La riforma dell'Organizzazione Comune di Mercato per lo zucchero: un atto dovuto

La riforma dell'Organizzazione Comune di Mercato per lo zucchero: un atto dovuto

L'intervento pubblico è ampliamente diffuso nel settore dello zucchero sia nel mercato interno che nella regolamentazione dei flussi commerciali. Secondo le stime dell'OCSE l'ammontare totale di sostegno interno alla produzione, misurato dal Producer Subsidy Equivalent (PSE), ammontava nel 2003, nei paesi OCSE, a 3,3 miliardi di Euro, equivalenti grosso modo al valore totale delle esportazioni di zucchero dei paesi in via di sviluppo.
La nascita dell'intervento pubblico nel settore dello zucchero, ed il suo mantenimento, è stata a lungo giustificata dalla sua natura di prodotto di base dell'alimentazione umana. Basti pensare che un sistema di sussidi alle esportazioni esisteva in Francia già nel 1770, che sussidi alle esportazioni ed alti prezzi di intervento erano garantiti ai produttori tedeschi già attorno al 1870, mentre il primo sistema di quote in Germania risale al 1896 e che la prima conferenza internazionale, in effetti un'antenata degli attuali Round del WTO, in cui Francia, Belgio, Olanda e Gran Bretagna discussero il problema della liberalizzazione, avvenne nel 1863.
I regimi di sostegno negli USA e nell'UE hanno importanti somiglianze essendo entrambi basati sul mantenimento di un prezzo interno molto alto rispetto al prezzo mondiale, il controllo delle importazioni e la presenza di accordi preferenziali. Oggi, le pressioni per la liberalizzazione del mercato in questi paesi sono giunte ad un livello di non ritorno a causa della spinta di numerosi fattori interni ed esterni.

Alcuni dati

La produzione di zucchero grezzo, che nel periodo 2000–2004 è stata di circa 139 milioni di tonnellate, interessa un vasto numero di paesi ma oltre il 70% della produzione è localizzata in cinque paesi o regioni: Brasile, Unione Europea, India, Cina e Stati Uniti. Nell'UE a 15 la barbabietola da zucchero è coltivata su oltre 1,8 milioni di ettari pari all'1,4% della Sau. La produzione di zucchero grezzo dell'UE-15 è di circa 18 milioni di tonnellate cui si aggiungono oltre 3 milioni di tonnellate dei paesi recentemente entrati nell'Unione.
In termini di superfici la barbabietola è coltivata prevalentemente in Germania e Francia seguite da Italia e Regno Unito. Nei paesi dell'allargamento la barbabietola da zucchero è coltivata su circa 538 mila ettari con una produzione di oltre 20 milioni di tonnellate ed una resa media di 38 tonn/ha. Il primo paese produttore è la Polonia.
Il 30% della produzione di zucchero, pari a circa 40 milioni di tonnellate e 8,3 miliardi di dollari, è oggetto di scambi internazionali: si tratta di una quota elevata se confrontata a quella di altri prodotti e paragonabile a quella dei semi oleosi, altra commodity importante nell'ambito del commercio internazionale di prodotti agricoli. I maggiori paesi esportatori sono il Brasile, l'Unione Europea, la Tailandia , l'Australia e Cuba che assommano circa l'85% delle esportazioni mondiali tra il 2000 e il 2004. I paesi maggiori importatori sono, invece, la Federazione Russa , l'Indonesia, l'Unione Europea, gli Stati Uniti, il Giappone e la Corea.
Per alcuni paesi in via di sviluppo quali Cuba, Mauritius, le isole Fiji e la Gujana le esportazioni di zucchero costituiscono una quota rilevante delle esportazioni agricole e anche delle esportazioni totali. I ricavi delle esportazioni, che in genere derivano da accordi preferenziali, costituiscono una parte importante dell'economia locale, contribuendo alla creazione del reddito nazionale, delle risorse valutarie e delle entrate pubbliche. Eventuali cambiamenti nelle politiche nei mercati di destinazione possono, pertanto, produrre rilevanti conseguenze macroeconomiche.

