Společná zemědělská politika (SZP) pro budoucnost!?

Groupe de Bruges

31/

IT	EN	DE	NL	GR	ES	CZ

Hlavní výzvy do budoucna

Návrhy Komise na reformu SZP přišly v čase, kdy síla, soudržnost a politické vedení EU je zkoušeno do krajních mezí.
V téže chvíli jsme přivítali sedmi miliardtého obyvatele této planety. Do roku 2050 bude světová populace růst k 9 miliardám obyvatel. Nárůst počtu obyvatel nastane v regionech, které již nyní patří k nejchudším na světě a nejvíce budou ovlivněny „liberalizovanými“ trhy a klimatickými změnami. V regionech, kde farmáři často tvoří 50% pracující populace bez nároku na jakoukoliv veřejnou podporu.
Růst světové populace ve spojení s pokračujícím ekonomickým růstem a změnami životního stylu v rostoucím hospodářství s velkými populacemi v takových zemích jako Čína, Indie a Brazílie bezprecedentně zatíží již dnes omezené přírodní zdroje a může vážně podlomit schopnost zajištění bezpečnosti potravin a dalších základních potřeb.
Dostali jsme se do bodu, kde se „zemědělská otázka“ uzavírá v kruhu. V příštích dekádách budeme muset vynaložit maximální úsilí k udržení a zajištění nejzákladnějších potřeb: čisté, čerstvé vody; čisté, úrodné půdy; udržitelných a obnovitelných zdrojů energie a dostatku výživných potravin jako základu pro naše přežití a podmínky pro globální stabilitu.
Toto je jedna z hlavních výzev, které stojí před zemědělstvím, potravinářstvím a lidským druhem jako takovým. Konkrétně, zvýšit a zajistit výrobu a dosažitelnost dostatku výživných a vysoce jakostních potravin pro rostoucí světovou populaci při masivním zlepšení výkonu využívání a řízení vzácných přírodních zdrojů. Proto potřebujeme politiku, která je jde k detailu právě od výše uvedených očekávání. Nic víc, nic míň.

Naše hlavní problémy s návrhem SZP

Ve světle výše uvedeného má Skupina z Brug pět připomínek k návrhu reformy SZP jak byly zveřejněny ke 12.10.2011 Komisí EU.

1. Schází naléhavost Evropa je ve své největší krizi od založení před více než 50 léty.

Ještě dnes musíme začít řešit několik extrémně naléhavých témat: změna klimatu, bezpečnost potravin a řízení přírodních zdrojů, abychom se vyhnuli katastrofickým problémům za 10 až 20 let. Návrhy Komise žádným způsobem na tuto naléhavost nejsou připraveny. Proto navrhujeme, aby Komise, další instituce EU i členské státy přišly nejen s Plánem B k předvídání možných katastrofických důsledků současné finanční, ekonomické a politické krize, ale aby vypracovaly kontingenční plán, který by byl založen na zátěžovém testu hlavních výzev (změna klimatu, energie, bezpečnost potravin, půda, voda a biodiverzita): jaká opatření přijmout budeme-li konfrontováni s akutní krizí přírodních zdrojů a/nebo bezpečnosti potravin?
Nepřítomnost důrazu na naléhavost je také doložena absencí významového uspořádání a hierarchie cílů v návrhu Komise. Zdá se, že všechny návrhy mají stejnou důležitost. A tak tomu není. Opatření zaměřené například na boj proti změně klimatu by měly mít jasně vyšší prioritu, než například přesný rozsah redistribuce přímých plateb mezi členské státy.

