Il partenariato nel Psr 2014-20 del Friuli Venezia Giulia attraverso la Swot relazionale partecipata

Premessa1

Nella fase iniziale di costruzione del Programma di Sviluppo Rurale (Psr) 2014-2020, l’Amministrazione del Friuli Venezia Giulia (Fvg) ha coinvolto il partenariato, formato dalle rappresentanze istituzionali, economiche, sociali ed ambientaliste ,al fine di rilevarne i fabbisogni.
Il valore aggiunto che deriva dal coinvolgimento delle parti è stato più volte sottolineato nei documenti (ad esempio, art. 5 del Reg. (UE) n. 1303/2013 e Reg. delegato (UE) n. 240/2014)2 dell’Unione europea (Ue), ed è un principio che si fonda sulla partecipazione dei soggetti che possono contribuire alla fruizione degli strumenti messi a disposizione dai fondi strutturali e al bene della collettività in generale. Un tale approccio ne rafforza anche l’impegno, poiché si sentono parte di un processo che non solo garantisce trasparenza, ma fornisce anche utili elementi per tracciare strategie attraverso competenze ed esperienze dirette (Eenrd 2013, 2014)3.
Il presente contributo descrive il percorso di coinvolgimento dei portatori di interesse nell’elaborazione della strategia del Psr, con un focus sull’applicazione della Swot analysis relazionale che, nello specifico caso regionale, è stata realizzata in maniera partecipata.

Il percorso intrapreso a livello regionale

Come esemplificato nella tabella 1, il percorso di coinvolgimento e di confronto con il tavolo di partenariato regionale può essere suddiviso in quattro fasi (Lattanzio e Associati, 2014):

• fase preliminare: sono stati illustrati i metodi e predisposti gli strumenti per una partecipazione consapevole e informata da parte dei membri del tavolo di partenariato regionale4;
• prima fase: si è concretizzata nell’organizzazione di quattro tavoli tematici, dedicati alle sei Priorità dello sviluppo rurale e finalizzati alla raccolta di pareri in merito alle azioni che dovrebbero essere promosse dal Psr. Parallelamente, è stata avviata una consultazione on-line attraverso la somministrazione di una scheda di rilevazione contenente, sotto forma di parole chiave, i punti individuati come essenziali dall’Amministrazione, sui quali gli stakeholder sono stati invitati ad esprimere un giudizio;
• seconda fase: ha avuto il duplice scopo di approfondire, da un lato, i risultati dei precedenti incontri attraverso una discussione basata sulle evidenze della rilevazione on-line e, dall’altro, di proporre, all’interno di ciascun tavolo tematico, una Swot analysis per focus area. L’obiettivo era far emergere i fabbisogni percepiti come prioritari dagli stakeholder al fine di arricchire, ove ritenuto opportuno, le analisi di contesto già realizzate e di pervenire alla stesura di un Programma maggiormente condiviso;
• terza fase: si è proceduto alla presentazione, in seguito all’approvazione preliminare da parte della Giunta regionale (Dgr n. 1243 del 4 luglio 2014), della strategia complessiva del Psr 2014-2020 al partenariato.

Tabella 1 - Le fasi del percorso di coinvolgimento del partenariato

Fonte: nostre elaborazioni

Nel complesso, l’obiettivo di fondo è stato quello di elaborare una strategia basata su azioni effettivamente aderenti ai fabbisogni e alle istanze dei portatori di interesse in un’ottica di stakeholder involvement che denota, come evidenziato da Beierle (2002), una partecipazione più profonda nel processo di decision-making, rispetto al concetto di partecipazione pubblica.

