La riforma della politica europea per l'agricoltura biologica

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

A fine marzo 2014 la Commissione europea ha presentato una proposta legislativa sull’agricoltura biologica costituita da una bozza di Regolamento sulla produzione biologica e sull’etichettatura dei prodotti biologici1. La proposta, diffusa insieme al Piano d'azione per il futuro della produzione biologica nell'Unione europea2, era accompagnata da un rapporto di valutazione3 sull’efficacia della regolamentazione comunitaria in materia, e in particolare del reg. (CE) 834/2007, e sulla necessità di un nuovo Piano di azione in questo settore. Il nuovo Regolamento, a partire dalla seconda metà del 2017, dovrebbe sostituire l’attuale norma comunitaria sull’agricoltura biologica (reg. (CE) 834/2007) che è divenuta operativa nel 2009 e che, a sua volta, sostituiva il precedente regolamento quadro sul biologico, primo della serie, rimasto in vigore per quasi un ventennio (Reg (CE) 2092/91).
Le motivazioni alla base della proposta, che è in linea con la strategia Europa 2020 e con la riforma della politica agricola comune (Pac), fondano sulla necessità di adeguare il quadro normativo all’evoluzione del settore nel territorio dell’Unione, dove alla grande espansione della domanda degli ultimi anni non ha corrisposto un congruo sviluppo dell’offerta interna, lasciando uno spazio crescente per l’importazione dai paesi terzi4. D’altra parte, le carenze dell’attuale quadro normativo sono molteplici e possono ostacolare la stessa crescita del settore: la complessità della norma, elevati costi amministrativi, un sistema di controllo non sempre efficace, le ampie possibilità di deroghe, insieme ad altri limiti, possono incidere negativamente non solo sul fronte della produzione, ma anche sulle aspettative e sulla fiducia dei consumatori.
Risolvere gli squilibri di mercato non può tuttavia essere l’unico obiettivo di una politica finalizzata allo sviluppo del settore, di cui va salvaguardata innanzitutto l’identità, la capacità cioè di differenziarsi all’interno di un sistema agricolo multiforme e di contrastare le pressioni esterne e interne all’omologazione5. In tal senso, la definizione di standard di produzione, le procedure per il controllo e la certificazione del loro rispetto costituiscono elementi fondamentali, e non solo per tutelare i consumatori e consentire un riconoscimento economico adeguato in virtù dei beni pubblici prodotti. Altri elementi concorrono infatti a definire l’identità dell’agricoltura biologica, a partire dai suoi principi fondanti, il cui rafforzamento è necessario al fine di valorizzare un comparto peculiare e particolarmente vitale dell’agricoltura, in una fase in cui la sostenibilità del settore primario è obiettivo delle politiche ai vari livelli, dando luogo a forme diverse di agricoltura sostenibile.
Esaminare come la nuova proposta legislativa risponda a queste esigenze è l’obiettivo di questa nota.

