I negoziati per il partenariato economico con i paesi dell'Africa, dei Carabi e del Pacifico

I negoziati per il partenariato economico con i paesi dell'Africa, dei Carabi e del Pacifico
a Confederazione Svizzera, Ufficio Federale dell’Agricoltura (UFAG)

La Convenzione di Lomè, siglata nel 1975 tra l’Unione Europea ed il gruppo di Paesi di Africa, Carabi e Pacifico (ACP), prevedeva per i Paesi ACP l’esistenza di preferenze commerciali non reciproche, grazie ad una deroga dagli obblighi del GATT, l’Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio. Alla Convenzione, più volte rinnovata, si è poi sostituito l’Accordo di Cotonou, firmato nel giugno 2000. Come previsto da questo Accordo, una nuova deroga in sede WTO (World Trade Organisation) resterà in vigore fino alla fine del 2007 per permettere la negoziazione dei nuovi Accordi di Partenariato Economico (Economic Partnership Agreements, EPA), i quali annoverano, fra le diverse novità che dovrebbero comportare, l’obiettivo di sostituire il regime di accesso preferenziale con condizioni di reciprocità commerciale.
I negoziati dovrebbero quindi, almeno in teoria, concludersi entro la fine dell’anno in corso, per permettere agli EPA di entrare in vigore il 1 gennaio 2008.
Gli EPA sono Accordi aventi come oggetto lo sviluppo politico, economico e sociale dei Paesi ACP; la dimensione commerciale non era stata quindi originariamente concepita come prioritaria, ma come uno degli elementi che contribuiscono allo sviluppo multidimensionale. Tuttavia, ad oggi, é di fatto quella a cui viene attribuito maggior peso, complici anche le difficoltà che stanno incontrando i negoziati. Ultimamente, addirittura, il Gabon ha inviato una lettera alla UE con la richiesta di informazioni su quali sarebbero le alternative agli EPA, qualora non si riuscisse a concludere le trattative prima del 2008. Questo episodio apre una crepa importante nell'impianto negoziale, in quanto, a livello di mandato, non ne é di fatto prevista alcuna.

I Paesi ACP

L’acronimo ACP si riferisce ad un gruppo di 77 Paesi, distribuiti nelle regioni geografiche di Africa, Carabi e Pacifico, in prevalenza ex-colonie europee. Vi sono comprese alcune tra le economie più povere al mondo, ma anche piccole isole, e Stati privi di uno sbocco sul mare. Si tratta di Paesi in cui lo sfruttamento coloniale ha provocato pesantissime ripercussioni politiche ed economiche: sono oggi per lo più importatori netti di alimenti, con economie poco differenziate, basate sulla produzione e l’esportazione di un ristretto numero di commodities, e perciò vulnerabili alla volatilità dei prezzi sui mercati internazionali. Per quanto riguarda il settore agricolo, sono estremamente dipendenti dall’attuale regime delle preferenze. 39 Paesi ACP hanno lo status, riconosciuto dalle Nazioni Unite per i 49 Paesi più poveri al mondo, di Paese Meno Avanzato (PMA). A questi ultimi, dal 2001, la UE ha concesso l'accesso di qualunque prodotto senza limitazioni quantitative e senza dover pagare alcuna tariffa, ad eccezione di armi e munizioni (l'iniziativa è nota come Everything but Arms, EBA).
I Paesi ACP, ai fini dei negoziati EPA, si sono organizzati in sei regioni, quattro nel continente africano (Africa Occidentale, Orientale, Centrale, Meridionale) e due che raggruppano rispettivamente i Paesi ACP dei Caraibi e quelli del Pacifico. I vari gruppi conducono le trattative in modo completamente indipendente, e la regione dei Caraibi è al momento l'unica prossima ad un accordo.
Uno degli scopi principali dei nuovi EPA è, secondo l’Unione Europea, l'integrazione economica e commerciale dei paesi ACP al loro interno. Tale integrazione è infatti considerata l'elemento più importante dello sviluppo, in quanto endogeno e non condizionato a preferenze e restrizioni imposte o concesse dai paesi sviluppati. La palese mancanza di integrazione regionale è oggi rappresentata da situazioni come quella del Ghana, di cui il 47% delle esportazioni è diretto nella UE, contro il 2,6% nel vicino Benin. In realtà, in Africa sono da tempo in atto varie iniziative autonome, che hanno portato alla formazione di blocchi regionali, che peró non sempre corrispondono a quelli costituitisi ai fini degli EPA; questo complica ulteriormente l'iter negoziale. Inoltre, alcuni Paesi ACP, così come varie ONG, lamentano come le negoziazioni EPA stiano di fatto forzando una situazione dove l'integrazione, sia pure con ritmi lenti, è perseguita nel rispetto di quelli che sono i tempi di Paesi spesso fragili sia dal punto di vista economico che sociale.
Altra critica spesso esercitata verso gli EPA è quella che le negoziazioni avvengono fra partner di peso assai ineguale. Qualche dato sul commercio può illustrare assai bene questo punto. Ad oggi, l'UE costituisce il maggior mercato per i prodotti agricoli degli ACP, in cui l’agricoltura è la principale fonte di impiego; essa acquista infatti ben l’85% di tutte le esportazioni agricole africane. D'altra parte, invece, lo scambio commerciale con i Paesi ACP é pari solamente a circa il 3% dello scambio commerciale europeo, ed è in declino con un trend che persiste dal 2000, tanto che nel 2004 la Ue ha importato dagli ACP 28,4 milioni di euro ed esportato 26,5 milioni di euro, rispettivamente il 4,9% ed il 3,8% in meno rispetto al 2003. Questo fenomeno si spiega, oltre che con la variabilità climatica e l’andamento dei prezzi mondiali, soprattutto con il fatto che gli ACP importano dall'Europa prodotti ad alto valore aggiunto, e viceversa esportano commodities primarie il cui prezzo, in alcuni casi, è sceso del 30-60% negli ultimi 30 anni. Infine, vale la pena di menzionare anche la grande concentrazione degli scambi: nel 2004, il 50% delle esportazioni ACP proveniva da soli 4 prodotti: petrolio (26%), diamanti (11%), cacao (9%), legname (4%).

