La legge 33/2009 sulle quote latte: problemi di opportunità, equità e trasparenza

Premessa

Questo articolo si occupa di uno "spicchio" di una storia, quella delle quote latte, che dura ormai da oltre un quarto di secolo, e le questioni trattate qui hanno radici lontane, che ovviamente non è possibile trattare con compiutezza. Basti ricordare alcuni fatti salienti del passato che forse aiutano a comprendere il presente.
In estrema sintesi, le quote latte son in vigore dall’aprile 1984, ma in Italia la loro reale applicazione (ossia l’assegnazione individuale di diritti e responsabilità) è stata realizzata oltre otto anni dopo. In questo lasso di tempo si sono verificate due circostanze gravide di conseguenze: molti referenti (istituzionali e associativi) dei produttori di latte hanno contribuito a diffondere l’opinione che le quote latte fossero inadatte, inopportune o inutili nella realtà italiana; essendosi verificata un’eccedenza produttiva nazionale rispetto al vincolo normativo, per la quale non esistevano responsabilità individuali dei produttori, la relativa sanzione è andata a carico dell’erario.
Molto di ciò che seguirà deriva da tali vizi d’origine, poiché agli elementi di aleatorietà nel sistema (per il meccanismo di compensazione, un produttore eccedentario non può sapere a priori se sarà sottoposto a una penalità, e in quale misura) si aggiungono elementi di aleatorietà del sistema (un produttore che scientemente decida di non sottostare alle regole non sa se tale comportamento sarà sanzionato). Da ciò, e da altro, consegue che i produttori italiani sono stati sistematicamente quelli a cui si è imputato il più alto prelievo supplementare, ma pochissimi tra questi ne hanno realmente sostenuto l’onere. A corrente alternata si è tentato di realizzare un’applicazione rigorosa delle norme (che in altri paesi ha consentito di fare delle quote uno strumento di gestione del sistema) ma i risultati sono stati assai scarsi, anche per la particolarità italiana di un sistema decentrato di giustizia amministrativa che talora interferisce con questioni a carattere nazionale. Quando pare prevalere nei pubblici poteri una visione strabica, per la quale il problema sono “le quote” e non la loro mancata applicazione, diventa poi politicamente scomodo, e amministrativamente complicato, chiedere agli individui un rispetto rigoroso delle regole.

Verso la conclusione l'applicazione della legge 33/2009

Nel momento in cui si termina la stesura di questa nota è notizia recentissima che presso l’Agea tutto è pronto per avviare la notifica dei provvedimenti per la riscossione coattiva delle multe dovute alla produzione di latte eccedente le quote assegnate. I destinatari di tali provvedimenti saranno tutti i produttori che, essendo in posizione debitoria per il pagamento delle multe stesse, non hanno mai preso in alcuna considerazione la possibilità di rateizzazione offerta dalla legge n. 33 del 2009 o che, pur avendo avviato questo percorso, non lo hanno poi concluso attraverso la firma dei relativi contratti. In realtà il processo di notifica avrebbe dovuto partire il 17 novembre, tuttavia il Ministro dell’Agricoltura ha accettato di rimandare di una settimana il via libera per "andare in Europa a verificare se l'Ue è in un momento di particolare clemenza"1.
Si dovrebbe chiudere così (il condizionale è come sempre d’obbligo) una vicenda aperta con il decreto-legge n. 4 del 5 febbraio 2009 (il "decreto Zaia") ma che aveva le sue radici nella maratona con cui nel novembre 2008 l’allora ministro delle Politiche agricole era riuscito a strappare ai suoi colleghi europei la concessione ad applicare subito, in un’unica soluzione, l’aumento di quote del 5% che per gli altri paesi sta avvenendo con cadenza dell’1% all’anno e si concluderà nell’aprile 2013.
Allora si era parlato, in modo impreciso e forse surrettizio, di fine anticipata per l’Italia del regime delle quote, mentre si sarebbe dovuto più propriamente parlare di allentamento anticipato del vincolo produttivo connesso alle quote, nella misura del 6% (poiché al 5% di aumento dei quantitativi si aggiunge un ulteriore 1% circa derivante da una modifica del meccanismo di aggiustamento per il tenore in grasso del latte). Ciò che è seguito, ossia il decreto Zaia, la successiva legge di conversione, il controverso emendamento “salva-quote” introdotto nella manovra finanziaria di giugno 2010 e fino ai recenti provvedimenti attuativi, ne sono la logica conseguenza. E’ opinione di chi scrive, e costituisce l’oggetto di questa nota, che l’intera operazione, nonostante sia finanziariamente assai conveniente2, sia notevolmente carente in termini di opportunità, equità e trasparenza.

L’operazione quote latte è stata opportuna?