Gli accordi preferenziali dell'UE

La dinamica degli scambi mondiali di zucchero è influenzata da numerosi accordi preferenziali.
La Convenzione di Lomè, attraverso il Protocollo sullo zucchero, impegna l'UE ad importare in termini preferenziali zucchero da alcuni paesi africani, dei Carabi e del Pacifico (ACP). Il Protocollo risale al 1975 momento dell'adesione del Regno Unito alla Comunità Europea, e trova la sua origine negli accordi allora in corso nell'ambito del Commonwealth. Nell'ambito del protocollo 19 paesi ACP e l'India beneficiano di accesso preferenziale a livello dei prezzi comunitari entro una quota stabilita per paese e pari complessivamente a circa 1,3 milioni di tonnellate. A questo zucchero si applica una tariffa all'importazione ridotta ed esso riceve un prezzo pari al prezzo di intervento al netto dell'aiuto pagato dall'UE alle raffinerie e della tariffa all'importazione. Tali accordi sono stati confermati nell'ambito del nuovo accordo di Cotonou.
L'iniziativa comunitaria Everything but arms (EBA), entrata in vigore nel marzo 2001, azzera le tariffe ad valorem o specifiche per prodotti ritenuti “sensibili” su tutti i prodotti ad eccezione delle armi, attraverso uno schema pluriennale di preferenze tariffarie generalizzate a vantaggio di 49 paesi classificati dalle Nazioni Unite come i meno sviluppati (LDC). La liberalizzazione è immediata per tutti i prodotti ad eccezione di banane, riso e zucchero, per i quali sono previsti calendari di smantellamento tariffario.
Con l'iniziativa Balcani dell'UE alla fine del 2001 sono stati aboliti tutti i prelievi alle importazioni da Albania, Bosnia, Croazia, FYROM, Serbia e Montenegro. A causa della differenza dei prezzi esistente tra i due mercati, la produzione di zucchero è stata notevolmente incentivata nell'area dei Balcani e le importazioni dall'area sono passate rapidamente da zero a 320 mila tonnellate nel 2003. Allo stesso tempo sono aumentate anche le esportazioni dell'UE verso l'area e di conseguenza, per evitare frodi al bilancio, la Commissione ha escluso tali flussi dalle restituzioni.

L'Organizzazione Comune di Mercato

L'OCM zucchero fu istituita nel 1968 con il duplice obiettivo di garantire un reddito equo ai produttori e di assicurare un certo grado di auto-approvvigionamento per una derrata ritenuta strategica. L'OCM non è stata sostanzialmente mai modificata, mentre è stata prorogata nel 1995 e nel 2001. Attualmente è disciplinata dal Regolamento (CE) n.1260/2001 che scade il 30 giugno 2006. Il regime si basa su un articolato sistema di quote alla produzione, sul sostegno del prezzo interno attraverso un sistema di protezione nei confronti dei paesi terzi, sull'autofinanziamento, attraverso un prelievo, da parte dei produttori (coltivatori e trasformatori) dei costi di smaltimento delle eccedenze sul mercato mondiale, rappresentati dalle restituzioni alle esportazioni. Il costo delle restituzioni relativo alle esportazioni corrispondenti alle importazioni preferenziali viene sostenuto dal bilancio comunitario. Le restituzioni riguardano circa 2,6 milioni di tonnellate per un importo medio di 485 €/tonn nel 2003.
Le quote sono attribuite ai produttori di zucchero e di isoglucosio e si distinguono in quota A e quota B, stabilite sulla base dei passati livelli produttivi degli Stati Membri. La produzione di zucchero all'interno delle quote A e B può essere venduta sul mercato interno o sul mercato mondiale. In quest'ultimo caso solo la quota A gode della piena garanzia di prezzo. La produzione al di fuori delle quote A e B, la cosiddetta quota C, non gode di restituzioni alle esportazioni e deve essere necessariamente smaltita sul mercato mondiale. La quota complessiva per l'UE-15 ammonta a 14,4 milioni di tonnellate, divisa tra quota A (82%) e quota B (18%). Gli Stati Membri ripartiscono le proprie quote tra gli zuccherifici e questi le convertono in diritti di conferimento per i produttori. Mentre Francia, Belgio, Danimarca, Paesi Bassi e Irlanda riescono a soddisfare il livello dei consumi interni con la quota A, un'altra serie di Paesi - tra cui l'Italia - devono invece ricorrere alla produzione di quota B, tra l'altro, per quantità significative. Portogallo, Regno Unito e Finlandia riescono invece a coprire i consumi interni con le importazioni preferenziali.
L'attuale regime di sostegno ha finora garantito sicurezza, stabilità e qualità dell'approvvigionamento nonché stabilità dei prezzi. Al tempo stesso ha determinato una condizione di forte eccedenza produttiva che viene smaltita sul mercato mondiale a discapito dei produttori più competitivi.

