Introduzione
In Italia la politica di coesione territoriale e quella economica hanno da sempre preso le mosse da analisi zonali basate sulle differenze tra le aree di polpa e quelle dell’osso1. Più recentemente, nel solco di questo approccio, sono state individuate le Aree Interne, definite come quei contesti territoriali che “dispongono di importanti risorse ambientali (risorse idriche, sistemi agricoli, foreste, paesaggi naturali e umani), risorse culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, centri di mestiere)”, caratterizzate inoltre come “un territorio profondamente diversificato, esito delle dinamiche dei vari e differenziati sistemi naturali e dei peculiari e secolari processi di antropizzazione” (Mise, 2013a).
La classificazione delle aree interne si avvale di indicatori descrittivi che si riferiscono al livello di perifericità spaziale di questi territori rispetto all’accessibilità ai servizi essenziali, nell’ipotesi che questa possa condizionare la qualità della vita dei cittadini, il loro livello di inclusione sociale ma anche le loro potenzialità economiche.
Di conseguenza, le Aree interne sono da tempo oggetto di politiche specifiche che trovano il loro principale riferimento nella Strategia Nazionale, accolta poi dall’UE nell’Accordo di Partenariato 2014-2020 (Mise, 2013b) e promossa dai Ministeri responsabili per il coordinamento dei fondi comunitari. D’intesa con le Regioni, a questi territori verranno destinati fondi comunitari (Fesr, Fse, Feasr, Feamp 2014-2020), oltre che finanziamenti stanziati tramite le leggi di stabilità annuali.
Obiettivo primario di tali interventi è la ricostruzione della vitalità delle comunità locali e l’inversione dei trend demografici. In tal senso la spesa pubblica sarebbe dunque finalizzata ai servizi essenziali – salute, istruzione e mobilità – quali presupposto per l’inversione del trend demografico e per una strategia di sviluppo.
In questa prospettiva, il paper propone una riflessione sulla spesa pubblica nelle aree interne a livello comunale, con l’obiettivo di analizzare l’intervento pubblico in tali contesti territoriali e comprendere se e come – a scala locale – le amministrazioni abbiano messo in atto politiche coerenti con il quadro strategico nazionale.
Le finalità del paper sono tanto metodologiche, quanto analitiche, a supporto delle policy territoriali. Per quanto riguarda il primo aspetto, il contributo ha lo scopo di mettere a punto una metodologia per l’analisi delle politiche comunali, basata sulla spesa pubblica e orientata a una puntuale definizione dell’intervento per lo sviluppo delle aree interne e di conseguenza ad una più attenta capacità di valutazione dell’impatto economico, sociale, culturale ed ambientale delle politiche attivate. In questo lavoro, le aree interne sono considerate tali in base all’altimetria: Montagna interna, Montagna litoranea e Collina interna. Relativamente al secondo aspetto, viene condotto uno studio sulla composizione quali-quantitativa della spesa pubblica.
Le informazioni sulla spesa (pagamenti totali) provengono dalla banca dati Aida2 e coprono il periodo 2000-2012, mentre quelle demografiche sono di fonte Istat.
La metodologia di analisi della spesa
L’analisi della spesa pubblica offre utili informazioni sul ruolo delle istituzioni nel processo di sviluppo locale e permette di verificare l’impatto dell’azione pubblica sul territorio (Sotte, 2000; Finuola, 1995; Cameron et al. 2004), per conoscerne l’efficacia e misurarne l’efficienza (Nencioni, 2000; Scoppola, 2008). In particolare, tramite l’analisi della spesa è possibile delineare gli scenari di politica territoriale (Bagarani e Bonetti, 2005; Nencioni e Vaccari, 2002; Marino, 2005), quantificare le risorse impiegate per l’attuazione degli interventi (Sotte, 1988a, 1988b, 1997; Finuola, 2006), conoscere la composizione qualitativa degli interventi (Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica, 2007; Collesi, 2007), individuare l’effettiva ricaduta del sostegno per lo sviluppo regionale (Isae, 2007; Bagarani e Bonetti, 2012; Sotte e Ripanti, 2008) ed identificare gli stakeholder coinvolti nei processi di formazione delle scelte di policy (D’Oronzio, 2009).
I dati finanziari debbono, tuttavia, essere adeguatamente elaborati, cioè riclassificati (Zaccaria, 2005), in quanto i documenti contabili delle Amministrazioni Pubbliche sono strutturati secondo criteri ragionieristici e per questa ragione mal si prestano alle analisi di efficienza ed efficacia delle politiche pubbliche.
