle capacità progettuali. Ci sono alcuni casi in cui si potrebbe far leva sull’auto-organizzazione e l’accreditamento delle soluzioni locali, altri invece in cui è evidentemente necessario un altro tipo di intervento. La soluzione non è necessariamente dare di più a chi ha meno, ma dare cose diverse e in modo diverso, affidandosi a standard minimi comuni che permettano di misurare gli avanzamenti nei risultati (ci vuole quindi un soggetto di livello superiore in grado di misurare e valutare).
Sul piano dell’analisi territoriale, d’altra parte, questa analisi mostra come le tre tipologie di aree individuate, la peri-urbana, l’intermedia e la periferica vivono, sul piano dei bisogni di servizi alla persona e su quello delle possibili soluzioni in situazioni assai differenti. L’emergere di un’area peri-urbana particolarmente problematica potrebbe anche ispirare nuove soluzioni di coordinamento tra la politica regionale (tradizionalmente più orientata all’intervento in aree urbane) e quella di sviluppo rurale, che invece mostra la capacità di raggiungere anche le aree rurali interne.
Vanno infine individuate soluzioni di politica economica che agevolino la distrettualizzazione dei servizi (questo è confermato dal fenomeno peculiare degli asili privati che si appoggiano a strutture di scuole materne). Sono ancora troppi i casi di micro-scuole anche in presenza di buoni istituti scolastici nelle vicinanze ed è emersa una forte reticenza a mandare i bambini in scuole di Comuni limitrofi (manca la flessibilità adeguata allo spostamento e alla condivisione culturale). Bisogna individuare meccanismi di politica economica capaci di incentivare la collaborazione intercomunale e la distrettualizzazione della delivery del servizio.

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  • 1. La valutazione è stata svolta dall’UVAL in collaborazione con l’Università della Calabria e in un rapporto di stretta collaborazione con la Regione Calabria, Dipartimento per la programmazione nazionale e comunitaria. Il rapporto di valutazione, e l’annesso video di ricerca, sono disponibili sul sito del Dipartimento dello sviluppo e la coesione economica (Dps) al seguente indirizzo: http://www.dps.tesoro.it.
  • 2. Questo tema ha assunto un ruolo rilevante nell’attuale periodo di programmazione 2007-2013 e nell’ambito della politica regionale è stato inserito un meccanismo premiale per incentivare il raggiungimento di una serie di target nell’offerta dei servizi ai cittadini.
  • 3. Da segnalare che nel Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica è in corso un progetto di ricerca per poter estendere questa metodologia di territorializzazione a tutte le regioni italiane.
  • 4. Trattandosi di una ricerca molto vasta, si riportano qui i principali risultati. Ciascuno dei temi affrontati contiene: un’analisi desk delle variabili socio-economiche a livello comunale; indagini dirette (asili nido e in parte ADI) e calcolo di indicatori appositamente individuati; risultati dell’indagine sul campo e valutazioni su strumenti specifici di politica economica.
  • 5. È stata svolta un’indagine diretta sugli asili nido attraverso un censimento degli asili e la costruzione di un universo di riferimento, l‘elaborazione di un questionario e lo svolgimento di un’indagine telefonica. Le interviste sono state effettuate ai direttori degli istituti e hanno permesso di rilevare informazioni sulla tipologia e il tipo di offerta del servizio: pubblico/privato; posti disponibili, iscritti; numero di educatori ecc.
  • 6. Questa analisi è stata possibile attraverso la costruzione di una batteria di indicatori territoriali costruita dall’UVAL in collaborazione con il Ministero della Salute.
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