Si deve ricordare che ancor prima del negoziato che ha portato per l’Italia alla concessione dell’aumento immediato delle quote del 5% (6% per quanto già detto), il nostro Paese aveva fruito come tutti gli altri paesi della UE di un aumento dell’1% deciso nei primi mesi del 2008 e divenuto operativo con la campagna 2008/09. Inizialmente questo aumento era passato abbastanza inosservato, poiché a causa delle difficoltà della macchina burocratica non era stato possibile suddividerlo tra i produttori traducendolo in aumenti delle quote individualmente disponibili; i suoi effetti si erano fatti sentire solo a posteriori, al momento del bilancio della campagna e quindi della compensazione tra esuberi e deficit. Infatti, mentre per la campagna 2007/08 si erano avuti circa 1.500 produttori con prelievo (già ridotti a meno di un terzo rispetto agli anni immediatamente precedenti) per un prelievo imputato di quasi 170 milioni di euro (importo in moderata riduzione rispetto alle precedenti campagne), nella campagna 2008/09 le aziende soggette a prelievo erano scese a meno di 900, mentre l’importo corrispondente si era ridotto del 70% (tabella 1).

Tabella 1 - Il pagamento del prelievo supplementare in Italia dal 2005/06 al 2008/09

Fonte: R. Pieri (2009) (a cura di), Il mercato del latte. Rapporto 2009. Franco Angeli, Milano

In sostanza, quindi, già lo spontaneo adattamento dei produttori al sistema quote stava riducendo il numero di aziende sanzionate, e l’incremento del 2% aveva consentito di ridimensionare ulteriormente tale numero e di tagliare drasticamente l’ammontare complessivo delle multe. Va anche ricordato che il fenomeno delle aziende in produzione che non erano titolari di quota si andava già nettamente riducendo: esse erano passate da 103 nella campagna 2005/06 a 37 nella 2008/09.
Il meccanismo di fondo che stava guidando l’adattamento delle aziende al regime delle quote, salvo un ridotto numero di produttori deliberatamente fuori dal sistema, era quello dello scambio dei diritti a produrre: in media ogni anno si osserva che oltre un milione di tonnellate di quote latte ha cambiato mano, di cui circa l’80% a titolo oneroso (affitto o acquisto), interessando come compratori o come acquirenti oltre il 20% dei produttori italiani (tabella 2).

Tabella 2 - Lo scambio di quote tra produttori di latte In Italia dal 2006/07 al 2008/09

Fonte: R. Pieri (2009) (a cura di), Il mercato del latte. Rapporto 2009. Franco Angeli, Milano

Tali dati offrono anche una buona giustificazione dell’opzione ad uscire dal regime delle quote: poiché il costo legato all’affitto per un anno di quota prima del novembre 2008 corrispondeva circa al 30-35% del prezzo del litro latte alla stalla (e corrispondentemente una frazione tra un terzo e un quarto del costo di acquisto, poiché 3-4 anni pare essere il periodo che il mercato suggerisce per l’ammortamento di un acquisti di quote), una mobilità annua del 10-12% delle quote significa un costo, per la sola acquisizione di quote, pari al 3-4% del valore della produzione dell’intero settore, costo oltretutto che si traduce in un ricavo per chi cessa la produzione, quindi in una perdita netta per il settore stesso.
Resta la considerazione che, dato che nel settore era già in corso un processo di adeguamento al sistema quote, e che l’incremento del 2% aveva consentito un’accelerazione in tale processo riducendo drasticamente il costo a carico del sistema Italia per il mancato rispetto dei vincoli produttivi, sarebbe stato probabilmente più efficiente concentrare gli sforzi nell’agevolare tale processo nell’arco di un quinquennio, accompagnando la ristrutturazione e aiutando le imprese destinate a rimanere attive nel diventare competitive in un futuro scenario caratterizzato da ricavi certamente inferiori.

L’operazione quote latte è stata equa?

Di per sé l’anticipo dell’aumento di quota nazionale non ha e di iniquo, poiché potrebbe offrire opportunità produttive a tutti. Tuttavia proprio perché realizzata in un momento in cui gran parte dei produttori stava adattandosi, a titolo oneroso, alle regole del gioco, è apparso essere una forzatura tesa ad agevolare non tanto l’insieme dei produttori, quanto quella parte di essi che si era posta fuori dal sistema. Dal sostenere che l’aumento di quote era stato una vittoria contro una situazione che vedeva il nostro Paese ingiustamente penalizzato, al considerare l’intero sistema delle quote come iniquo e quindi il suo rispetto (e il pagamento delle relative sanzioni) non dovuto, il passo è breve.
Non sorprendeva quindi leggere tra le priorità previste dal decreto Zaia per l’assegnazione delle quote disponibili, dopo le aziende con quota B tagliata (per chiudere una vecchia questione rimasta aperta dai primi anni ’90), le aziende di pianura che avessero prodotto oltre il 105% della propria quota e, in subordine, quelle che avevano fatto ricorso all’affitto.
Proprio tali aziende eccedentarie, in particolare quelle che avevano trovato il modo per sottrarsi al pagamento del prelievo supplementare, si sono rese responsabili nel tempo di un danno arrecato all’insieme degli altri produttori, sia per aver operato in condizioni concorrenziali distorte (poiché gli altri produttori eccedentari avevano dovuto sobbarcarsi l’onere dell’acquisto o affitto di quote) sia perché, producendo oltre i limiti, avevano appesantito la situazione di mercato dell’intero comparto. L’autore di questa nota ha calcolato, in un recente studio realizzato per una perizia giudiziaria3, che per il solo Piemonte i produttori che per semplicità, ancorché in modo molto approssimativo, possiamo definire "non-cobas" abbiano subito un danno medio annuo nel periodo 1997-2005, almeno pari a 1,69 milioni di euro all’anno, ossia oltre 2 centesimi per litro di latte prodotto. Emergono quindi forti dubbi sull’equità di un’operazione il cui corollario è un vantaggio per chi non è stato alle regole e, così facendo, ha creato un danno ai produttori in regola.