2. Individualistický přístup

Navazující reformy v posledních dvou dekádách zdůrazňovaly na 1. Pilíř SZP od zemědělsko-potravinářského etězce k individuálnímu farmáři. Také opatření 2. Pilíře jsou především zaměřené na individuálního farmáře, či majitele půdy. To je přesný opak toho, co nastává ve skutečnosti. V poslední dekádě se prokázalo, že potřebujeme systémový přístup, který by řešil vazbu mezi konkurenceschopností a udržitelností. Velká rozdílnost fyzických podmínek (územní osa) si vynutila široké spektrum typů farmářů, kteří je využívají. Podobně se tomu stalo i v mezinárodním prostředí (globální osa). A to samé platí nakonec i pro velkou diverzitu právních, finančních, informačních a administrativních systémů. Dáme-li vše dohromady, dojdeme k nezbytným podmínkám pro činnost farmářů a jejich schopnost konkurovat na trhu a držet se ve změnách. Podpora příjmu v těchto podmínkách není rozhodující faktor. Rozhoduje spíš přístup k trhům, službám, informacím, kapitálu a infrastruktuře, včetně pozice farmářů v dodavatelském řetězci, která určuje jejich konkurenceschopnost.

3. Konkurenceschopnost, udržitelnost a veřejné statky

Navazující reformy SZP mají jako jeden z hlavních cílů souběžně zvyšovat jak konkurenceschopnost, tak udržitelnost zemědělské výroby, včetně dodávky veřejných statků. Konkurenceschopnost, udržitelnost a veřejné statky jdou složitými polyfaktoriálními koncepty, zejména pokud jsou aplikovány na sektor zemědělství. K pochopení složitosti pomáhá náhled z dlouhodobé perspektivy. Rodinná farma byla vždy orientována více na kontinuitu, při dodávce dostatečného příjmu rodině, než na maximalizaci zisku. To v důsledku způsobilo, že konkurenceschopnost a udržitelnost (definováno zkratkou 3P: people, planet, profit) jedno jsou. Konkurenceschopnost a udržitelnost (což považujeme za mnohem víc, než „zelenání“) nejsou různé problémy, proto musí být řešeny společně celostním způsobem. Skupina z Brug navrhuje frázi „ekologická modernizace“, což znamená zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství prostřednictvím zvýšené udržitelnosti výroby ve spojení s obnovou institucí, multidisciplinaritou, inovativními přístupy a obnovou agroekologických konceptů, vzdělání a výzkumu. Tento nový přístup si pochopitelně vyžádá drastickou změnu v mentalitě a postojích. V návrhu SZP takovýto integrovaný přístup chybí. Redukuje „zelenání“ na současné opatření křížového souhlasu s velmi malým dodatečným množstvím složek „zelenání“ a bez jasných ideí, cílů a podnětů pro farmáře, aby průběžně zlepšovali výkon.

4. Absence mezinárodní dimenze

Od poslední velké (Fishlerovy) reformy z roku 2003 došlo k velkému rozvoji hospodářství, zemědělského a potravinářského sektorů v ostatních částech světa1. Jako Skupina z Brug jsme vždy prosazovali vznik multi-polárního světa.  Ten se nyní stává realitou a Evropa a SZP se s těmito změnami musí vyrovnat v mezinárodních souvislostech. Jedním z hlavních problémů je, že liberalizací trhů zvýšené propady a růst cen ohrožují globální stabilitu. Zemědělské komodity budou zasaženy vlivem nepružné poptávky ještě silněji. I zde je problém udržitelnosti přítomen: v globálních distribučních systémech je stále hodně produkce a výrobních nákladů (ochrana půdy, vody, vzduchu, pracovních příležitostí, atd.) externalizováno (dáno k tíži) životnímu prostředí, farmářům, pracovníkům na farmách, zvířatům nebo jiným zemím, aby se zlepšila konkurenceschopnost. Návrh SZP je však orientován na vnitřní problémy bez vize, která by pojmenovala výše zmíněné problémy inovativnějším a celostním způsobem.

5. Bez orientace na budoucnost

Návrhy Komise zajisté obsahují mnoho nových prvků a pokusy upravit některé problémy současné SZP. Víceméně a z celkového pohledu budou návrhy SZP v podstatě pro současné příjemce podpory udržovat stav. Návrhy SZP jsou především kompromisem, který byl přepsán a bude muset být obhájen za velmi složité politického nastavení. Avšak naléhavost ohledně podstaty a vlivu současných a budoucích výzev, potřeba systémového přístupu v rychle se měnících evropských a mezinárodních souvislostech volají  po radikálnější politice, orientované na budoucnost.