Alla ricerca di una nuova regolamentazione europea sull'agricoltura biologica

Sulla base di quanto previsto dall’art. 41 del Reg 834/20076, nel 2012 la Commissione Europea ha presentato al Parlamento e al Consiglio un rapporto in cui produceva un bilancio dell’applicazione del regolamento stesso con particolare attenzione ad alcuni temi quali l’ambito di applicazione, il divieto di uso di Ogm, il funzionamento del mercato interno e il sistema dei controlli.
In seguito, in risposta alle sollecitazioni del Consiglio che auspicava il riesame del quadro giuridico del settore, la Commissione ha avviato il percorso di definizione della futura regolamentazione sull’agricoltura biologica in cui, partendo dalla valutazione della politica vigente e sulla base dei risultati di un’ampia consultazione pubblica, ha individuato tre opzioni di riforma, valutandone poi l’impatto rispetto agli obiettivi Pac del 2020, a quelli specifici della revisione e in termini di efficacia ed efficienza.
Pur se diverse in quanto a obiettivi e ad articolazione, le tre opzioni tengono in debito conto le motivazioni alla base della riforma e sono quindi state costruite avendo come riferimento alcune questioni principali: la semplificazione, l’ambito di applicazione del regolamento, il tema della flessibilità e delle deroghe, la sicurezza dei controlli sulle importazioni.
Tali questioni sono riconoscibili già nella prima opzione che ha carattere sostanzialmente migliorativo dello status quo, introducendo solo misure limitate, volte a chiarire l’ambito di applicazione del regolamento e alcune norme di produzione, a semplificare le regole in materia di etichettatura, a rafforzare il sistema di controllo e a eliminare il regime di conformità per le importazioni. La valutazione di impatto ha messo in evidenza come queste misure ‘di minimo’ non risolvano i nodi strutturali del settore e non agiscano nel senso di accrescere la fiducia dei consumatori. Il punto debole si identifica soprattutto nel mantenere inalterato il regime di deroghe che ostacola lo sviluppo del mercato degli input di origine biologica.
La seconda opzione è incentrata sul mercato: mira cioè a creare le condizioni necessarie perché il settore risponda in modo sollecito a ulteriori sviluppi della domanda. Lo strumento utilizzato per realizzare tali condizioni è la flessibilità. Si prevedono quindi misure volte a integrare nel regolamento UE norme eccezionali già vigenti negli Stati membri e regole di produzione meno stringenti quale stimolo per i vecchi e nuovi produttori biologici. Con questa opzione si tende però a modificare lo stesso approccio del metodo biologico, spostando l’accento dalla qualità del processo alla qualità del prodotto. Inoltre, riducendo gli standard, non si risolvono i nodi strutturali del settore.
Il rafforzamento dei principi dell’agricoltura biologica è invece l’obiettivo dichiarato della terza e ultima opzione, dove si introducono misure che, per un verso, riducono la flessibilità e le aree di ambiguità della regolamentazione precedente - con l’esclusione delle eccezioni, la conversione completa delle aziende da convenzionale a bio, la provenienza aziendale o regionale dei mangimi, un regime di importazione più sicuro - e, per altro verso, agevolano alcune aree dell’intervento, orientando ad esempio il sistema di controllo verso un approccio basato sul rischio o semplificando i requisiti per le piccole aziende. La trasparenza nei riguardi del consumatore costituisce, infine, l’altro elemento portante della proposta.
Due sono gli strumenti legislativi previsti per questa opzione:

• un Piano d’azione che definisce una strategia per l’agricoltura biologica nell’UE: include azioni finalizzate a risolvere i problemi tecnici di produzione ricercando sinergie con il Pei e Horizon 2020, nonché una politica di esportazione specifica;
• un nuovo Regolamento che sostituisce il Reg. (CE) 834/2007 e che prevede, tra l’altro: l’eliminazione delle deroghe, l’obbligatorietà del sistema di gestione ambientale, il rafforzamento del sistema di controllo e la semplificazione dei controlli, il passaggio dall’equivalenza alla conformità per le importazioni. Due ipotesi integrative considerano, in aggiunta, l’obbligo di misurazione delle prestazioni ambientali da parte delle imprese che svolgono attività di trasformazione e commercializzazione e misure specifiche per le piccole aziende (certificazione di gruppo).

Questa è l’ipotesi sposata dalla Commissione poiché ritenuta idonea ad affrontare alcuni nodi strutturali, creando le condizioni per l’espansione dell’offerta europea di prodotti bio.

La proposta di regolamento sull'agricoltura biologica

La proposta di regolamento si fonda su una chiara definizione della produzione biologica e sull’articolazione dei suoi obiettivi e principi generali, e le stesse regole di produzione sono rese più agevolmente consultabili essendo inserite in un unico allegato al testo legislativo. Si è già fatto sintetico riferimento alle misure più importanti previste dalla proposta che deriva dalla terza opzione. Qui di seguito si analizzano alcune delle principali misure e le relative implicazioni per il settore.

