El camino se hace al caminar: dos décadas de agricultura familiar en Brasil

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Introducción

El tema del desarrollo sigue ocupando a los científicos sociales de todo el planeta, al igual que a las agencias de fomento, Estados, administraciones públicas y a la sociedad en general. No es de extrañar que dicho asunto emerja en la escena política en estos tiempos marcados por una crisis económica que, de alguna u otra forma, afecta a todos los países del mundo. Después de vivir una expansión económica generalizada y de haber consolidado una clase media en  los diversos países, Europa se enfrenta, hoy por hoy, a una situación inusitada con el incremento de procesos de exclusión social y las crecientes amenazas al Estado de bienestar social y a los derechos de los ciudadanos.
En Latinoamérica la globalización neoliberal de los años 1980 ha producido efectos nefastos, arrastrando una vasta parte de los individuos al hambre y la pobreza, incluso en países como Argentina y Brasil que, paradójicamente, ya en aquéllos tiempos, eran vistos como grandes productores mundiales de alimentos. No obstante, en el caso brasileño la última década coincide con unos importantes avances tanto del punto de vista económico como social. En el primer caso, se puede mencionar el incremento general de la riqueza, que en el año 2012, había situado dicho país en el sexto puesto entre las mayores economías del planeta. En el segundo caso, hay que subrayar la importancia de los programas de inclusión social, la reducción del hambre y ampliación del mercado interno.
Sin embargo, Brasil sufre de graves problemas de infraestructura y grandes desequilibrios regionales1. Esto queda claro cuando se presentan yuxtapuestas las regiones septentrionales y el eje sur-sureste. En definitiva, el caso brasileño demuestra de forma gráfica que desarrollo y crecimiento económico no deben ser vistos como conceptos equivalentes y/o intercambiables. Esta probablemente ha sido la gran conclusión a que llegaron las agencias multilaterales desde el final del siglo pasado. Pero hay los que van más lejos al afirmar que cuanta más riqueza se produce, más pobres se generan.
No cabe duda que la contribución al examen de esta cuestión ha sido dada a través de la obra de Amartya Sen, titulada “Desarrollo como libertad”. Para este pensador hindú, el desarrollo tiene que ser visto como un proceso a través del cual se promueva la eliminación de todas las formas de privación de libertad que restringen las decisiones y oportunidades de las personas. Bajo su punto de vista, el desarrollo se sostiene en la formación de las capacidades humanas que posibilitan a los individuos convertirse en agentes (Sen, 2000). La libertad de ser agente presupone la posibilidad de alcanzar los resultados elegidos, ya sea en función de su propio bienestar o de su propia concepción del bien.
La libertad de elección de los individuos, según esta perspectiva, tiene un valor intrínseco, la cual debe de ser vista no solamente como un fin para ser alcanzado, sino como un medio de llegar al desarrollo, ampliando el universo de oportunidades de los individuos. La pobreza debe de ser vista como una privación de las capacidades básicas y no apenas como baja renta (Sen, 2000). Tal entendimiento sirve no solamente para desnaturalizar esa grave enfermedad social que incide sobre muchas localidades de Brasil, sino para repensar el papel del Estado y cualificar su intervención.
La segunda gran lección que nos deja Amartya Sen es en el sentido de afirmar que la pobreza no se puede afrontar desde la óptica estricta de las políticas de transferencia de renta. Respecto a este tema, hay que pensar que los mercados representan una oportunidad singular de inclusión social, con lo cual los pobres deben tener el derecho a ejercer su ciudadanía a través de la posibilidad de vender sus productos. Esto supone afrontar un verdadero tabú en lo que afecta a las bases que a lo largo del tiempo sostuvieron la actuación de los gobiernos, incluso en el caso de los países desarrollados.
Los mercados institucionales de Brasil exprimen claramente este giro conceptual y político al asegurar el derecho de los productores familiares a la comercialización por intermedio de la intervención del Estado, sea a través de la compra anticipada, sea mediante el apoyo a lo que se vino a llamar redes agroalimentarias alternativas. El presente artículo busca incidir precisamente en este debate. Nuestra intención es invitar a una reflexión sobre lo que se considera como uno de los avances de las políticas públicas de Brasil en la última década, pero también como uno de los grandes retos en materia de rediscutir el papel del Estado y mejorar su eficacia.