Tabella 1 - I Paesi ACP e i gruppi negoziali coinvolti negli EPA (con un asterisco sono contrassegnati i Paesi Meno Avanzati).

Le questioni connesse alla liberalizzazione

Come già si è accennato, la liberalizzazione commerciale puó contribuire ad innescare il processo di sviluppo solo se perseguita con il giusto ritmo, e supportata da strumenti adeguati. Se si tiene in considerazione che spesso i paesi in via di sviluppo sono caratterizzati da fenomeni quali elevata disoccupazione, mancanza di infrastrutture, scarso gettito fiscale, esportazioni poco differenziate, limitato accesso al credito, si può comprendere come essi temano l'impatto di una liberalizzazione non graduale, che potrebbe portare per esempio alla chiusura di industrie locali e all’incremento della disoccupazione. Inoltre, col diminuire delle tariffe, in alcuni Paesi le entrate statali potrebbero ridursi anche del 20%. E' dunque evidente come la riforma commerciale debba essere accompagnata da misure adeguate, come, in questo caso, una riforma fiscale che garantisca il recupero degli introiti persi. Ma anche qui la questione non è semplice: ad esempio, data la notevole presenza del settore informale, proporre come soluzione l'aumento delle imposte sul valore aggiunto appare un'ipotesi poco verosimile.
Gli accordi esistenti prevedono inoltre regole di origine complesse, con enormi spese di gestione e verifica. Queste regole servono ad assicurare che un’elevata percentuale del valore aggiunto sia prodotta nel territorio nazionale del paese esportatore, restringendo l’utilizzo di risorse provenienti da paesi terzi. Tuttavia, se il margine di preferenza è basso, esse in pratica sono talmente costose da annullare il vantaggio della preferenza. Anche l'elevato numero di standards commerciali da rispettare rende molto alto il costo di un’effettiva partecipazione al mercato.
Infine, secondo alcuni Paesi ACP, le proposte liberalizzatici dell’Europa si spingono molto di là di quanto sarebbe richiesto dalle regole del WTO, sia nella liberalizzazione dei settori ora oggetto di preferenza, che nell’inclusione di temi come la competizione, gli investimenti, gli appalti pubblici.
I Ministri di molti Paesi ACP hanno chiesto il riferimento più esplicito alla dimensione dello sviluppo nelle trattative. Secondo Bruxelles, però, la liberalizzazione non deve essere contingente a generici obiettivi per lo sviluppo, che sarebbero facilmente disattesi. D’altro canto, anche alcuni osservatori indipendenti hanno espresso la propria perplessità nel rendere la cooperazione condizionale alla liberalizzazione commerciale.