Deroghe

Nella nuova proposta vengono quindi ribaditi i principi che regolano la produzione biologica mentre le norme di produzione sono rafforzate e armonizzate grazie alla soppressione delle eccezioni, salvo ove occorrano misure temporanee a sostegno del proseguimento o del ripristino della produzione biologica in seguito a circostanze calamitose.
La Commissione e gli Stati membri hanno infatti autorizzato negli anni alcune deroghe alle regole stabilite per tener conto di eventuali limitazioni derivanti da fattori climatici, geografici e strutturali (art. 22 del reg. 834/2007) Se queste rappresentano una modalità per tener conto di alcuni vincoli allo sviluppo dell’agricoltura biologica, d’altro canto possono minare la fiducia del consumatore e la potenzialità del settore di massimizzare i benefici connessi all’adozione del metodo di produzione biologico. Inoltre è stato constatato che l’esistenza stessa di tali eccezioni ostacola la produzione di fattori produttivi in forma biologica mentre il controllo delle eccezioni comporta un onere amministrativo considerevole sia per le amministrazioni nazionali che per gli operatori. Infine, l’esistenza di eccezioni può produrre distorsioni della concorrenza.
Una delle aree più importanti in cui si configurano le deroghe è quella relativa all’impiego di input di origine non biologica (art. 4b) e gli allevamenti avicoli biologici costituiscono a tale riguardo un caso esemplificativo del dibattito in corso. L’utilizzo di pulcini o pollastrelle non bio è attualmente autorizzato in tutti i paesi dell’UE con l’eccezione della Danimarca e della Germania dove però possono essere impiegati animali nati da uova non biologiche. Secondo la valutazione indipendente (Sanders, 2014), l’assenza della deroga in Danimarca ha determinato lo sviluppo dell’offerta di inputs biologici. Al tempo stesso, uno degli ostacoli all’eliminazione della deroga, sollevata ad esempio in Francia, è la grande varietà di offerta di razze resa possibile dal ricorso alla deroga. Considerate le rilevanti differenze nei costi di produzione derivanti dall’utilizzazione della deroga, il mantenimento della stessa costituirebbe un problema di alterazione delle regole concorrenziali per quei paesi che hanno intrapreso un percorso di adattamento, considerata la fine prossima del regime di eccezionalità.
Una seconda deroga diffusa riguarda l’utilizzo di mangimi proteici non biologici nell’alimentazione dei granivori (art.43 del reg. (CE) 889/08) nella misura del 5%. La deroga è giustificata dalle conseguenze sulla salute degli animali derivanti dal mancato apporto di alcuni aminoacidi a causa della carenza di offerta di mais e soia biologici. Al tempo stesso, preoccupazioni vengono sollevate sulla qualità delle importazioni di soia biologica, provenienti principalmente dalla Cina, anche alla luce di alcuni scandali recenti. Per l'Europa è stato stimato un fabbisogno d’importazione di 132.000 tonnellate di proteina grezza. Diverse strategie possono contribuire a colmare tale divario, quali l’ottimizzazione dell’alimentazione o l’utilizzazione di fonti proteiche alternative alla soia, sviluppabili a livello locale, come il pisello proteico.
La terza deroga comunemente usata riguarda l’utilizzo di materiale da riproduzione vegetativa, in particolare per specie e varietà per le quali sementi biologiche, tuberi, barbatelle, talee, ecc., non sono disponibili in toto o in quantità sufficiente (art 45 del reg. (CE) 889/2008). Il regime di autorizzazione è supportato in tutti i paesi dalla presenza di banche dati sul materiale disponibile. In Italia la materia è regolata dal 2009 dal Ministero delle politiche agricole che ha confermato la competenza dell’Ense per il rilascio delle autorizzazioni all’uso di sementi o materiale di moltiplicazione convenzionali, oltre al mantenimento della banca dati di varietà di sementi e materiale di moltiplicazione biologici disponibili sul territorio nazionale.
La valutazione indipendente ha evidenziato un crescente ricorso delle deroghe nell’Ue. L’Italia peraltro sembrerebbe avere la maggiore incidenza di utilizzo di materiale da riproduzione non biologico. Il settore dove è più ampio il ricorso alle deroghe è l’ortofrutta, dove peraltro è maggiore il numero di specie e varietà coltivate. L’uso della deroga comporta vantaggi finanziari rilevanti considerata l’alta incidenza del costo delle sementi sul costo di produzione totale dei prodotti biologici.