Naše hlavní doporučení pro zlepšení SZP

 Po diskusi a kritické analýze návrhů komise chceme uzavřít nabídkou čtyř souborů našich doporučením ke zlepšení návrhů SZP.

1. Co je dobré, ale zaslouží si zlepšení

• Oprávněný hektar: je dobré (postupně) opustit systém historických odkazů a spojit přímé platby s půdou, protože půda je základem pro poskytováni veřejných statků. Mohl by však vzniknout problém s definicí regiónů, protože ve většině členských států budou platit administrativní hranice, maskování někdy podstatných rozdílů v dílčích regionech, územích a v systémech farmaření

• - Redistribuce: lepší a spravedlivější rozdělení přímých plateb mezi členské státy je nutností a návrhy SZP zavádí konkrétní opatření, kterými toho dosáhnout.  Po přijetí tohoto opatření však bude trvat dvě dekády, než budou rozdíly mezi členskými zeměmi dostatečně vyrovnány, což dává starým zemím výhodu  po příliš dlouhou dobu

• Zelenání: zavedení složky zelenání do rámce přímých plateb je inovací politiky a jasné a pozitivní odtržení se od minulosti. Navržená opatření zelenání se však zdají náhodná, zkostnatělá, špatně zaměřená a bez podnětů pro farmáře k udržení zlepšování jejich „zeleného“ výkonu v čase. Bylo by lepší mít na evropské úrovni „menu“ možností zelenání, ze kterých si členské státy a farmáři musí vybrat jistý počet položek. Tento systém by mohl být použit jak pro sekci zelenání u přímých plateb, tak pro agro-environmentální opatření v rámci 2. pilíře (detaily v příloze )

• Zastropování přímých plateb: má smysl, jak uvedla Komise, z pohledu spravedlivějšího rozdělení podpory příjmu mezi různé kategorie farmářů. Příležitost k omezení zastropování, pokud na farmě najde zaměstnání více lidí je dobrá, ale přidá administrativní zátěž. Zastropování by také nemělo omezit podněty k dodávce veřejných statků, pokud bude použito námi výše navrhované „menu“

• 2. Pilíř: novou regulaci rozvoje venkova je možné považovat za významné zlepšení ve srovnání s tou minulou. Opatření jsou šitá na míru ve víceletých smlouvách a jsou podmíněna lepší dodávkou jejich obsahu. Některá zaváděná nová opatření se zdají slibná na první pohled, ale měla by být vyjasněna před zavedením v souvislosti s navrženým „rámcem společné strategie“. 1 Přehled uvádí například práce IAASTD a SCAR Zejména zavedení „smluv mezi partnery“, které dostávají podporu ze všech fondů CSF, je také zajímavou inovací politiky, jejímž cílem je na regionální úrovni lépe propojit mnoho domén evropské politiky. Teoreticky to umožňuje lépe dosáhnout cíle rozvoje spojených území s tím, že může uzavřít existující propast mezi zemědělskou a ostatními hospodářskými politikami. Avšak, mělo by se pojistit a zaručit, že programování povede ke skutečnému spojení intervencí v území úrovni, aby byl zvýhodněn místní rozvoj vedený komunitou zdola podobně jak tomu je u místních akčních skupin programu LEADER. Spojením těchto politik by se také měla zlepšit sociálně ekonomická integrace migrujících venkovských dělníků na národní i mezinárodní úrovni

• Organizace výrobců: měly by být vítány jako nástroj k posílení pozice farmářů v potravinářském řetězci s ohledem na stále se snižující se počet zpracovatelů, obchodníků, velkoobchodníků a maloobchodníků. Je však nutné poznamenat, že ač má spolupráce pozitivní a dobré přijetí ve většině starých členských zemích, probouzí negativní asociace v nových členských zemích. Proto je opět nutný integrovaný přístup, který pomůže připojením vzdělávání a coachingu, aby mladá generace farmářů v těchto zemích překonala historicky zdůvodnitelné nastavení mysli.