L’operazione quote latte è stata trasparente?

Si è detto che l’aumento anticipato del 6% della quota nazionale non era e non poteva essere una fine anticipata del regime delle quote in Italia, poiché se si anticipava l’allentamento del vincolo produttivo, restavano in essere le situazioni che si erano venute creando in passato. Malgrado si fosse proclamato che nessun produttore avrebbe avuto assegnazioni di quota se non avesse prima regolarizzato la sua situazione in riferimento al pagamento delle multe pregresse, tale principio trovava un’applicazione decisamente attenuata nel decreto salva-quote e nella successiva legge di conversione. Infatti il testo legislativo ha previsto la rateizzazione delle multe, o il loro immediato pagamento, come condizione necessaria per avere l’assegnazione di quote, ma solo a seguito della chiusura del contenzioso e di sentenza a favore dell’Amministrazione. Tutti coloro che avevano contenziosi in atto per multe non pagate si sono visti assegnare quote supplementari e saranno eventualmente chiamati a pagare il prelievo, o a rateizzare il dovuto solo se e quando il debito sarà diventato esigibile.
Il decreto legge e la legge di conversione prevedevano per chi aderiva alla rateizzazione delle multe il pagamento di una prima tranche a giugno 2010, ma all’ultimo minuto un emendamento inserito nella manovra finanziaria del ministro Tremonti faceva slittare questa scadenza a dicembre, nonostante la netta opposizione di quasi tutto il mondo agricolo e dello stesso (nuovo) ministro delle Politiche Agricole, Giancarlo Galan. Al momento in cui i termini di adesione alla rateizzazione si sono comunque chiusi, e dovevano scattare i procedimenti di riscossione coatta, una parte politica ha strappato ancora una settimana di tempo per cercare qualche nuovo accorgimento.
I numeri delle aziende coinvolte sono essi stessi poco chiari: un’interrogazione parlamentare dell’opposizione chiede ragione di un trattamento preferenziale accordato a 67 allevatori4, mentre l’ex-ministro Luca Zaia parlava di 5.500 aziende che rischiano di finire sul lastrico a causa delle quote5 e dal Ministero si fornisce il dato di meno di 2000 aziende, di cui 750 "grandi splafonatori".
Emerge un chiaro collegamento tra mancanza di un’informazione trasparente e mancanza di equità, e la difficoltà che ne deriva ad avere regole certe e valide per tutti sottolinea ulteriormente i dubbi di inopportunità dell’intera operazione.

• 1. Citato in : M. Agostini, “Multe latte, la UE prepara la stangata”, Agricoltura24, 29 novembre 2010.
• 2. Prima di tutto, però, per evitare malintesi va precisato che questa operazione è finanziariamente assai conveniente. Negli anni recenti al “sistema Italia” venivano imputati importi annui compresi tra i 160 e i 200 milioni di Euro a titolo di prelievo supplementare per l’eccedenza rispetto alle quote, ed è prevedibile che tale situazione non si ripeterà in futuro. Nel complesso si calcola che l’Italia abbia pagato tra 3 e 4 miliardi di euro (a seconda delle fonti i calcoli differiscono), ma di questi ne sono stai recuperati solamente 320 milioni, mentre il resto è andato a carico dell’intera agricoltura nazionale sotto forma di trattenute sulle voci di spesa del bilancio comunitario destinate al nostro Paese. Ovviamente il risparmio per la collettività parte dall’assunto che anche eventuali multe future si rivelerebbero largamente inesigibili e quindi sarebbero a carico dell’erario o dell’intero settore agricolo.
• 3. D. Rama: Valutazione del danno subito, per effetto del mancato rispetto del regime delle quote da parte dei produttori di latte “Cobas” del Piemonte, da parte dei rimanenti produttori di latte della regione. Manoscritto non pubblicato, 2007.
• 4. Interrogazione parlamentare dell’on. Marco Carra, 8 luglio 2010.
• 5. Dichiarazione a Pontida, 1 giugno 2008.