Lo schema d’analisi della spesa prende spunto dalle metodologie utilizzate per il monitoraggio e l’analisi della spesa agricola regionale (Ineafn]La metodologia denominata Inea è in realtà da ricondurre a Finuola (1995) e Sotte (2000)., 1995, 2000; Cesaro, 2006; Briamonte e D’Oronzio, 2004; Pergamo, 2003), le quali hanno ispirato analoghe ricerche nel campo delle politiche ambientali (Cannata e Mellano, 2002), delle politiche per la formazione (Isfol, 2005), delle politiche rurali (Marino, 2005), delle politiche intersettoriali (Finuola, 2000) e delle politiche turistiche (Mastronardi e Battaglini, 2012).
La classificazione qui proposta rende più agevole la comprensione della complessità del quadro delle politiche comunali per lo sviluppo delle aree interne ed è articolata in due parti. La prima parte identifica le macro-politiche, secondo quattro assi: ambientale, economico, sociale, culturale. Il secondo livello individua un livello intermedio (meso) della politica comunale ed evidenzia con maggiore definizione le varie tipologie d’intervento.
I macro settori d’intervento sono così definiti: 1) Politiche per la manutenzione del capitale naturale; 2) Politiche di sostegno allo sviluppo; 3) Politiche per l’equità sociale; 4) Politiche per la sostenibilità culturale e ricreative.
Le Politiche per la manutenzione del capitale naturale (Ecol) comprendono le seguenti politiche intermedie: politiche per le risorse naturali ed ambientali (aree terrestri protette, aree marine, lacuali ed umide protette, foreste, coste ed ambiente marino, aree Sic e Zps, verde urbano, paesaggio e territorio), politiche per le risorse idriche, le politiche per la mobilità sostenibile, le politiche per il controllo dell’inquinamento e la gestione dei rifiuti.
Le Politiche di sostegno allo sviluppo (Effi) includono le seguenti politiche intermedie: politiche per i settori produttivi (agricoltura, zootecnia, foreste, industria, turismo; terziario; artigianato, interventi plurisettoriali), politiche per le risorse energetiche, le politiche territoriali (strade, aeroporti, ecc.), politiche di marketing territoriale.
Le Politiche per l’equità sociale (Equi) abbracciano le seguenti politiche intermedie: politiche del lavoro, le politiche per la famiglia, le politiche per l’infanzia, le politiche per i giovani, le politiche per l’inclusione sociale, politiche sanitarie, politiche per lo sviluppo della cooperazione e dell’associazionismo, politiche per l’assistenza nei casi di calamità, politiche per la sicurezza, politiche per l’edilizia.
Le Politiche per la sostenibilità culturale e ricreative (Cult) includono le seguenti politiche intermedie: politiche per la tutela e la valorizzazione delle risorse culturali, del patrimonio architettonico, archeologico ed enogastronomico (centri storici, teatri e centri di attività culturale, monumenti, musei, biblioteche, beni archivistici, beni archeologici, parchi minerari, luoghi di culto, patrimonio industriale, costruzioni rurali, cultural heritage, manifestazioni culturali, enogastronomia), politiche per il tempo libero e lo sport, politiche per l’istruzione primaria e secondaria.
L’analisi delle politiche di spesa attivate
Nel 2012, la spesa dei comuni delle Aree interne in termini di pagamenti era pari a circa 5,5 miliardi di euro, in media 234 euro per abitante e risultava sostanzialmente più bassa di quella che si registrava nelle Aree di pianura e collina litoranea (282 euro) e in Italia (268 euro). Ciò probabilmente deriva dal numero e dalla tipologia di servizi offerti ai residenti, ma potrebbe anche mettere in luce una sorta di difficoltà delle Amministrazioni comunali delle Aree interne di intercettare le risorse finanziarie.
Il dato complessivo della spesa (Figura 1) denota una progressiva diminuzione, anche se non lineare dei pagamenti, a fronte dell’aumento demografico che si è registrato nel periodo oggetto di studio. In ogni caso, la riduzione della spesa che si è avuta nelle Aree interne (- 33%) è risultata leggermente maggiore rispetto al decremento che si è registrato nelle Aree di pianura e collinari e in Italia nel suo complesso (- 32%). La spesa nelle Aree interne risulta pari nell’ultimo anno di riferimento ai 2/3 di quella dell’anno 2000, tendenza attribuibile al processo diretto a migliorare l'efficienza e l'efficacia della macchina pubblica nella gestione delle risorse economiche (Spending review). Questo aspetto sollecita una riflessione sulla composizione qualitativa della spesa e sulla sua incisività e di conseguenza sulla capacità che le Amministrazioni comunali hanno di avviare politiche di risanamento finanziario o di ricerca di liquidità da destinare al finanziamento delle politiche locali.