• Schémata řízení rizik: jsou vítána, ale měla by být součástí regulace organizace společného trhu (CMO), místo regulace rozvoje venkova a tím získat plné evropské financování

• Rámec společné strategie (CSF) pro zemědělský výzkum a inovace: zavedení rámce společné strategie pro zemědělský výzkum a inovace a vytvoření partnerství pro evropské inovace je v podstatě výborný návrh. Navržený rozpočet je však minimální ve srovnání s rozpočtem přímých plateb (pouze 1,1% rozpočtu SZP, zatímco přímé platby dostanou masivních 72%). Rozpočet na výši minimálně 3%, ve srovnání s podílem, který členské státy mají obecně utratit na inovace se zdá být rozumný, obhajitelný a nezbytný. Při zavedení by mělo být zajištěno, že partnerství je pro mnoho hráčů, včetně praktiků a že všechny kategorie farmářů mají plný přístup do tohoto partnerství a k jeho výsledkům výzkumu, který v jeho rámci byl proveden.

2. Co není tak dobré a mělo by se změnit

• Systém přímých plateb: měl být dočasným a přechodným opatřením. Teď se v trochu změněné formě stanou nástroem k udržování struktury. Přímé platby stále neplní ustanovení o veřejných statcích: jsou zaměřené špatným směrem, nejsou šité na míru a nejsou podmíněné smlouvami. To znamená, že je stále můžeme považovat spíš za rentu, než za podnět k lepšímu výkonu

• Aktivní farmář: definice v návrzích zmeškala příležitost k vyloučení spekulantů s půdou a takzvaných haurových farmářů z přímých plateb. Zejména navržený limit 5000 EUR roční přímé platby, pod kterou jsou farmáři ze zákona považováni za aktivní farmáře a návazně jsou vyňati z křížového souhlasu, je proti potřebě obhájit vynakládání prostředků SZP. To proto, že velká část příjemců bude schopna získat roční dotaci do 5000 EUR bez jakýchkoliv závazků. Vlivem velké rozdílnosti typů farem a farmářů by bylo lepší nechat na jednotlivých členských zemích, aby (jasně) definovaly co je aktivní farmář způsobem, který zajistí na jedné straně vyloučení těch, kteří zneužívají pravidla a na druhé straně, že vše, co spadá do definice aktivního farmáře je shodné se stejnými pravidly k ochraně prostředí a přírodních zdrojů

• Malí farmáři: navržená opatření k malým farmám v 1. Pilíři nelze považovat za politiku malých farem, ale pouze za pokus zjednodušit SZP. Za druhé, malé farmy nemohou být definovány pouze počtem hektarů. Dvouhektarová zeleninová farma se zcela liší od dvouhektarové farmy s dobytkem nebo ornou půdou. V současném návrhu jsou některé typy intenzivních malých farem vyloučeny z přímých plateb, i když jsou důležité pro bezpečnost potravin. Proto by bylo lepší zavést další opatření ke kategorizaci tříd farmářů. Pomohl by i souhlas s agregací, kterou se rozumí že skupina malých farmářů se může kolektivně stát příjemcem přímých plateb

• Rozpočet: je z hlediska našeho pozitivního zhodnocení nové regulace venkovského rozvoje jasně zmeškanou příležitostí k ponechání rozpočtového koeficientu mezi 1. a 2. Pilířem beze změny. V souvislosti s tím uznáváme, že zvýšením rozpočtového koeficientu ve prospěch 2. Pilíře způsobí v současných obtížných hospodářských podmínkách vyšší spolufinancování členskými zeměmi. Vzpomeňme také, že spolufinancování evropské politiky je spš pravidlem, než výjimkou a 2. Pilíř dá členským zemím větší svobodu k ušití rozpočtu na míru zvláštních potřeb některých oblastí. Komisi EU nicméně doporučujeme, aby vzala v úvahu stávající ekonomickou a finanční situaci ohledně spolufinancování a ve zvláštních případech umožnila snížení spolufinancování nebo od něj zcela upustila.