Conversione completa delle aziende

La proposta di regolamento stabilisce il principio che le aziende agricole biologiche debbano essere interamente gestite in conformità dei requisiti applicabili alla produzione biologica mentre il riconoscimento retroattivo del periodo di conversione non sarà più possibile.
La ragione della proposta sta nella constatazione che il rischio di inosservanza delle norme di produzione biologica sia più elevato nelle aziende agricole miste. Pertanto, dopo un adeguato periodo di conversione, tutte le aziende agricole dell’Unione che intendono passare alla produzione biologica dovrebbero essere interamente gestite in conformità dei requisiti applicabili alla produzione biologica.
Le analisi svolte dal Sinab sui dati Agea hanno evidenziato, tra le aziende biologiche italiane, una presenza del 14% di aziende miste, in cui cioè convivono metodo biologico e metodo convenzionale, per una superficie complessiva di 150.000 ettari. Sebbene condivisibile in linea di principio, va tenuto presente che la conversione completa delle aziende potrebbe comportare una contrazione della produzione biologica da parte delle aziende miste e scoraggiare la conversione di nuove aziende. Il percorso di adattamento dovrà pertanto essere graduale - pur fissando un termine per la conversione totale - e accompagnato da opportuni strumenti a sostegno delle imprese.

Integrazione delle disposizioni sui controlli in un testo unico e semplificazione

Tra gli obiettivi della proposta vi è il miglioramento e l’armonizzazione del sistema di controllo al fine di rafforzare la fiducia dei consumatori e, al tempo stesso, rendere più equa la concorrenza con i paesi terzi.
L’efficacia e l’efficienza dei controlli viene perseguita rafforzando l’approccio basato sul rischio attraverso l’abolizione dell’obbligo di verifica annuale della conformità di tutti gli operatori, prevista attualmente dal regolamento (CE) n. 834/2007. Ciò consentirà una maggiore efficienza nell’uso delle risorse dedicate ai controlli, adeguandone la frequenza in base ai fattori di rischio. Il sistema di controllo viene migliorato grazie all’integrazione di tutte le disposizioni legate al controllo in un testo legislativo unico. Le possibilità di controllo sono migliorate grazie alla semplificazione e all’armonizzazione delle norme di produzione nonché all’eliminazione delle deroghe.
Per i piccoli agricoltori dell’Unione si propone di introdurre un sistema di certificazione di gruppo al fine di ridurre i costi di ispezione e di certificazione e gli oneri amministrativi connessi, oltre a rafforzare le reti locali. Per “gruppo di operatori” si intende un insieme di agricoltori la cui azienda comprende al massimo 5 ettari di superficie agricola utilizzata e le cui attività possono includere, oltre alla produzione di alimenti o mangimi, anche la loro trasformazione.
Infine, sono introdotte disposizioni specifiche al fine di rafforzare la tracciabilità e la prevenzione delle frodi: gli operatori non potranno essere controllati da autorità o organismi di controllo diversi per gli stessi gruppi di prodotti nei diversi stadi della filiera biologica.

Passaggio dall’equivalenza alla conformità per le importazioni

Negli anni recenti la crescita del mercato dei prodotti biologici si è sviluppata di pari passo con l’aumento delle importazioni.
Per i prodotti biologici prodotti al di fuori dell’UE, il regolamento (CE) n. 834/2007 prevedeva quattro differenti regimi d’importazione (Tabella 1). Sulla base del Reg. (CE) 1235/2008, i prodotti che entrano nell’UE devono essere accompagnati da un certificato d’ispezione rilasciato da un organismo di controllo riconosciuto ai fini dell’equivalenza o autorizzato da uno stato membro (fino a ottobre 2014) oppure appartenente ad un paese a cui è stata riconosciuta l’equivalenza.