La agricultura familiar en Brasil

Los dos últimos decenios deben ser comprendidos como un período de afirmación del espacio social y político de la agricultura familiar en Brasil. Hasta entonces existía una fuerte asociación de este concepto con la idea de precariedad estructural y/o de la necesidad de establecer políticas de compensación dirigidas a mejorar las condiciones de existencia de pequeños productores, braceros, labradores, obreros, aparceros y otros actores del campo. En otras palabras, la cuestión social en el campo se ceñía prácticamente al ámbito laboral en un país cuyo proceso de ocupación del territorio siempre estuvo asociado a la gran explotación, sobre todo en los estados septentrionales, tradicionales productores de caña de azúcar, algodón y otros productos. No es necesario insistir en el hecho de que el régimen de la esclavitud se mantuvo hasta el año 1888.
Pero el elemento nuevo que aportan los años 1990 y que interesa subrayar para los objetivos que persigue este artículo, son los efectos acaecidos tras la firma del tratado de Asunción (1984) que creó el Mercado Común del Cono Sur (Mercosur), integrado entonces por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. La apertura comercial produjo impactos negativos sobre los pequeños productores de los estados meridionales tras la entrada de productos procedentes de Argentina y Uruguay con un descenso generalizado de los precios. Por otra parte, se trataba de un período de redemocratización nacional tras 21 años de dictadura militar (1964-1985), con lo cual había grandes expectativas en torno a la realización de una reforma agraria amplia y de la puesta en marcha de otras medidas estructurales que demandaban los movimientos sociales. Pero la década de los noventa coincide, además, con años sucesivos de sequía en la agricultura de los estados del sur de Brasil. La crisis experimentada por los pequeños productores desagua en las manifestaciones multitudinarias lideradas por la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag), Movimiento de los Sin Tierra (Mst), Departamento Nacional de los Trabajadores Rurales de la Central Única de los Trabajadores (Dtnr-Cut) y sectores progresistas de las iglesias católica y luterana. Las jornadas nacionales de lucha se convierten en lo que se vino a llamar “Gritos de la Tierra Brasil”. Brasilia recibe miles de manifestantes que reclaman la atención del Estado para renegociar sus deudas y ampliar el acceso a la tierra, asistencia técnica, crédito agrícola, seguridad social, etc.
Desde el ámbito académico, los años noventa coinciden con la aparición de unos estudios (Abramovay 1992, Veiga 1991, Lamarche 1993) que insisten en mostrar que la agricultura familiar ha sido la forma social dominante en el desarrollo agrario de los países capitalistas avanzados. Surgen en Brasil unas investigaciones (Fao, 1994) que cabalmente demuestran que se había subestimado la importancia de la agricultura familiar, sobre todo en el caso de los estados meridionales. En esta parte del país el protagonismo de los productores familiares es indiscutible en muchos sectores, no solamente en atender el mercado interno sino también en el ámbito de las exportaciones internacionales (soja, carnes, tabaco, etc.).
Como subrayó Leite (2004), la publicación de esos estudios significó un cambio radical en el modo de percibir la función social de la agricultura familiar en la economía brasileña, rompiéndose la asociación peyorativa que, hasta entonces, la vinculaba con la producción de subsistencia y que explicaba el hecho de que este sector fuera tratado sólo con políticas de carácter social y compensatorio.
El resultado de la presión ejercida desde el ámbito político y académico ha sido la creación (1995) del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf) con lo cual, Brasil, por primera vez en su historia, pasa a contar con una política específica de crédito (plantío e inversión) dirigida a un colectivo que sabidamente es muy diversificado en un país de dimensiones continentales.
El Censo Agropecuario 2006 (Ibge, 2009) identificó la existencia de 5,2 millones de explotaciones agrarias en Brasil, siendo que el 84,4% son consideradas de carácter familiar. Sin embargo, dicho sector ocupaba un área correspondiente a tan solo 24,3% de la superficie total. Según la misma fuente, tales explotaciones son responsables por el 38% del valor total de la producción agrícola nacional, empleando 13,8 millones de personas o aproximadamente 77% de la población agrícola total. En el último año agrícola (2014-2015) han sido destinados 180,2 millones para financiación de la producción en Brasil, siendo que la agricultura familiar, a pesar de su importancia social y económica, ha quedado con escasos 13,4% de los recursos.
Por otra parte, los datos del último censo demográfico (Ibge, 2012) revelan que el 46,7% de la población extremadamente pobre de Brasil vive en el medio rural. Vale decir que de cada cuatro personas que viven en el campo, una se encuentra en la condición de pobreza. La cuestión es conciliar el combate al hambre y la pobreza con la inclusión social. Esta es precisamente la importancia de los mercados institucionales.