3. Co schází a mělo by být doplněno

• Daňové nástroje: současná ekonomická a finanční krize potlačí Evropu k federalizmu. V tom případě a jako část námi navrženého Plánu B, by mělo smysl proaktivně na evropské úrovni diskutovat nové daňové nástroje jako další z nástrojů k propagaci zelené zemědělské výroby a zdravé diety. Účinnost systému daní a poplatků v zemědělství (i v jiných sektorech) při srovnání ukázala nízké transakční náklady

• Kritéria: nejsou uvedena jasná kritéria, která by stanovila a utřídila udržitelnost zemědělské praxe. Společným jmenovatelem by bezpochyby mohl být princip „znečišťovatel platí“. Rovněž by měly být zakázány jakékoliv platby farmářům nebo jiným příjemcům, kteří neplní nařízení EU ohledně ochrany vody, prostředí, půdy a přírody

• Kolektivy: kolektivy v území by měly mít pevnou roli a podporu systému přímých plateb při provádění opatření k zelenání

• Řetězec dodávající potraviny: politická pozornost růstu moci některých držitelů zájmů se v posledních létech zvýšila, zejména to platí na maloobchod v rámci řetězce dodávajícího potraviny a z toho vyplývající zhoršování pozice farmářů při dělení přidané hodnoty. Je potřeba přiblížit a udržovat kontrolu na úrovni evropské administrativy, aby se zajistilo, že farmáři dostanou poctivý podíl přidané hodnoty, a že ostatní držitelé zájmů nezneužijí svou pozici.

• Spotřebitelé: následkem nepropojenosti s jinými politickými tématy se ztratil prostor pro opatření k propagaci udržitelnější a zdravé spotřeby

• Inovace: zdůrazňujeme, že nejde jen o technologické inovace. Sociální a organizační faktory musí být vzaty v úvahu také. Sociální kapitál je klíčem k úspěšné inovaci. Inovace potřebujeme, abychom se dostali k novým postojům ohledně dodávky veřejných statků, inovacím ve venkovském prostoru jako celku, na úrovni území, v systému řetězců dodávek potravin a na úrovni politiky, administrativy, informací a vzdělání

• Technologie: ve světě dochází k významnému vývoji, například v biotechnologiích (včetně geneticky modifikovaných organismů) nebo v nanotechnologiích, které významně ovlivní způsob, kterým vyvíjíme, vyrábíme, zpracováváme a spotřebováváme výrobky ze zemědělských surovin. To bude mít dopad jak na výrobce, tak na spotřebitele položením otázky na čas a etiku, zdravotní dopady, sociální, ekonomickou a politickou úroveň. Komise EU v současné době nemá kuráž k vytvoření velmi potřebné integrované a snadno proveditelné strategie a politiky k pojmenování tohoto vývoje. Už teď je jedno jasné: ponecháním těchto rozhodnutí členským státům je to nejhorší řešení.

• Integrace s ostatními politickými tématy v 1. Pilíři: navržená konkrétní a inovativní opatření ve 2. Pilíři měla vést k lepšímu propojení politik s jinými tématy. Dosud nebyl učiněn žádný pokus o spojení opatření z 1. Pilíře s ostatními doménami politik (životní prostředí, spotřebitelé a draví, věda a technologie, energie a přírodní zdroje a podobně)

• Znehodnocení potravin: v současné době do 30% veškerých potravin, které byly vyrobeny a stále jsou vhodné ke spotřebě, přijde do odpadu v řetězci dodávek potravin. Tímto tématem by se měli kolektivně zabývat všichni zúčastnění od výrobců ke spotřebitelům a všechny úrovně administrativy by tento problém měly umět uchopit. Komise EU a všechny členské státy by se měly dohodnout se všemi zúčastněnými držiteli zájmů na omezení odpadů potravin, přinejmenším na 50% do roku 2020. Podněty by měly být zapracovány do všech důležitých politik, včetně SZP, k povzbuzení, a pokud je to nezbytné k donucení držitelů zájmů k přijetí jejich odpovědnosti