Tabella 1 - Regimi di importazione previsti dal regolamento (CE) N. 834/2007

Fonte: nostre elaborazioni su dati Commissione UE

I paesi riconosciuti ad oggi come equivalenti sono Argentina, Australia, Canada, Costa Rica, India, Israele, Giappone, Svizzera, Tunisia, Nuova Zelanda e Stati Uniti. Nell’esaminare le richieste di riconoscimento, la Commissione valuta le informazioni fornite dal paese terzo utilizzando una «tabella comparativa» standardizzata al fine di documentare i controlli eseguiti durante la valutazione dell’equivalenza degli standard di produzione e l’efficacia del sistema di controllo applicato nei paesi terzi. Inoltre, la Commissione può decidere di verificare in loco le regole di produzione e le misure di controllo del paese terzo interessato.
Il regime delle autorizzazioni d’importazione è stato istituito, solo in via transitoria, dal regolamento (Cee) n. 2083/92 del Consiglio. Da allora, la possibilità di concedere autorizzazioni d’importazione è stata prorogata diverse volte ma il regolamento di esecuzione (UE) n. 1267/2011, attualmente vigente, prevede che a decorrere dal 1° luglio 2014 gli Stati membri non concederanno più le autorizzazioni d’importazione. Questo regime d’importazione è ancora ampiamente utilizzato, poiché circa 4.000 autorizzazioni d’importazione vengono concesse ogni anno dai vari Stati membri dell’UE (soprattutto da Germania, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito). La maggiore problematicità di tale sistema, verificata anche dall’audit svolta dalla Corte dei Conti Europea (2012) risiede nella difficoltà di garantire un approccio armonizzato da parte delle autorità competenti dei 28 Stati membri durante il rilascio delle autorizzazioni. E’ questa la ragione per cui si prevede il graduale smantellamento del regime di autorizzazione all’importazione. Un’ulteriore problematicità risiede nel fatto che i controlli vengono effettuati solo a carico degli importatori e non nelle prime fasi della catena di produzione. Inoltre tale procedura non consente la tracciabilità completa del prodotto importato perché reca menzione solo dell’esportatore e dell’ultimo trasformatore nel paese d’origine.
La proposta prevede che l’immissione sul mercato di qualsiasi prodotto biologico importato nell’Unione sia subordinata alla disponibilità delle informazioni necessarie a garantire la tracciabilità del prodotto lungo tutta la catena alimentare. Un prodotto potrà essere importato da un paese terzo per essere immesso sul mercato dell’Unione come prodotto biologico se il prodotto proviene da un paese terzo come equivalente oppure se è conforme e se tutti gli operatori, compresi gli esportatori nel paese terzo in questione, sono stati sottoposti al controllo delle autorità o degli organismi di controllo riconosciuti. L’applicazione del regime di conformità alle importazioni, a tutela dei consumatori comunitari, è indissolubilmente legato all’eliminazione delle numerose eccezioni oggi presenti sul territorio dell’Unione e alla possibilità di definire quindi in modo univoco cosa è biologico e cosa non lo è e, al tempo stesso, all’assenza di comportamenti discriminatori nei confronti delle importazioni che potrebbero essere sanzionati in sede di accordi internazionali sul commercio.