El programa Fome Zero y los mercados institucionales

Las dos últimas décadas representan la continuidad de los avances en el ambiente institucional y del espíritu que marcó la creación del Pronaf2. Esto queda claro tras la aparición, en el año 2003, del Programa de Adquisición de Alimentos de la Agricultura Familiar (Paa). Dicho programa surge durante los primeros años del gobierno de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2007) y se inserta en el marco del “Fome Zero”3, con lo cual el Estado asegura la compra anticipada de los productos de la agricultura familiar (los beneficiarios productores) que son destinados a los beneficiarios consumidores (asilos, guarderías, albergues, hospitales, etc.).
El programa adquiere alimentos sin la necesidad de licitación, a precios de referencia que no pueden ser superiores ni inferiores a los practicados en los mercados regionales. Existen tres modalidades esenciales del Paa. La primera es la “Compra Directa de la Agricultura Familiar”. Consiste en la adquisición directa de alimentos de productores organizados en cooperativas y asociaciones formales e informales mediante la compra a precios de referencia fijados por el Grupo Gestor del Paa. Las operaciones son coordinadas por la “Companhia Nacional de Abastecimento” (Conab) y se ejecuta con recursos del Ministerio de Desarrollo Social (Mds) y del Ministerio de Desarrollo Agrario (Mda).
La segunda modalidad es la Compra Directa Local de la Agricultura Familiar para Donación Simultánea. En este caso, el objetivo es promover la articulación entre la producción de los agricultores familiares y el suministro alimentario de escuelas, guarderías, asilos, hospitales públicos, restaurantes populares, etc. Paralelamente lo que se busca es desarrollar la economía local, crear y fortalecer el tejido social y productivo, generar trabajo y renta en el ámbito rural y urbano. De acuerdo con la misma fuente (Graziano da Silva, Del Grossi e De França 2012), “el mecanismo utilizado por el Mds para la ejecución de esta modalidad es la firma de convenios con los gobiernos estatales, los gobiernos municipales o la Conab, y la transferencia de recursos a los firmantes de esos convenios, que a partir de ese momento asumen la responsabilidad de implementar la acción, para cumplir con los objetivos fundamentales del programa y garantizar su plena ejecución”.
Por fín, la Formación de Stock a partir de la Agricultura Familiar es la tercera modalidad del Paa, la cual tiene por objeto financiar el stock de producto de la zafra vigente y procedente de agricultores familiares organizados en grupos formalmente constituidos. Dicha política fue creada el año 2006, es operada por la Conab y se lleva a cabo a través de cooperativas, asociaciones, agroindustrias familiares, consorcios o condominios rurales cuyo cuadro asociativo sea integrado por al menos 70% de productores encuadrados como familiares, en consonancia con los criterios del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf) mencionado anteriormente. En este caso, cada organización identifica la posibilidad de formar stock de determinado producto y somete una propuesta a la superintendencia de la Conab.
Una vez aceptada, la organización de los productores familiares emite una cédula de producto rural y la Conab repasa los recursos correspondientes. El plazo de la cédula no puede sobrepasar a 12 meses, debiendo finiquitar el valor recibido con un 3% de recargo calculado a partir de la fecha de emisión.
En el año 2012 fueron conjuntamente adquiridas, a través del Paa, 528,7 mil toneladas de alimentos junto a 185,5 miles de agricultores familiares de todo el país, con recursos que alcanzaron 838,5 millones de reales (alrededor de 240 millones de Euros).
El “Programa Nacional de Alimentación Escolar” (Pnae) representa otra de las innovaciones brasileñas en términos de mercados institucionales. Existe oficialmente desde los años 1950, pero es sobre todo en años recientes que dicho programa sufrió una verdadera revolución. Esto ocurre a partir del instante en que una legislación específica (Ley nº 11.947, 2009) establece que la alimentación escolar es un derecho fundamental, al igual que la educación pública. Sin embargo, determina que al menos 30% de los recursos financieros traspasados por el gobierno para el Pnae deben ser utilizados en la compra directa de productos de la agricultura familiar, preferentemente en el ámbito local. Además, si los productos han sido producidos ecológicamente4 se paga un precio premio de hasta 30% del valor medio practicado en el ámbito regional.5
Hay prefeituras (alcaldías) de Rio Grande do Sul que compran hasta el 100% de los productos de la agricultura familiar del municipio6, mientras que otras tan sólo han dado los primeros pasos en adaptarse a la nueva realidad del Pnae. Este cambio de mentalidad supuso la posibilidad de que la agricultura familiar brasileña tuviese acceso a un mercado estimado en 300 millones de Euros. Por otra parte, dicho programa posibilita una sustancial mejora en el desempeño de los niños y niñas mediante la ingesta de productos frescos y comprados en el ámbito local y/o regional. Según datos del Fnde (2015), han sido atendidos 42,2 millones de personas en todo el territorio nacional, incluyendo niños en edad pre-escolar, jóvenes y adultos matriculados en las escuelas de la red pública de enseñanza básica.
Las novedades del campo brasileño en esta primera década del tercer milenio son innegablemente importantes desde el marco general que aludimos en la primera parte de este artículo al rescatar la obra de Amartya Sen. Hay por cierto muchos problemas tanto en el caso del Paa cómo del Pnae. Las trabas burocráticas, el retraso en la liberación de los recursos y la fragilidad del tejido social son algunos de los problemas existentes en muchas partes de Brasil. En el caso específico del Pnae una de las grandes dificultades es cambiar una cultura arraigada en el ambiente escolar en la que se da una importancia mayor a los productos industrializados vis a vis los productos locales y oriundos de la agricultura familiar. Dicha cultura, en muchos de los casos, se convierte en prejuicio. El incremento en la incidencia de obesidad infantil no es suficiente para convencer los educadores de la necesidad de cambiar radicalmente el menú servido en los comedores escolares. Lo mismo se debe decir sobre la necesidad de sustraer o mismo eliminar la presencia de golosinas y productos de calidad nutricional cuestionable del interior de las escuelas. Cambiar dicha mentalidad no es tarea sencilla.
Las resistencias son grandes por parte de la comunidad escolar, incluyendo padres, madres, profesores, cocineras y sobre todo de los propios alumnos. No siempre el contenido pedagógico de la alimentación es valorado en estas iniciativas, pese a los aspectos preconizados en la ley que regula dicho programa. De todos modos, hay regiones en las que se ha avanzado bastante. Creemos que uno de los aspectos más importantes que se debe subrayar, en el caso del Pnae, tiene que ver con el hecho de que dicha iniciativa supone romper con el mito de que los alumnos de escuela pública en Brasil no pueden tener acceso a “alimentos de calidad” (frutas, verduras, galletas y dulces artesanales, etc.). Ya en el caso de los comedores que reciben productos de la agricultura familiar de base ecológica se rompe con otro tabú, o sea, el que establece que el consumo de productos de esta índole está reservado a las clases más acomodadas de una sociedad, que como se señaló anteriormente, es muy desigual. Una sociedad en la que el gran desafío es demostrar que la inseguridad alimentaria y nutricional no debe ser vista como una fatalidad o algo natural, sobre todo en un país que paradójicamente es uno de los mayores productores de alimentos del planeta.