La Swot analysis relazionale per la definizione della strategia di sviluppo rurale

La Swot analysis (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) – risalente agli anni Sessanta e rapidamente affermatasi nel campo del marketing e della pianificazione strategica aziendale – è una tecnica di analisi qualitativa che, in tempi recenti, si è diffusa anche per le diagnosi territoriali5 e la valutazione dei programmi regionali in quanto, grazie al potere esplicativo che la caratterizza, è in grado di evidenziare i principali fattori, interni ed esterni al contesto di riferimento, capaci di influenzare il successo di un piano o di un programma (Cagliero, Novelli, 2005). Ciò nonostante, da alcuni autori (Marradi 1996; Bezzi 2005; Bezzi 2011) la Swot analysis viene considerata come una “procedura poco formalizzata”, piuttosto che una tecnica vera e propria che porti un reale valore aggiunto all’analisi, trattandosi, nella prassi operativa, di un’operazione desk che sintetizza gli elementi conoscitivi degli studi sul contesto di riferimento attraverso dati di natura secondaria.
Bezzi (2005), in un suo lavoro, pone la seguente domanda: «come si realizza una Swot analysis?» La cosa interessante è la risposta che fornisce – poiché emblematica della debolezza della procedura stessa – sulla forte possibilità che rimanga un mero esercizio di scarsa utilità. La risposta infatti è «in qualunque modo ritenuto utile per identificare gli elementi delle quattro categorie previste (forza, debolezza, opportunità, minacce): l’utilizzo di gruppi di esperti è probabilmente il modo più ovvio, ma nella pratica la Swot è spesso un’opera di riflessione solitaria che il progettista e il suo staff definiscono da loro, come una sorta di appendice a quell’analisi di contesto che viene inclusa nel Programma». In altri termini, quindi, le potenzialità e l’utilità dell’analisi dipendono sia da chi la propone (e la utilizza), sia da come è stata realizzata, non essendo scevra dal rischio di soggettività del progettista e del suo staff.
Al di là della robustezza della procedura adottata, la Swot classica presenta, inoltre, un difetto piuttosto evidente, ovvero il fatto che i quattro gruppi di elementi che la compongono non sono messi in relazione (alcuni punti di forza potrebbero essere annullati da alcuni punti di debolezza, così come alcune opportunità potrebbero essere vanificate da alcune minacce). Pertanto, non si ha modo di capire se, tutti insieme, producano un quadro favorevole o sfavorevole all’attuazione del Programma, né dove si possa eventualmente agire per migliorarlo. Sebbene la tecnica spesso non garantisca l’apporto di un reale valore aggiunto all’analisi, essa viene richiesta dalla Commissione europea (Ce) al fine di giungere al quadro logico degli interventi (Cagliero, Cristiano, 2013; Cisilino, 2014).
Con l’intento di limitare il livello di soggettività insito nell’analisi, ma anche i rischi derivanti da una sua eccessiva semplificazione analitica, una specifica attività di coinvolgimento del partenariato del Psr 2014-2020 del Fvg ha visto l’utilizzazione di una particolare tipologia di questa analisi, la Swot relazionale o dinamica (Bezzi, 2005), basata sul confronto a coppie fra gli n elementi individuati per la valutazione complessiva del contesto di riferimento (interno ed esterno).
L’approccio utilizzato, come già evidenziato, si colloca tra i metodi di tipo partecipativo ed implica il coinvolgimento attivo dei beneficiari potenziali/portatori di interesse nelle diverse fasi del Programma, fin dalla sua ideazione. Attraverso tali metodologie si punta a sviluppare conoscenza a supporto delle decisioni, al fine di creare un senso di appartenenza tra coloro che, successivamente, saranno investiti di un ruolo nella fase di implementazione. Questo approccio dal basso permette, in particolare, di:

• formulare una diagnosi strategica sulla base del confronto con i diversi gruppi di attori locali che operano nell’ambito di un determinato sistema (rif. metodo del Project Cycle Management della Ce);
• inglobare e far diventare patrimonio del Programma gli elementi conoscitivi, i fabbisogni, le visioni di quei soggetti, stimolando non solo la condivisione delle informazioni, ma anche delle esigenze. Si tratta di un’azione di animazione complessa in quanto riguarda portatori di interesse fortemente eterogenei e con tempi di discussione spesso contingentati.

