Editoriale n. 52 – I singoli alberi e il bosco

Politiche agricole tra misure singole e visione d’insieme

Nella valutazione delle politiche agricole accade di frequente che ci si soffermi sulle singole misure e si dimentichi di considerare l’effetto d’insieme. È come osservare un singolo albero senza accorgersi del bosco di cui è parte. Spesso si è indotti a questo atteggiamento dalla estrema articolazione e difficoltà a comprendere il sistema nel complesso. Certamente poi anche la frammentazione degli interessi spinge a rispondere alle singole istanze con misure specifiche.
Focalizzando però l’attenzione sulle politiche dirette ad affrontare i problemi specifici, accade che si perda di vista come le singole misure interagiscano con le altre, producendo a volte effetti contradittori, se non addirittura opposti. Esaminiamo tre casi: quello delle politiche agro-ambientali, quello delle politiche per il ricambio generazionale e quello del mercato unico europeo.

La sostenibilità ambientale

All’obiettivo della sostenibilità ambientale è dedicata parte consistente della politica di sviluppo rurale. Anche i pagamenti diretti del primo pilastro della Pac si propongono di perseguirla. Questo è lo scopo dell’eco-condizionalità. Anche il greening mira alla sostenibilità, almeno nominalmente, perché è dubbia l’efficacia agro-ambientale di una tale politica, come sostengono da sempre le organizzazioni ambientaliste e come ha rilevato, tra gli altri, la Corte dei Conti Europea (2017).
Ma a fronte di questo impegno ecologista, va ricordato come, attraverso altre misure di politica agricola nazionale ed europea, le imprese siano indotte ad adottare comportamenti opposti a quelli della sostenibilità ambientale. Ci riferiamo in particolare all’utilizzo intensivo di energie non riproducibili in agricoltura. Come testimonia l’Annuario dell’Agricoltura Italiana (Crea, 2017), l’esenzione nell’acquisto di carburanti dal pagamento dalle imposte di fabbricazione (accise) rappresenta un mancato introito per lo Stato, ed un beneficio riservato agli agricoltori, pari nel 2015 a 1.094,3 milioni di euro.
È questo un importo di assoluto rilievo, pressoché uguale ai 1.099 milioni di euro1 erogati annualmente per l’ambiente da tutti i Programmi di Sviluppo Rurale messi assieme. A parità di altre condizioni, l’esenzione carburanti non solo orienta l’agricoltura verso ordinamenti e tecnologie produttive al elevato consumo di energie fossili, ma (abbassando i costi variabili connessi al loro utilizzo) induce anche il mantenimento in esercizio di vecchie macchine energivore, superate tecnologicamente. Altro sarebbe, dal punto di vista ambientale, se la stessa agevolazione fosse concentrata sul risparmio energetico, sull’impiego di energie riproducibili o sulla rottamazione dei macchinari obsoleti e la loro sostituzione con macchinari più efficienti di nuova generazione. Con il rapido progresso tecnologico dell’agricoltura di precisione, questo renderebbe il settore al tempo stesso più sostenibile e più competitivo.
Si consideri poi come i pagamenti diretti, per le modalità con cui sono distribuiti (fin qui su base storica e in prospettiva ad ettaro), favoriscano gli ordinamenti produttivi a basso impiego di manodopera e ad alto impiego di macchine. Per intenderci, un ettaro di produzioni orticole o di frutteto o di vigna, che impiega lavoro quanto cento ettari di cereali, riceverà tendenzialmente pagamenti diretti per un importo cento volte inferiore. Eppure l’occupazione e il risparmio energetico sono indicati come assolute priorità nei documenti di indirizzo per la politica agricola dell’Unione europea (European Commission, 2014; Commission Européenne, 2016, Commissione europea, 2017).