Consideraciones finales

La Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó, en diciembre de 2011, el 2014 como Año Internacional de la Agricultura Familiar. Se trata del reconocimiento de la importancia de dicha forma social de producción en términos de los objetivos de soberanía alimentaria, inclusión social, equidad y erradicación de la pobreza al nivel mundial. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y el Desarrollo   Rural (Fao Onu) estima la existencia de 470 millones de explotaciones agrarias en todo el mundo, siendo que 87,7% son de carácter familiar.
Por otra parte, igualmente relevante es pensar en el desarrollo de iniciativas de apoyo e incentivo, sobre todo de políticas públicas que aseguren la democratización del acceso a la tierra, al crédito agrícola, a la asistencia técnica y/o extensión rural y a condiciones dignas desde el punto de vista laboral y social. El derecho de acceso a los mercados se inserta igualmente en este contexto, tal y como hemos subrayado en este trabajo. Desgraciadamente a la población rural, y por ende, a la agricultura familiar, se asocia una idea de ciudadanía de segunda clase en vista del sesgo urbano en el reparto de recursos públicos (Sacco dos Anjos e Caldas 2005), sobre todo en el ámbito de los países latinoamericanos.
En el caso de Brasil las opiniones se dividen entre los que acentúan la importancia de políticas de naturaleza eminentemente compensatoria hacia dicho sector, mientras que en el extremo opuesto están los grupos que critican la precariedad estructural y reivindican su centralidad para garantizar la seguridad y soberanía alimentaria de la población urbana y rural. Para los que se identifican con dicha vertiente, la agricultura familiar tiene que ser vista como un espacio hacia donde convergen desarrollo y equidad (Abramovay 1998). De otro modo, se trata de afirmar que la eficiencia no ha de estar nunca reñida con la justicia social, sino justo al contrario.
En este trabajo partimos de una premisa inicial, es decir, que los dos últimos decenios han coincidido, en el caso de Brasil, con algunos avances importantes en términos de políticas de apoyo a la agricultura familiar, unas medidas y programas que, hoy por hoy, se considera como un marco de referencia para otras latitudes. La creación del Pronaf representa la culminación de los esfuerzos en aras a conciliar los intereses en torno a un discurso unificado. El protagonismo de los agricultores familiares de la región Sur ha sido indiscutible en este proceso de concertación. La “plasticidad” de la agricultura familiar (Sacco dos Anjos, Caldas e Trentin 2006) se hace visible no solamente en resistir a un ambiente casi siempre desfavorable, sino de presentarse ante el Estado como un interlocutor capaz de proponer innovaciones en ámbito político y muy especialmente, institucional. La dinámica de los mercados institucionales representa la plasmación de los presupuestos defendidos por Amartya Sen y muestran que los mercados, antes de todo, son una construcción social y no el ‘molino satánico’ al que muchos insisten en asociar.