In questo contesto6, durante la prima convocazione dei tavoli tematici è stato proposto un metodo in uso presso la Ce (European Awareness Scenario Workshop - Easw7), mentre per la seconda fase è stata implementata una Swot relazionale sviluppata intorno alle diciotto focus area previste dalle sei Priorità declinate dal Reg. (UE) n. 1305/2013. Più nel dettaglio, il secondo ciclo di incontri è stato aperto con la presentazione dei risultati delle schede compilate on-line, mettendo in evidenza quali parole chiave fossero risultate in linea con la strategia regionale, ovvero fossero elementi di elevato interesse anche per il partenariato e quelli di medio e limitato interesse. Su queste ultime due categorie è stata riaperta la discussione, fornendo ai presenti un ulteriore spazio per il dibattito. Al termine di questa prima parte, i presenti sono stati divisi in piccoli gruppi a ciascuno dei quali è stata affidata la riflessione su una specifica focus area della Priorità di riferimento. Lo spunto per attivare il confronto interno tra gli stakeholder è giunto dall’invito alla lettura di una Swot che richiedeva di ricercare relazioni tra gli elementi, al fine di formulare i fabbisogni correlati alla tematica stessa. Al termine di questo percorso ogni sottogruppo ha eletto un portavoce che ha illustrato i fabbisogni individuati.
Lo strumento scelto per animare la discussione tra i partecipanti ha permesso di realizzare un confronto tra gli elementi delle Swot, a prescindere dalla sezione di appartenenza. Sono stati individuati due elementi per ognuna delle quattro sezioni, per un totale di 56 combinazioni possibili per ciascuna della diciotto focus area (Figura 1)8. Ciò ha permesso di privilegiare l’aspetto della discussione interna al gruppo nel limitato tempo a disposizione.
Il lavoro realizzato durante il laboratorio è stato strutturato secondo i seguenti step:

• individuazione dei piccoli gruppi per focus area: i partecipanti sono stati raggruppati per collocazione volontaria, a seconda della focus area nella quale ciascuno di essi si è sentito di poter fornire il maggior contributo;
• consegna del materiale di supporto e spiegazione della tecnica9: dopo una lettura dei punti è stato illustrato il metodo ed è stato proposto un esempio sulla base delle tabelle a doppia entrata consegnate. Questo passaggio è stato importante per la comprensione del meccanismo di attribuzione dei punteggi di influenza10.

Figura 1 - La struttura della Swot relazionale

Nota: la matrice è stata strutturata per le sei Priorità e le diciotto focus area previste dal Reg. (UE) n. 1305/2013.
Fonte: nostre elaborazioni

Per ciò che attiene alle presenze, i tavoli tematici hanno registrato un’ampia partecipazione dei portatori di interesse, rappresentativi dei comparti economici, delle associazioni di categoria, delle aziende, del terzo settore, delle istituzioni e degli enti di ricerca e formazione a vario titolo coinvolti nella elaborazione e futura implementazione del Psr 2014-2020. In particolare, considerata la finalità degli incontri di coinvolgere i soggetti con maggiore capacità propositiva in merito ai temi affrontati, la composizione del partenariato ha rispecchiato gli interessi dei soggetti direttamente impegnati nei settori oggetto di approfondimento.

Il valore aggiunto di una Swot relazionale e partecipata. Elementi di discussione