Il ricambio generazionale

Consideriamo ora il caso della politica per l’ingresso di giovani in agricoltura. Per questa finalità sono previste specifiche misure nel secondo pilastro (Artt. 50-51 Reg. 1307/2013 - Pagamento per i giovani agricoltori). Con la recente riforma della Pac, per i giovani agricoltori sono previste alcune agevolazioni anche nel primo (Art. 19 Reg. 1305/2013 Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese e Art. 17 Reg. 1305/2013 Investimenti in immobilizzazioni materiali). Il ricambio generazionale è dunque un obiettivo rilevante per la politica agricola.
Al tempo stesso, però, i pagamenti diretti spingono in alto le rendite connesse all’uso ed alla proprietà della terra rendendo più pesante l’impegno finanziario necessario all’acquisto dei terreni e/o alzando i costi variabili nel caso si opti per l’affitto (Povellato, 2013). Questo ostacola sia l’accesso dei giovani alla terra, che l’ampliamento delle imprese. Chi abbandona l’agricoltura e cede il terreno, in altre parole, capitalizza i pagamenti diretti a scapito di chi subentra.
Tenendo conto delle proporzioni in termini di finanziamenti pubblici, tra politiche per l’inserimento dei giovani in agricoltura e pagamenti diretti, si potrebbe concludere che, complessivamente, l’attuale politica agricola ostacoli piuttosto che favorire il turnover nelle campagne, così come l’ampliamento delle dimensioni delle imprese.

Il mercato unico

Il terzo caso è quello del mercato unico europeo. Fin dalla sua fondazione, l’Unione europea (e prima la Cee) si è posta l’obiettivo dell’eliminazione delle barriere commerciali e delle discriminazioni nazionali tra gli Stati membri, al fine di favorire la competizione tra le imprese, in condizioni di parità. La Pac è stata fondata per perseguire innanzitutto questo obiettivo. A tal fine fu istituito il Mercato Comune Europeo (Mec) e fu introdotta per l’agricoltura la politica dei prezzi e dei mercati.
Nel corso degli anni, questa politica è stata gradualmente riformata. Ad essa è dedicato l’intero primo pilastro, che comprende innanzitutto i pagamenti diretti, succeduti alla passata politica di sostegno dei prezzi; ma è costituito anche dal Reg. 1308/2013 relativo all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. Con un pesante corpo normativo di ben 232 articoli e 183 fittissime pagine, quest’ultimo Regolamento è finalizzato ad uniformare le norme in materia di commercializzazione, di tutela della qualità, di regolazione dell’offerta, di definizione dei regimi contrattuali e delle regole di concorrenza. Si devono poi considerare le norme sulla sicurezza degli alimenti ed il sistema di regole generali sulla concorrenza adottate dall’Unione con riferimento a tutti i settori dell’economia, tra le quali spiccano quelle sugli aiuti di Stato (previste dagli artt. 107 e 108 del Trattato di funzionamento dell’Unione europea).
Alla piena realizzazione del mercato unico mancano ancora alcuni tasselli, quello dell’uniformazione dei sistemi fiscali innanzitutto, ma i progressi realizzati sono stati notevolissimi e grandi sono stati anche i benefici goduti da agricoltori e consumatori.
Nella riforma della Pac del 2013 però (Reg. 1307/2013) - più per trovare una soluzione che consentisse di concludere in tempo le trattative, che per una visione strategica - numerose decisioni relative alla distribuzione dei pagamenti diretti sono state trasferite agli Stati membri. Tra queste: (a) definizione di agricoltore in attività (art. 9); (b) requisiti minimi per beneficiare dei pagamenti diretti (art. 10), (c) flessibilità tra i pilastri (art. 14), (d) regime di pagamento di base e regime di pagamento unico per superficie (titolo III, capo 1), (e) pagamento per le pratiche agricole benefiche per il clima e l'ambiente (art. 43-47), (f) pagamento per i giovani agricoltori (art. 50-51), (g) sostegno accoppiato facoltativo (art. 52-55), (h) regime per i piccoli agricoltori (art. 61-65).
Era facile prevedere che, trasferite in questo modo le scelte fondamentali sull’attuazione dei pagamenti diretti della Pac agli Stati membri, essi le avrebbero assunte sotto la forte pressione dei gruppi di interesse territoriali e delle lobby di settore. E quello che è accaduto (Comitato Economico e Sociale Europeo, 2015; Sotte, Bignami, 2015).
La Politica agricola europea è diventata così meno “comune”. Ma anziché correre ai ripari, il Commissario Hogan, nella recente proposta di riforma della Pac post-2020 (Commissione europea, 2017), ha avanzato l’ipotesi di un ulteriore trasferimento di competenze in materia di pagamenti diretti agli Stati membri, assegnando loro il compito di redigere un “Piano strategico della Pac” relativo all’applicazione di tutta la politica agricola comune (primo e secondo pilastro) a livello di singolo Stato membro.
Attraverso una corretta interpretazione del principio di sussidiarietà (art. 5 del Trattato dell’Unione) alcune competenze in materia di politica agricola possono essere opportunamente ridistribuite tra Unione e Stati membri (Coderoni, 2017). Ma le conseguenze della proposta di Hogan sarebbero quelle di un ulteriore frammentazione del mercato unico.  