Figura 1 - Evoluzione dei pagamenti correnti e in conto capitale delle Amministrazioni comunali nelle aree interne (Mld di euro)
Fonte: ns. elaborazioni su dati Aida
Con riferimento alla ripartizione della spesa secondo le macro-politiche attivate (Figura 2), i principali ambiti d’intervento delle Amministrazioni comunali risultano essere quello delle politiche per la manutenzione del capitale naturale, a cui vanno il 34% dei pagamenti e quello delle politiche per l’equità sociale che riceve il 33% dei pagamenti. All’opposto, le politiche per la sostenibilità culturale e ricreative e quelle di sostegno allo sviluppo ricevono un’attenzione decisamente minore (rispettivamente 18 e 15% dei pagamenti). Rispetto a ciò che si riscontra per le Aree di pianura e di collina litoranea e per l’Italia nel complesso, le Amministrazioni comunali delle Aree interne destinano quote di risorse maggiori alle politiche per il sostegno allo sviluppo (14% contro il 9 e 11%) e quote minori alle politiche per l’equità sociale (33% contro il 38 e 36%). È lecito supporre in ogni caso che tale differenza di attenzione sia da attribuire non solo alle scelte di policy locale, ma anche ai meccanismi di spesa, ai canali di finanziamento e alle tipologie di beneficiario finale che condizionano i processi decisionali delle Amministrazioni comunali.
Figura 2 – Consistenza dei pagamenti per tipologia di macro-politica nell’intero periodo di riferimento 2000-2012, valori percentuali
Fonte: ns. elaborazioni su dati Aida
La figura 3 riporta la variazione del peso percentuale della spesa per macro-politica, nei vari anni del periodo di osservazione. Dalla figura emerge chiaramente l’andamento non lineare delle politiche attivate in termini di pagamenti: a partire dal 2005 si assiste tuttavia ad una riduzione dell’incidenza delle politiche per l’equità sociale, a vantaggio degli interventi per l’ambiente e il territorio che catturano ben il 39% delle risorse complessive nel 2012. L’andamento delle politiche per la sostenibilità culturale e ricreativa rimane sostanzialmente immutato, mentre diminuisce leggermente il peso delle politiche di sostegno allo sviluppo. Tutto ciò deriva probabilmente dalla necessità di far fronte alle problematiche ambientali che affliggono le aree montane e alto collinari, a discapito degli interventi per il sociale e per lo sviluppo economico. È plausibile inoltre, che i maggiori investimenti per l’ambiente siano localizzati nei comuni ricadenti in territori a maggiore valenza naturalistica che presentano densità demografiche molto basse e sono maggiormente interessati dai processi di erosione demografica.
Figura 3 - Evoluzione dei pagamenti per macro-politica, 2000-2012, valori percentuali
Fonte: ns. elaborazioni su dati Aida
Dal confronto territoriale (Tabella 1), si nota nelle Aree interne una minore flessione della spesa per l’ambiente e il territorio (- 29%) rispetto al dato che si registra nelle Aree di pianura e di collina litoranea e al dato nazionale e ciò potrebbe derivare come affermato pocanzi dalle problematiche ambientali e territoriali, che costringono le Amministrazioni comunali ad attuare interventi di emergenza. All’opposto, i dati mettono in luce per le politiche di sostengo allo sviluppo, una contrazione maggiore nelle Aree interne (- 45%) rispetto alle altre realtà territoriali; è da presumere che data la ridotta consistenza dei bilanci della maggior parte dei comuni montani e alto collinari, essi non siano in grado di offrire servizi per lo sviluppo, se non in forma consorziata, ovvero con l’ausilio delle Regioni. Anche per le politiche culturali e ricreative, si assiste ad un calo maggiore nelle Aree interne (-33%).
Tabella 1 - Variazioni della spesa per territorio (2000-2012), valori percentuali
Lo schema di riclassificazione della spesa consente di individuare con maggiore precisione gli interventi attuati nell’ambito delle macro-politiche individuate (Figura 4).
