La complessità e l'incertezza dopo la riforma Fischler

La Politica Agricola Comune sta attraversando una fondamentale fase di transizione che è iniziata con la riforma di medio termine del 2003, è proseguita con la revisione dei cosiddetti settori mediterranei nel 2004 ed ora è alle prese con altri cruciali appuntamenti, come la riconsiderazione delle altre organizzazioni comuni di mercato (le bietole, l'ortofrutta, il vino), la decisione sulle prospettive finanziarie per il settennio 2007-2013, la chiusura del negoziato Doha Round , l'ulteriore allargamento dell'Unione Europea ad altri Paesi.
La PAC è ormai un cantiere aperto, soggetto a subire ulteriori modifiche nei suoi più importanti strumenti: sia quelli datati, come ad esempio il regime delle quote di produzione; sia in quelli di più recente elaborazione, come il disaccoppiamento che, come sanno gli addetti ai lavori, potrebbe essere rimesso in discussione per effetto delle decisioni che saranno assunte nell'ambito del negoziato WTO in corso.
Non è semplice orientarsi sulle possibili direzioni e sui tempi dei cambiamenti. L'unico elemento certo è l'intensità con la quale procederà l'evoluzione della PAC che sarà di sicuro incisiva e continua.
In tale contesto, fornire delle valutazioni sulle riforme del 2003 e del 2004 risulta ancora più arduo e complicato. Comunque, l'esperienza della prima applicazione dei nuovi meccanismi offre alcuni spunti di riflessione sui quali ci si intratterrà.

Orientamento al mercato e potere negoziale

Uno degli elementi positivi della nuova PAC è la spinta che essa produce a favore di un maggiore orientamento delle imprese nei confronti del mercato e di un supplemento di potere contrattuale che i nuovi strumenti di sostegno conferiscono all'impresa agricola.
Il regime del pagamento unico aziendale mette in condizione l'imprenditore di scegliere se attivare o meno il processo produttivo e di selezionare l'ordinamento produttivo sulla base dei plausibili risultati economici attesi, indipendentemente dall'entità dei pagamenti diretti che, essendo sganciati dalla produzione corrente, diventa una variabile del processo decisionale.
Ne deriva che l'agricoltore si orienterà verso le produzioni in grado di assicurare il più elevato valore in termini di margine lordo di contribuzione atteso.
Non a caso, i primi dati disponibili sulle semine del 2005, resi noti nelle ultime settimane dall'ISMEA, testimoniano una sensibile variazione della mappa colturale: -30% circa per il frumento duro; -8% per il mais, +44% per il girasole, tanto per citare qualche eclatante situazione.
In pratica, con la nuova PAC, l'agricoltore “va dove lo porta il portafoglio” e non decide più sulla base del valore unitario del pagamento per superficie.
In questo contesto, il suo potere contrattuale all'interno della filiera è cresciuto, almeno in linea teorica. Ora, questa favorevole situazione deve essere messa a frutto con un dialogo alla pari con gli acquirenti, per fissare condizioni di prezzo adeguate e per lavorare sugli altri aspetti commerciali, come la qualità, i tempi, la logistica.
Purtroppo, per il resto, la riforma della PAC non offre altre concrete chance per l'impresa agricola che, invece, è chiamata a sopportare sacrifici e rinunce ed è forzata a compiere un deciso percorso di modernizzazione e di ristrutturazione per acquisire le capacità di competere in un contesto caratterizzato da una generale abbassamento del livello della protezione e del sostegno.