Qualche considerazione

Non è facile districarsi nella complessità della politica agricola; è molto più facile comprenderla ed analizzarla per segmenti. È quello che spesso fanno non soltanto gli studenti alle prime armi, ma anche spesso chi è preposto a definire e gestire le politiche agricole e chi rappresenta specifici interessi.
Ancora più grave è quando anche la ricerca si concentra sui dettagli e perde di vista i sistemi di cui i dettagli stessi fanno parte e nei quali sono integrati. È questa purtroppo una circostanza sempre più frequente. Il sistema di valutazione della ricerca, che condiziona le carriere dei giovani ricercatori, chiede loro di frammentare le competenze per farsi specialisti assoluti del poco. Tutto il resto, che gira intorno al poco, rimane nello sfondo e si nasconde nel bosco, mentre si cerca spasmodicamente dietro l’albero.

Riferimenti bibliografici

• Coderoni S. (2017), Quale ruolo per le politiche ambientali in campo agricolo, Agriregionieuropa anno 13 n°50 [LINK]

• Comitato Economico e Sociale Europeo (2015), La riforma della Pac: modalità, diversità, effetti redistributivi e altre scelte degli Stati membri nell'applicazione della riforma dei pagamenti diretti, Relazione Informativa del Comitato economico e sociale europeo, Modalità di applicazione della riforma della Pac, Nat/664, Relatore: Mario Campli [link]

• Commissione europea (2017), Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura, Bruxelles, 29.11.2017 Com(2017) 713 final [pdf]

• Commission européenne (2016), Intervention du Président Juncker à l'occasion de la conférence de 2016 sur les perspectives agricoles de l'Union européenne, Bruxelles, le 6 décembre 2016, [link]

• Commissione europea (2017), Libro bianco sul futuro dell’Europa, Com(2017) 2025 [pdf]

• Corte dei Conti Europea (2017), L’inverdimento: un regime di sostegno al reddito più complesso, non ancora efficace sul piano ambientale, [pdf]

• Crea - Centro Politiche e bioeconomia (2017), Annuario dell’Agricoltura Italiana, Volume LXIX [pdf]

• European Commission (2014), Mission Letter of the President Jean-Claude Juncker to the Commissioner for Agriculture and Rural Development Phil Hogan, Brussels, 1 November, 2014, [pdf]

• Povellato A. (2013), Prezzo della terra, mobilità fondiaria e riforma della Pac Agriregionieuropa anno 9 n°35, Dic 2013

• Sotte F. Bignami F. (2015) Le scelte degli Stati membri sui pagamenti diretti, Agriregionieuropa anno 11 n°42 [link]

• Sotte F., Baldoni E., Brovida G. (2018), Rapporto sulla spesa Pac in Italia (2008-2016), Collana Economia Applicata, Vol. 6, Agriregionieuropa (In via di pubblicazione).

• 1. Media annua nel triennio 2014-2016 (Sotte et al., 2018).