I vincoli internazionali

Con gli accordi raggiunti nell'ambito dell' Uruguay Round l'UE aveva concordato di ridurre il volume delle esportazioni sussidiate di zucchero del 21% con l'esclusione dello zucchero preferenziale importato da ACP e India tra il 1995/96 e il 2000/2001; di ridurre la spesa per esportazioni sussidiate del 36% in 6 anni, sempre con l'esclusione dei sussidi alle esportazioni dati allo zucchero preferenziale, di convertire i prelievi variabili in tariffe standard ridotte del 20% in sei anni e di mantenere il livello di accesso per le importazioni preferenziali nell'ambito dei 1.305 milioni di tonnellate di da ACP e India cui si aggiungono 82.000 tonnellate sotto la clausola della nazione più favorita.
Gli impegni assunti nell'ambito dell'Uruguay Round non hanno avuto finora un impatto rilevante in termini di diminuzione del sostegno interno cui si è fatto fronte attraverso la riduzione dei prezzi in altri comparti. L'obbligo di accesso minimo è risultato coperto dalle importazioni preferenziali mentre i dazi doganali sono rimasti elevati. Inoltre si è applicata ininterrottamente la clausola di salvaguardia, essendo il prezzo minimo di intervento oltre due volte il prezzo del mercato mondiale, impedendo qualsiasi importazione non preferenziale. L'unica modifica ha riguardato il limite alle restituzioni alle esportazioni. La riduzione richiesta relativamente al volume delle esportazioni sussidiate ha cominciato a diventare stringente verso la fine del periodo di implementazione degli accordi, costringendo l'UE ad un taglio temporaneo delle quote A e B. La riduzione delle quote si è resa necessaria per l'effetto congiunto del basso livello dei prezzi mondiali e l'apprezzamento dell'Euro con il conseguente aumento del costo dei sussidi alle esportazioni.
Nel marzo 2000 sono stati avviati nuovi negoziati ( Doha round ) per procedere a un'ulteriore liberalizzazione degli scambi agricoli. L'accordo-quadro dell'agosto 2004 prevede vincoli più stringenti e progressivi sulla scatola gialla, un tetto per la scatola blu al 5% del valore della produzione agricola aggregata, la ridefinizione della scatola verde o un tetto posto al suo ammontare complessivo. Relativamente all'aspetto più difficile, rappresentato dall'a ccesso al mercato, si prevede la riduzione con un approccio per fasce delle tariffe (tiered formula), con riduzioni maggiori per le fasce tariffarie più alte. Gli impegni si applicheranno alle tariffe consolidate (cioè le massime possibili, in genere più alte di quelle applicate). Infine, ogni paese potrà indicare un “numero appropriato” di prodotti sensibili , che potranno essere in parte sottratti alla riduzione prevista dalla formula generale. Relativamente ai sussidi alle esportazioni è stata prevista la progressiva riduzione e la loro definitivamente eliminazione entro una data da negoziare.
Come per il passato, nel caso dello zucchero, il punto più sensibile, acuito dalla rivalutazione dell'euro, è rappresentato dai sussidi alle esportazioni. Ma, più che del negoziato in corso le riforme potranno essere accelerate dagli esiti delle dispute oggi in corso in ambito WTO. Si è appena concluso un panel, oggetto delle richieste di Australia, Brasile e Tailandia, avente per oggetto le esportazioni sussidiate di zucchero dell'UE, considerate dagli appellanti in eccesso rispetto agli obblighi di riduzione. Le esportazioni sussidiate avrebbero riguardato sia le esportazioni di quota C, sia equivalenti in volume importati nell'UE nell'ambito degli accordi preferenziali con alcuni ACP e l'India. Le tesi difensive dell'UE sono state respinte dall'organo di appello permanente nel mese di aprile e, come ha dichiarato il Commissario europeo per l'agricoltura, di ciò la Commissione dovrà tener conto nel presentare la propria proposta.