Referencias bibliográficas

• Abramovay R. (1998), Paradigmas do capitalismo agrário em questão, Hucitec, São Paulo

• Caldas N. V. (2013), A certificação de produtos orgânicos no Brasil e na Espanha, 1. ed. Pelotas: Editora Universitária Ufpel

• Fnde - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação de Brasil (2015), Dados Estatísticos, Orçamentos e Alunos Beneficiados [Link]

• Fao/Incra (1994), Diretrizes de política agrária e desenvolvimento sustentável. Versão Resumida do Relatório Final do Projeto Uft/Bra/036, Novembro. Brasília: Incra

• Graziano da Silva J., Del Grossi M.E. e De França C.G. (2012), Fome Zero. La experiencia brasileña, Mda: Brasília

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• Leite S. (2004), “Autoconsumo y sustentabilidad en la agricultura familiar: una aproximación a la experiencia brasileña”, in Belik W. (a cura), Políticas de seguridad alimentaria y nutrición en América Latina, Hucitec, São Paulo

• Polanyi K. (1974), La grande trasformazione. Le origini economiche e politiche della nostra epoca, Einaudi, Torino

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• Veiga J.E. (1991), O desenvolvimento agrícola: uma visão histórica, Hucitec, São Paulo

• 1. En términos geográficos, Brasil se divide en cinco grandes regiones: Norte, Nordeste, Sureste, Centro-Oeste y Sur, que abarcan los 26 estados que componen la República Federal brasileña. Aunque esas cinco regiones no constituyen unidades político-administrativas autónomas, expresan, sin embargo, la diversidad del territorio brasileño, por lo que es interesante proceder aquí a su descripción. La Región Norte es la más grande, concentrando casi el 45% de todo el territorio nacional (comprende los estados de Amazonas, Pará, Acre, Rondônia, Roraima, Amapá y Tocantins). La Región Nordeste comprende los estados de Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Bahia y Sergipe. A la Región Sureste pertenecen los estados de Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro y Espirito Santo, y a la Región Centro-Oeste los de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul y el Distrito Federal (Brasília, DF). Finalmente, la Región Sur, que es la más pequeña de las cinco regiones brasileñas, comprende los estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná. Los estados del Sur hacen frontera con Uruguay, Argentina y Paraguay.
• 2. El año 2013 han sido firmados 2,2 millones de contratos a través del Pronaf con recursos que alcanzan lo equivalente a 733 millones de Euros.
• 3. El Fome Zero es un macroprograma que integra múltiples instrumentos de combate al hambre y a la pobreza. Es una acción planificada impulsada por el Estado y la sociedad civil. Se debe subrayar la transferencia directa de renta a las familias pobres (bolsa familia) y familias de alumnos pobres de las escuelas públicas (bolsa-escola) la creación de comedores populares, bancos de alimentos, y por supuesto, de los mercados institucionales.
• 4. La legislación brasileña sobre la certificación de la producción organica es considerada un punto de referencia a nivel internacional en cuanto admite como equivalente la certificación de tercera parte o privada, de un lado, y la certificación participada o social, del otro. La venta directa, también en el ámbito de los mercados institucionales, exime del empleo de la marca de productos biológicos, pero los productores tienen que ser registrados en el Catálogo Nacional de la producción "organica" del Ministerio de la agricultura y ser unidos a una organización colectiva acreditada para el gobierno (Caldas 2013).
• 5. Esta condición también se aplica al caso del Paa analizado anteriormente.
• 6. En municipios como Ipê o Antonio Prado (Estado de Rio Grande do Sul) las alcaldías compran 100% de la producción que provee los comedores escolares en el ámbito local, que además, es producida bajo sistemas de producción ecológica.