Nonostante le criticità sopra evidenziate, la Swot analysis è funzionale, se adeguatamente strutturata, a fornire una rappresentazione sintetica (ma esaustiva) delle principali caratteristiche del territorio regionale, contribuendo ad agevolare l’individuazione delle possibili traiettorie di sviluppo (Zanon, Martignano, 2007). In contesti complessi, come quello dello sviluppo rurale, può contribuire ad individuare la strategia più appropriata e le azioni prioritarie per migliorare la competitività del settore agricolo, agroalimentare e forestale regionale. In tal senso, la Swot può essere assunta come parte di un processo di conoscenza a supporto delle decisioni.
Preme fare osservare come, nell’ambito dell’identificazione dei singoli elementi della Swot, l’Amministrazione regionale abbia saputo valorizzare l’aggiuntività del contributo offerto dal partenariato del Psr – in linea con la maggiore enfasi riconosciuta dai Regolamenti comunitari a tale aspetto – integrando, per Priorità dello sviluppo rurale e relative focus area, gli elementi frutto delle discussioni di gruppo emerse in occasione dei diversi incontri con il partenariato che hanno caratterizzato la costruzione del Programma.
La predisposizione di una Swot relazionale e partecipata è stata infatti ritenuta strumento utile per tentare di superare i limiti di un’analisi desk basata su fonti secondarie11 puntando su un approccio innovativo di tipo partecipato con gli stakeholder locali. Questi ultimi hanno accolto l’esercizio in modo favorevole, mettendosi in gioco e fornendo indicazioni in merito agli elementi della Swot e contribuendo fattivamente all’individuazione dei fabbisogni regionali. A parere degli autori, l’occasione di partecipare direttamente, per la prima volta, al disegno programmatorio regionale è stata dunque colta.
L’analisi mostra che risultano aver trovato adeguata collocazione nella propria categoria di appartenenza sia gli elementi che raffigurano aspetti interni (punti di forza e di debolezza), ovvero le caratteristiche del territorio sulle quali il Programma può intervenire attraverso azioni in grado di modificarli, sia i fattori del contesto esterno (opportunità e minacce) che, in positivo e negativo, possono condizionare l’attuazione del Programma e, almeno nel breve periodo, non sono modificabili. L’inserimento delle indicazioni raccolte attraverso “l’ascolto del territorio12” – seppur mediato dallo staff di progetto – ha, tra l’altro, consentito la definizione di un quadro interpretativo condiviso e maggiormente aderente alle istanze territoriali, riducendo, di fatto, il gap tra l’Amministrazione e il partenariato del Psr. Dal punto di vista operativo, le matrici sono state elaborate considerando i totali di riga e di colonna secondo una doppia chiave di lettura. Poiché i vettori riga esprimono il peso dei singoli elementi indipendentemente dalla categoria di appartenenza (forza, debolezza, opportunità, minacce) in relazione con tutti gli altri, i valori dei totali (di riga) più elevati hanno fornito indicazione su quali fossero gli elementi in grado di influenzare maggiormente gli altri. Inoltre, attraverso questi ultimi è stato possibile valutare se fossero gli elementi con valenza positiva (forza, opportunità) ad essere più importanti, oppure quelli con connotazioni negative (debolezza, minacce). I vettori colonna indicano la forza e la direzione che i singoli elementi imprimono sugli altri. In questo caso, le somme sono state calcolate sui valori assoluti. I totali di colonna hanno fornito traccia degli elementi che, secondo il partenariato interpellato, risultano avere maggiore influenza sugli altri e che, pertanto, sono stati considerati i driver o moderator del processo: attraverso questi ultimi potrebbe essere possibile eventualmente agire per migliorare la strategia (per approfondimenti sui risultati ottenuti rispetto alle singole Priorità e focus area si rimanda a Cisilino, 2014). Questa esperienza, grazie al fatto che il partenariato abbia potuto trovare collocazione volontaria all’interno dei piccoli gruppi, se da un lato ha garantito libertà nella condivisione delle tematiche, dall’altro ha comportato, in alcuni casi, la composizione di gruppi molto numerosi ed altri scarsamente popolati (da 5 a 15 persone). Tuttavia, si ritiene che la distribuzione dei partecipanti abbia, in ogni caso, fornito indicazioni preziose all’Amministrazione sulla concentrazione degli interessi del partenariato. In definitiva, attraverso l’approccio partecipato si è cercato di superare la mera ottica di giustificazione dell’intervento logico del Psr che il Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione (Commissione europea, 2006) sembra destinare all’analisi Swot riconducendola, invece, alla sua funzione di supporto allo sviluppo della teoria del programma.
Durante l’attuazione del Psr, la Swot relazionale potrebbe essere riproposta al fine di aggiornare l’analisi in considerazione dei probabili mutamenti di scenario che saranno intercorsi. La reiterazione dell’esercizio in una fase intermedia del Programma potrebbe fornire all’Amministrazione elementi di riflessione sull’andamento delle azioni intraprese e sulle eventuali modifiche di aggiustamento che potrebbero essere apportate al programma stesso.