Gli EPA ed il negoziato WTO

Come qualunque altro accordo bilaterale o regionale, gli EPA devono essere compatibili con il GATT; essi devono quindi garantire reciprocità tra le parti, eccezion fatta per i Paesi Meno Avanzati, per i quali appunto il riconoscimento di uno status particolare permette di derogarvi. Questo pone una serie di questioni sulla compatibilità tra gli EPA e l'iniziativa EBA, che é rivolta ai soli PMA. Probabilmente, a tutti i paesi ACP, che siano o meno PMA, verrà alla fine riconosciuto libero accesso al mercato comunitario. Ció permettererebbe di ottenere condizioni meno inique a livello regionale. D'altra parte peró, non prevedendo regimi differenziati, il rischio è che si potrebbe verificare un'erosione delle preferenze dei paesi PMA, che sono i più deboli. Per quanto riguarda la questione della reciprocità nella liberalizzazione commerciale, questa vale soltanto per i Paesi ACP non PMA, che la dovranno garantire alla UE. Si pensa comunque che tale reciprocità sarà attuata con un'asimmetria temporale, accordando cioé ai soli paesi ACP tempi di implementazione assai piú lunghi.
Infine, vale la pena citare un ultimo elemento che contribuisce a creare qualche ostacolo alla negoziazione. Al momento, come noto, il negoziato WTO è in stallo. L'unica concessione ai paesi in via di sviluppo é stata quella fatta nell'ultima Conferenza Ministeriale del WTO, tenutasi ad Hong Kong nel dicembre 2005, quando tutti i Paesi sviluppati si sono impegnati a concedere accesso a tariffa zero e senza limitazioni alle esportazioni dei PMA a partire dal 2008, indipendentemente dalla conclusione del Round. Quando nel 2001 fu prevista la chiusura della negoziazione degli EPA entro il 2008, i paesi ACP contavano molto probabilmente su una conclusione del Doha Round per il 2005. È chiaro che oggi preferirebbero aspettare, per poter valutare la posizione dell’Unione Europea alla luce degli obblighi che contrarrebbe in sede internazionale.

Quali priorità per lo sviluppo del Paesi ACP

Ad ottobre 2006, nel Brief on Economic Partnership Agreements, l'Unione Africana ha evidenziato la necessità di rispettare i tempi dell’integrazione economica del continente, nonché di porre attenzione al miglioramento delle infrastrutture, dei trasporti e delle tecnologie, all’assistenza e all’armonizzazione degli standards industriali, tecnici e sanitari, alla semplificazione delle regole di origine. Essa chiede che la dimensione dello sviluppo sia presente negli EPA, e che i Paesi ACP non siano obbligati a considerare negli EPA temi di cui hanno già espresso esplicito rifiuto nella trattativa WTO, come politiche della concorrenza, investimenti, appalti pubblici.
Anche numerose ONG chiedono che sia rivisto l’intero mandato negoziale della UE al fine di tenere in considerazione le istanze degli ACP e della società civile.
L’Unione Europea afferma peró di non aver mai preteso completa reciprocità nelle relazioni con i Paesi ACP, né totale eliminazione delle barriere commerciali, e di essere pronta ad accettare un lungo periodo di transizione. Sul fronte della cooperazione allo sviluppo, ribadisce il suo impegno nella lotta per la riduzione della povertà, incrementando l’ammontare e l’efficienza degli aiuti.
Infine, è opportuno ricordare come, mentre i negoziati procedono a fatica, altri attori mondiali non stanno a guardare; in primo luogo la Cina, che ha notevolmente intensificato le relazioni economiche e politiche con il continente africano, delle cui risorse ha urgente bisogno. Grazie anche ai massicci investimenti delle compagnie cinesi per la realizzazione di nuove infrastrutture, molto spesso nel mancato rispetto delle norme per la tutela dei diritti umani e della protezione ambientale, il commercio tra Cina ed Africa é praticamente quadruplicato negli ultimi 5 anni.

Riferimenti bibliografici

  • Accordo di Cotonou (2000), disponibile sul sito [link]
  • Agra Europe (2006), “Commission aid to help ACPs diversify farm output ”, Agra Europe weekly, 22 December 2006, p. 8.
  • The Commission of the African Union and The Economic Commission for Africa (2006), Brief on Economic Partnership Agreements.
  • ACP-EU Trade [link]
  • Agritrade [link]
  • European Commission - Trade Issues [link]
  • Trade Negotiations Insights [link]
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