• Půda: úrodnost půdy je základem udržení farmaření a jedním z hlavních „kapitálových vstupů“ pro budoucnost námi uvedeného o potravinách, včetně redukce CO2. Úrodnost půd v Evropě v posledních dekádách klesá a v ostatních částech světa ještě víc. Změna klimatu dále důsledky snížení úrodnosti půd ovlivní negativním způsobem. Jsme si vědomi, že ovlivnění úrodnosti půd potřebuje dlouhodobé úsilí. Proto naléhavě potřebujeme akci k ovlivnění farmářů a majitelů ke zlepšení jejich půd. Navrhujeme, aby zlepšení rodnosti půdy se stalo jednou z hlavních součástí dříve konkretizovaného menu zelenání. Základním cílem by mělo být zabránění dalšímu poklesu úrodnosti půd. Navíc by jsme měli kriticky z pohledu úrodnosti půdy i v zemích původu přehodnotit dovozy takových surovin jako bílkoviny pro krmení zvířat a rostlinných olejů pro bio-energie

• Biodiverzita: schází vymezení role dalších držitelů zájmů, kromě farmářů, v dodávkách a udržování veřejných statků. Zejména myslivci (v Evropě je jich přes 7 miliónů) hrají důležitou roli při udržování života v divoké přírodě a habitatu pro zvěř. Měli by být považovány za kolektivy s oprávněním účastnit se dodávek opatření v rámci 2. Pilíře

4. Co není jasné a potřebuje vysvětlit

• Přímé platby: vztah mezi základní platbou a složkou zelenání nám není jasný. Ztratí farmář jen složku zelenání nebo i základní platbu pokud nesplnil jedno z navržených opatření k zelenání?

• Oblasti ekologického zájmu: tento nový konstrukt se zdá být špatně koncipován. Je jasné, že sníží kapacitu výroby, ale není jasné jaké veřejné statky budou dodány a v jakém rozsahu

• Administrativní zátěž: není jasné, zda navržená opatření povedou ke snížení administrativní zátěže. Souhrn všech návrhů a překryv mezi 1. a 2. Pilířem by neměly být  ten případ. Je nezbytné provést hodnocení návrhů ex ante, aby se to dalo určit a pokud ano a bude nezbytné formulovat alternativy k omezení byrokracie. Tímto návrhem neříkáme, že omezení byrokracie by mělo být cílem jako takové nebo by mělo být upřednostňováno před dalšími, mnohem důležitějšími hledisky. V některých případech farmáři i my ostatní, potřebujeme přijmout zajištění lepších dodávek veřejných výdajů na základě jasných ukazatelů bude potřebovat nárůst papírování.

Příloha 1: vysvětlení systému zeleného menu

Systém menu zelenání je založen na podněcování přístupů k průběžnému zlepšování životního prostředí a výkonu veřejných statků, které jsou alternativou navrženým opatřením zelenání a agro-nvironmentálních schémat. Je založeno na systému, který je používán ve Velké Británii od roku 2005.
Systém zeleného menu může být rozdělen do několika domén (hospodaření vodou, půdou, energií, oxidem uhlíku, horninami, bio-diverzitou, ochranou proti škůdcům a podobně). Pro každou doménu mohou farmáři dosáhnout maximálně 100 bodů. Všichni farmáři musí splnit minimální úroveň. Tato minimální úroveň se postupně může zvyšovat tak, aby farmářům dala prostor k přizpůsobení zemědělské praxe požadavkům nové minimální úrovně.
Farmáři se mohou rozhodnout jít nad minimální úroveň požadavků zeleného menu při využijí jejich zvláštní situace, postojů, dovedností, dostupné technologie u vybrané domény a při tom získat prémii, která odpovídá dosaženému navýšení bodů. Na prémii mají nárok i farmáři, kteří udržují vysoký standard  po dlouhou dobu na stejném území a farmářům, kteří spolupracují s územními kolektivy. Zelené menu a systém prémií může být podmíněn výzkumnými agendami a vybavením, které povedou farmáře k lepší agro-ekologické praxi a k nepřetržitému zlepšování jejich agro-ekologického výkonu.