La riforma

Le motivazioni alla base dell'esigenza di riforma dell'OCM posta dalla Commissione Europea riguardano, da un lato, il completamento della riforma più complessiva dalla PAC, dall'altro, la compatibilità internazionale del regime di sostegno. La formalizzazione della decisione del panel WTO comporterà per l'UE una ulteriore riduzione delle esportazioni sussidiate per 1,6 milioni di tonnellate. Sempre nell'ambito del WTO, le proposte di riduzione delle tariffe potrebbero essere significative. Nel prossimo futuro l'OCM si troverà a far fronte alla diminuzione della protezione tariffaria esterna, alla ridotta possibilità di esportare con restituzioni, all'aumento delle importazioni preferenziali e ad una maggiore pressione sul mercato comunitario da parte dei prodotti concorrenti.
Nel luglio 2004 la Commissione ha presentato una prima proposta nel solco della recente riforma di metà periodo della PAC, i cui elementi principali sono rappresentati dalla forte riduzione dei prezzi istituzionali, dalla abolizione dell'intervento, dalla riduzione delle quote e dalla loro trasferibilità. La proposta definitiva verrà presentata il 22 giugno 2005 e terrà conto dell'evoluzione del negoziato WTO e delle trattative con i paesi membri. Sulla base di queste ultime sembrerebbe essere tramontata, secondo le prime indiscrezioni trapelate a Bruxelles, l'ipotesi di trasferibilità delle quote. Per il resto, la proposta di riforma dovrebbe prevedere:

  • la riduzione significativa del prezzo di sostegno con l'abolizione del prezzo di intervento e l'introduzione di un prezzo di riferimento che rappresenta il livello soglia per il prezzo minimo da corrispondere ai bieticoltori e per lo stoccaggio privato, la base su cui calcolare la protezione esterna ed il prezzo garantito per le importazioni preferenziali. Il prezzo di riferimento viene fissato ad un livello inferiore del 39% rispetto all'attuale prezzo di intervento da raggiungere in un periodo di due anni;
  • l'introduzione di un pagamento compensativo (in misura parziale pari al 60%) per i produttori sotto forma di aiuto disaccoppiato, calcolato sulla base dello stesso periodo di riferimento utilizzato nella riforma della PAC (2002-2003) da integrare nel pagamento unico;
  • la semplificazione dell'attuale sistema delle quote attraverso la fusione delle quote A e B senza riduzione del livello totale. Allo stesso tempo, la quota di isoglucosio sarà incrementata di 100.000 tonnellate/anno per tre anni;
  • a ristrutturazione del settore attraverso l'introduzione di un programma di riconversione degli zuccherifici finanziato da una tassa a carico dei produttori di dolcificanti, per un periodo di quattro anni per un importo unitario di 125 euro il primo anno e 90 euro successivamente per tonnellata di zucchero trasformato, sulla base delle quote.
  • la modifica del regime di importazione dai Balcani;
  • un piano di azione a favore degli ACP.

Nonostante la Commissione non intenda procedere al taglio delle quote, la drastica riduzione del prezzo di sostegno determinerà, stando ai risultati di molti studi, una sensibile riduzione della produzione ed una sua riallocazione in quanto i paesi meno competitivi non riusciranno a riempire le proprie quote. Sul fronte degli scambi dovrebbe verific rsi un aumento delle importazioni nette in Europa e, in corrispondenza di ciò, un aumento del prezzo mondiale. Della riforma dovrebbero trarre vantaggio i paesi esportatori produttori a basso costo e, in primo luogo, il Brasile. L'impatto sugli ACP sarà determinato dal tipo di piano che di intenderà adottare e dalla sua gestione: quanto più si sapranno attivare investimenti che abbiano un effetto moltiplicatore sullo sviluppo di questi paesi, tanto più li si aiuterà ad affrancarsi dalla dipendenza dal mercato comunitario e dalle distorsioni che questo provoca sulla loro economia in termini di allocazione delle risorse.

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