L’intervento che più ha pesato sulla finanza pubblica comunale è stato rivolto alle politiche territoriali cui vanno quasi il 20% dei pagamenti. A questo seguono gli interventi per l’inclusione sociale e per le infrastrutture (rispettivamente 13 e 11% dei pagamenti complessivi). Altre politiche di una certa rilevanza in termini di pagamenti sono rappresentate da quelle per la sicurezza (10%), quelle per l’istruzione (9%), quelle per le risorse idriche (6%) e i rifiuti (5%) e quelle per l’infanzia e i minori (5%). Queste politiche, nel loro insieme, incidono sul bilancio regionale per circa l’80%. Essi ricadono per la maggiore parte in due categorie ovvero: 1) le politiche di manutenzione del capitale naturale, cui appartengono gli interventi per il territorio, le risorse idriche e i rifiuti; 2) le politiche per l’equità sociali, cui vanno iscritti gli interventi per l’inclusione sociale, quelli per la sicurezza e per l’infanzia e i minori. Minoritaria la presenza di interventi che ricadono nelle politiche di sostegno alle sviluppo, come gli interventi per le infrastrutture, o quelli per la sostenibilità culturale e ricreative, come l’istruzione.
Figura 4 - Consistenza dei pagamenti per livello intermedio di policy nell’intero periodo di riferimento 2000-2012, valori percentuali
Conclusioni
Il mantenimento di una solida struttura demografica – sotto il profilo quantitativo e qualitativo –rappresenta la condizione essenziale per qualsiasi processo di sviluppo locale duraturo e sostenibile Essa determina l’utilizzo di fondamentali elementi del capitale territoriale (socio-economico, culturale, ambientale e, non ultimo, istituzionale) sui quali basare processi locali di sviluppo.
Le analisi hanno evidenziato una riduzione costante della spesa per le policy territoriali, a fronte dell’aumento demografico che si è registrato di recente (Fmi, 2015) e ciò pone delle perplessità sull’efficacia degli interventi in considerazione dell’impatto che la spesa può avere sul mantenimento della popolazione nelle Aree interne.
Le Amministrazioni comunali delle Aree interne hanno prestato, soprattutto negli ultimi anni del periodo di osservazione, particolare attenzione alle politiche finalizzate alla manutenzione del capitale naturale, a causa delle emergenze ambientali che affliggono i territori montani e di alta collina. Questi comuni hanno utilizzato le risorse finanziarie per contrastare i fenomeni di dissesto idrogeologico e il degrado del capitale naturale e paesaggistico. Il dissesto idrogeologico è ovviamente un tema di grande importanza per le Aree interne, ma ve ne sono altri analogamente rilevanti come la gestione delle risorse idriche e dei rifiuti, la biodiversità e la mobilità sostenibile.
L’analisi inoltre ha mostrato un ridimensionamento del peso delle politiche per l’equità sociale che probabilmente possono avere un ruolo significativo nell’invertire il trend demografico negativo che in passato ha caratterizzato le aree interne. Le politiche sociali si sono basate in modo particolare sugli interventi di carattere assistenziale e la sicurezza, trascurando i servizi come ad esempio quelli per l’edilizia, l’infanzia e per i minori e i servizi socio-sanitari per quanto di competenza dei comuni che probabilmente rappresentano le condizioni per la ricostruzione della vitalità
Le politiche culturali e, in particolare, quelle di sostegno allo sviluppo hanno una importanza decisamente minore nell’ambito delle policy territoriali e ciò sollecita una riflessione non solo sulla qualità dell’intervento, ma anche sulle funzioni dei Comuni in questi settori.
In sintesi, le politiche attivate rispetto alla Strategia nazionale delle aree interne appaiono troppo sbilanciate verso l’ambiente e il territorio, mentre le politiche finalizzata ai servizi essenziali – salute, istruzione e mobilità appaiono sostanzialmente minoritarie.
Ipotizzando che i comuni più popolosi abbiano in proporzione una capacità di spesa o budget relativamente maggiore, i risultati sembrano indicare che le risorse stanziate non riescano a contenere lo spopolamento dei centri minori, e che quindi si renda necessario integrare in modo sinergico le varie macro-politiche per ottenere un'inversione delle tendenze in atto.
In ogni caso, il lavoro rappresenta soltanto una prima analisi esplorativa e di conseguenza andrebbe chiarita in analisi successive la natura della relazione tra la dinamica demografica e le politiche comunali, prendendo in considerazione anche l’influenza delle variabili di contesto socio-economico e territoriale.
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