Conclusioni

Il rafforzamento dell’identità del settore è l’obiettivo dichiarato della proposta di regolamento sull’agricoltura biologica e diverse misure sono state previste a tal fine. La minore flessibilità introdotta con l’eliminazione delle deroghe, la conversione dell’intera superficie aziendale, le regole sull’approvvigionamento locale dei mangimi, tra le altre, esprimono la precisa volontà di eliminare i margini di ambiguità e di aumentare la riconoscibilità del metodo produttivo. D’altro canto, le esigenze di semplificazione e di adattamento a specifiche esigenze possono ridurre l’incisività della demarcazione del settore: le ampie deleghe previste per l’esecuzione, la revisione del sistema di controllo che converge nel sistema di controllo generale7 - modificando di fatto un’area significativa dell’identità del settore -, contribuiscono a rendere più incerto il ‘prodotto’ finale della riforma.
Una considerazione di carattere più generale riguarda la stessa identità del settore, così come intesa dalla proposta. Nella bozza di regolamento l’identità del biologico è ben specificata mediante una serie di principi (Capo II), di carattere generale e per tipo di attività, che vengono poi resi operativi attraverso specifiche regole di produzione. Non sempre viene però assicurata la necessaria connessione tra principi e regole. Questo avviene ad esempio a proposito dell’uso sostenibile delle risorse: mentre si stabilisce che l’agricoltura biologica debba ridurre al minimo l’impiego di risorse non rinnovabili (art. 5), non viene normato l’uso dell’acqua irrigua né sono date indicazioni per l’impiego di fonti alternative di energia. La stessa concezione di sostenibilità del processo produttivo sembra fermarsi alla prima fase di produzione, non essendo preso in considerazione il ciclo dei rifiuti (regolando ad esempio l’uso del materiale da imballaggio).
Oltre a queste zone d’ombra di carattere generale, altri elementi specifici contribuiscono a rendere ancora migliorabile la proposta presentata dalla Commissione rispetto alle numerose esigenze del settore. Queste si possono sinteticamente identificare in uno sviluppo armonico delle sue diverse componenti, a partire dall’adeguamento dell’offerta e ai relativi fattori causali, alcuni dei quali sono connessi alla fase di produzione (difficoltà a reperire sementi e mangimi biologici, carenza di tecniche preventive e di cura per numerose patologie animali e vegetali), mentre altri sono relativi all’organizzazione e ai costi lungo la filiera (ostacoli al raggruppamento dell’offerta e alla commercializzazione, tra cui una logistica inadatta, costi associati al processo di certificazione, inclusi quelli di transazione legati ad un’eccessiva burocratizzazione del sistema). Così, l’eliminazione delle deroghe e le regole sull’approvvigionamento locale dei mangimi, pur rappresentando elementi importanti al fine di rafforzare la fiducia dei consumatori, possono costituire una barriera tecnica e un costo finanziario per le imprese laddove il comparto dei mezzi tecnici bio è poco o per nulla sviluppato.
Ma un punto prioritario su cui convergono le posizioni degli stakeholders è ridurre l’incertezza del quadro normativo determinata dall’eccessivo ricorso agli atti delegati relativamente alle modalità di attuazione.
Al fine di non compromettere la stessa sopravvivenza del settore, la riforma richiede, infine, una certa gradualità nell’applicazione che, soprattutto, dovrà essere accompagnata da azioni per favorire lo sviluppo dei mezzi tecnici - sia dal punto di vista della ricerca che degli investimenti necessari - in sinergia con altri strumenti quali il Piano d’Azione Nazionale e la politica di sviluppo rurale.
Nei prossimi mesi la riforma del Reg. (CE) 834/2007 costituirà uno dei principali dossier agricoli del semestre italiano. E’ pertanto strategico che il Paese pervenga in tempi rapidi ad una posizione condivisa a livello nazionale che la metta nelle condizioni di orientare - e possibilmente chiudere - la riforma sotto la propria Presidenza.

Riferimenti bibliografici

• Agostino M., Fonte M. (2007), Il nuovo regolamento sul biologico dell’Unione Europea, Agriregionieuropa, 3, 11

• Darnhofer I., Lindenthal T., Bartel-Kratochvil R., Zollitsch W. (2010), Conventionalisation of organic farming practices: from structural criteria towards an assessment based on organic principles. A review, Agron. Sustain. Dev., 30(2010) 67-81

• European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on organic production and labelling of organic products, Brussels, 24.3.2014 Com(2014) 180 final 2014/0100 (Cod)

• European Court Of Auditors (2012), Audit of the control system governing the production, processing, distribution and imports of organic products, Special Report No 9 2012

• Rete Rurale Nazionale (2013), Bioreport 2013. L'agricoltura biologica in Italia

• Sanders J. (2014), Evaluation on the EU legislation on organic farming [link]

• 1. EC Com(2014) 180 final.
• 2. EC Com(2014) 179 final.
• 3. EC Swd(2014) 66 final.
• 4. Rete Rurale Nazionale (2013).
• 5. Il dibattito sulla convenzionalizzazione dell’agricoltura biologica è ampio. Si veda, tra gli altri, Darnhofer et al. (2010).
• 6. Per una disamina del Reg. (CE) 834/2007 si veda, tra gli altri, Agostino e Fonte (2007).
• 7. A maggio 2013 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento sui controlli ufficiali che sostituirà l’attuale reg. (CE) 882/2004 e che prevede la regolamentazione della materia anche per i prodotti biologici.