Riferimenti bibliografici

• Beierle T.C. (2002), The quality of stakeholder-based decisions, Risk Analysis, Vol. 22, No. 4, 2002

• Bezzi C. (2005), La Swot dinamica o relazionale, Rassegna Italiana di Valutazione, n. 31/2005, FrancoAngeli editore, Milano

• Bezzi C. (2011), Altre tecniche di valutazione in www.valutazione.it

• Cagliero R., Cristiano S. (2013) (a cura), La politica di sviluppo rurale post 2013. Valutare i programmi di sviluppo rurale: approcci, metodi ed esperienze, Inea, Roma

• Cagliero R., Novelli S. (2005), Insediamento giovani: un tentativo di interpretazione mediante Swot dinamica, Agriregionieuropa, anno 1, n. 3/2005

• Cisilino F. (a cura di) (2014), Il valore aggiunto del partenariato nella costruzione del Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 Friuli Venezia Giulia, Inea, Roma

• Commissione europea (2006), Manuale del Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione - Documento di orientamento 2007-2013

• D’Auria A. (2006), Un modello valutativo per verificare coerenza, efficacia e fattibilità delle strategie di sviluppo sostenibile nelle aree protette: una sperimentazione nel Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, Atti della XXVII Conferenza italiana di scienze regionali, Pisa, 12-14 ottobre 2006

• Eenrd (2013), Synthesis report on focus group results 2012, Brussels

• Eenrd (2014), Getting the most from your Rdp: Guidelines for the ex-ante evaluation of 2014-2020 Rdps, Brussels

• Lattanzio e Associati (2014), Rapporto di Valutazione ex ante del Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (rapporto non pubblicato)

• Marradi A. (1996), Metodo come arte, Quaderni di sociologia, XL, n. 10, p. 83

• Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia - Direzione centrale risorse rurali, agroalimentari e forestali (2013a), Programmazione Feasr 2014-2020. Incontri con il Partenariato: raccolta di contributi e orientamenti ai fini della preparazione del Programma di sviluppo rurale 2014-2020 (tavolo tematico 1-2-3-4)

• Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia - Direzione centrale risorse rurali, agroalimentari e forestali (2013b), Decreto del Direttore di Servizio, n. 1308 del 30 settembre 2013 recante disposizioni per la costituzione del tavolo di partenariato per la stesura del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia per il periodo 2014-2020

• Zanon D., Martignano A. (2007), Il valore di una Swot partecipata nei programmi di sviluppo locale: il caso del programma “Competitività” 2007-2013 della PA di Bolzano, XXVIII Conferenza scientifica annuale dell’Associazione Italiana di Scienze Regionali, Bolzano, 26-28 settembre