Complessità amministrativa e potenziali conflitti

Intanto, un primo elemento che è sotto gli occhi di tutti è il maggiore peso della burocrazia che ruota attorno alla nuova PAC. Molti ritengono che la complessità amministrativa sia solo un fenomeno passeggero che si avverte nella fase di prima applicazione (speriamo sia così). Tuttavia, emergono alcuni segnali preoccupanti.
La condizionalità, con i relativi corollari in termini di controlli sistematici a campione, dovrà essere applicata anno per anno e presto arriverà anche il sistema di consulenza aziendale che potrebbe divenire obbligatorio.
I pagamenti supplementari, di cui all'articolo 69, a prescindere dalla efficacia delle misure introdotte, rappresentano un elemento che non semplifica la vita agli operatori del settore.
La gestione annuale dei diritti individuali, il loro utilizzo con terreni ammissibili e l'eventuale trasferimento temporaneo e definitivo, così come l'impiego della riserva nazionale, non sono operazioni semplici da affrontare sia per il singolo imprenditore sia per l'organismo pagatore competente.
Ad oggi, non si avverte alcuna potenziale semplificazione. La prova ci è fornita osservando la consistente macchina amministrativa che si è scelto di approntare in Italia per la gestione corrente della PAC. Tra organismo pagatore centrale e organismi periferici, centri di assistenza agricola e istituzioni deputate ai controlli, si conta un esercito di tecnici che devono lavorare quotidianamente per far funzionare il sistema.
Siamo a 6 anni dalla riforma dell'Aima che ha creato l'Agea e ha fornito la possibilità di istituire Caa ed organismi pagatori regionali. Se è senz'altro positivo aver delegato ai centri di assistenza agricola parte del lavoro svolto dall'amministrazione (sussidiarietà orizzontale), occorre ora valutare la coerenza di sistema alla luce della riforma della PAC. E' questo il vero banco di prova della evocata semplificazione del nuovo regime di sostegno.
Un secondo fattore critico al momento poco esplorato, ma che è destinato ad emergere in modo sempre più contraddittorio, è il contributo che la riforma del 2003 ha fornito al conflitto interno al settore agricolo. E' evidente la contrapposizione tra soggetti, tra settori e fra territori.
Il caso della soccida nell'allevamento bovino da carne è solo il primo delle situazioni che si sono presentate in forma acuta già nel corso del 2005. Presto altri casi delicati si presenteranno. In agosto 2005, si avrà l'assegnazione dei titoli definitivi, fenomeno questo che potrebbe far emergere un eccessivo travaso di risorse finanziarie fra territori e tra settori produttivi. Nei prossimi mesi, avrà inizio l'applicazione della riforma nel settore dell'olio di oliva e già è emersa la questione degli oliveti affittati nel corso del periodo di riferimento.

Incertezza sui trasferimenti agli agricoltori ed economie di bilancio UE

La riforma di medio termine se ha fissato la spesa del primo pilastro, grazie all'accordo franco-tedesco dell'ottobre del 2002, non garantisce al singolo agricoltore un regime di stabilità di medio e di lungo termine quanto a entità del sostegno e trasferimenti. Ci sono troppe incognite e molte variabili di cui si dovrà tenere conto anno per anno.
La gestione dei massimali finanziari nazionali, le trattenute per la riserva, la modulazione, i prelievi per i pagamenti supplementari e, soprattutto, il poco discusso strumento della disciplina finanziaria sono delle ipoteche che minano l'integrità dei pagamenti diretti e che determineranno uno scostamento anche assai significativo tra il valore atteso dei diritti e quanto sarà effettivamente erogato a favore dell'agricoltore.
Con la riforma di medio termine, l'Unione Europea ha stabilito degli insormontabili contingenti finanziari per paese e, nello stesso tempo, ha previsto dei meccanismi di gestione dei titoli disaccoppiati e dei pagamenti specifici che potrebbero assicurare delle consistenti economie di spesa a favore del bilancio europeo.
Ad esempio, è il caso delle peculiari disposizioni sulla possibilità di mettere in rotazione i diritti e sulla revoca che scatta dopo tre consecutivi anni di mancato utilizzo.
In definitiva, la riforma del 2003 è l'inizio di un più ampio processo di ripensamento della politica comune in campo agricolo. Ad oggi, il pacchetto Fischler può essere giudicato come una combinazione di alcuni elementi positivi per l'impresa agricola, ma a prevalere sono gli aspetti critici e, dunque, tutto sommato il bilancio è sfavorevole.
In futuro emergeranno altri elementi e ci saranno dati più completi sull'impatto della prima applicazione. Sarà quella l'occasione per formulare giudizi puntuali e definitivi.