• 1. Tutti i dati e risultati conseguono alla collaborazione instaurata tra Inea e Regione Friuli Venezia Giulia nell'ambito del supporto alla programmazione delle politiche di sviluppo rurale 2014-20. Le considerazioni riportate nel presente lavoro sono espressione esclusiva degli autori.
• 2. L’art. 5 del Regolamento (UE) n. 1303/2013 statuisce che ogni Stato membro organizza, per l’Accordo di Partenariato e per ciascun Programma, un partenariato rappresentativo delle istituzioni, delle forze politiche, economiche e sociali, che operano nei propri territori, al fine di elaborare strategie e proporre azioni effettivamente aderenti ai fabbisogni e alle istanze dei soggetti, direttamente e indirettamente, coinvolti nel Programma. Lo stesso art. 5 conferisce alla Commissione «il potere di adottare atti delegati, conformemente all’art.149, per stabilire un codice europeo di condotta sul partenariato (il “codice di condotta”)». Tale codice di condotta (Regolamento Delegato (UE) n. 240/2014) disciplina, nello specifico, il coinvolgimento attivo dei portatori di interesse nel corso dell’intero ciclo di vita dei programmi: preparazione, attuazione, sorveglianza e valutazione.
• 3. Per approfondimenti sul tema si rinvia ai numerosi lavori dello European Evaluation Network for Rural Development [link].
• 4. Decreto del Direttore di Servizio, n. 1308 del 30 settembre 2013 recante disposizioni per la costituzione del tavolo di partenariato per la stesura del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia per il periodo 2014-2020.
• 5. Trattandosi di una tecnica di analisi piuttosto flessibile, la Swot analysis è stata fortemente proposta nell’ambito della programmazione comunitaria e, in particolare nel 2007-2013, i Psr hanno proposto delle matrici Swot – a volte anche piuttosto semplici – sulle rappresentazioni del contesto economico-sociale e ambientale del territorio regionale.
• 6. Esistono diverse categorie di metodologie partecipative: dalle attività in piccoli gruppi in forma di focus group, alle tecniche di consultazione su più ampia scala come, ad esempio, l’open space technology.
• 7. Lo Easw è finalizzato alla costruzione di scenari condivisi in merito allo sviluppo dei territori, attraverso la mediazione di vari punti di vista. A partire dall’enunciazione di visioni alternative, si elaborano proposte di azione sempre più dettagliate. I risultati del confronto vengono man mano riportati su di un cartellone, che consente di visualizzare i contributi dando l’opportunità ai partecipanti di integrare le proposte avanzate.
• 8. Per ragioni di brevità si rinvia a Cisilino (2014) dove sono rappresentate le Swot per le sei Priorità dello sviluppo rurale (art. 5 del Reg. (UE) n. 1305/2013).
• 9. È stato inoltre fornito il metodo da tenere per la costruzione del procedimento e fornite alcune avvertenze. Tra le principali: a) poichè ogni punto della Swot è sia elemento influenzato che elemento influenzante è stato suggerito di procedere con il completamento della prima metà della matrice (parte alta sopra la diagonale) per poi proseguire con la seconda metà (parte bassa sotto la diagonale); b) nel caso in cui non si fosse raggiunta l’unanimità sull’attribuzione di un determinato punteggio, su una specifica combinazione di fattori, l’attribuzione avrebbe riportato il volere della maggioranza, prendendo nota della difficoltà/discordanza; c) è stato evidenziato il cosiddetto problema dell’elemento controintuitivo: un elemento di debolezza o di minaccia se viene rafforzato nel proprio potenziale negativo da un fattore, più o meno fortemente, significa che quest’ultimo contribuisce ad aumentare la negatività della relazione, pertanto il punteggio in questi casi diventa positivo.
• 10. -2: l’elemento di riga è fortemente ostacolato o annullato da quello di colonna; -1: l’elemento di riga è ostacolato da quello di colonna (tuttavia sviluppa i propri effetti); 0: gli elementi considerati sono indipendenti tra loro (non si influenzano reciprocamente); 1: l’elemento di riga è incrementato dall’elemento di colonna (gli effetti del primo sono amplificati dal secondo); 2: l’elemento di riga è fortemente incrementato dall’elemento di colonna.
• 11. Fermo restando che l’analisi di contesto proposta, utilizzata come base della Swot, è stata preceduta da un’accurata fase di raccolta delle principali fonti statistiche disponibili.
• 12. La partecipazione degli attori che operano in maniera attiva sul territorio, può fornire elementi importanti in merito ai punti di forza ed alle debolezze che lo caratterizzano, oltre che spunti di riflessione in merito alle opportunità e alle minacce (Zanon, Martignano, 2007).