Le tentazioni neo-protezionistiche

Le tentazioni neo-protezionistiche
L'impatto della crisi sul commercio internazionale e sui negoziati Wto
a Università di Roma Tre, Dipartimento di Economia

Il commercio internazionale e la crisi

Gli effetti negativi sull'andamento dell'economia reale generati dalla crisi finanziaria iniziata nel 2007, già evidenti nel 2008, si sono fortemente accentuati nel 2009. Nonostante i timori nutriti da molti, anche all'interno del Governo italiano, nei confronti del libero scambio, il commercio internazionale non è stato certamente una delle cause di questa crisi. D’altra parte, i processi di integrazione che hanno fatto crescere gli scambi in misura più che proporzionale durante la fase ascendente del ciclo economico, amplificano adesso gli effetti negativi. Secondo The Economist quest’anno il volume degli scambi commerciali dovrebbe registrare una riduzione del 10%: un decremento di tale entità non si era mai registrata nel corso degli ultimi 80 anni.
Il commercio internazionale, quindi, ha rappresentato un canale attraverso cui la crisi si è trasmessa attraverso i mercati. La speranza è che possa giocare un ruolo analogo nel momento in cui si registrerà una ripresa, ma ciò potrà avvenire soltanto se i governi eviteranno di cadere preda delle tentazioni protezionistiche particolarmente potenti nei periodi di recessione. Gli scambi agricoli non sono stati certamente i più colpiti dalla crisi. Dopo un anno per molti versi eccezionale come il 2008, tutti i più importanti paesi stanno registrando una riduzione del commercio. Le esportazioni agroalimentari dell’UE si sono ridotte del 12% nel primo quadrimestre del 2009, con diminuzioni particolarmente accentuate nel caso dei prodotti trasformati. La dimensione e la velocità della caduta delle esportazioni, dopo molti anni di continua crescita, dimostrano che la recessione ha amplificato la caduta dei prezzi, ridotto le risorse finanziarie disponibili per finanziare gli scambi e penalizzato i consumi dei prodotti a maggior valore aggiunto come vini, liquori e prodotti lattiero-caseari (European Commission, 2009).
In questo difficile scenario, va sottolineato che la performance del settore primario italiano risulta tutto sommato soddisfacente. Sono infatti diminuite le esportazioni di prodotti importanti come vino e latticini, ma si sono registrati degli aumenti in molti altri comparti quali ortaggi, carni, prodotti da forno, oli e grassi (Coldiretti, 2009).

Le reazioni dei governi

Come documentato dal Segretariato del WTO (2009), negli ultimi mesi molti paesi hanno adottato misure che, sebbene non rientrino fra i tradizionali strumenti di politica commerciale, possono influenzare in misura notevole gli scambi. Si tratta, ad esempio, degli aiuti diretti a settori specifici spesso concessi a condizione che non vengano licenziati i lavoratori nazionali o dietro l’impegno ad utilizzare i fondi ricevuti unicamente per l’acquisto dei prodotti domestici. La tendenza a privilegiare i prodotti nazionali ha avuto epigoni anche nel nostro paese, dove si ricordano ancora gli inviti, più o meno pittoreschi, a sostituire la frutta esotica con quella nostrale.
Sebbene l’impatto protezionistico di queste misure sia difficilmente valutabile, e non vada in ogni caso sottovalutato, va riconosciuto che non si è registrata l’escalation protezionistica da molti temuta sulla base delle analogie con la crisi del ’29. Parecchi paesi hanno utilizzato i margini consentiti dagli accordi internazionali per aumentare la protezione o concedere sussidi, ma sono stati assai pochi i casi di mancato rispetto degli impegni sottoscritti. I paesi membri della World Trade Organization (WTO) hanno certamente fatto largo e crescente uso dei dazi antidumping e delle varie clausole di salvaguardia previste dagli accordi. Ciò dimostra, se non l’utilità, almeno la necessità politica di misure che consentano ai governi alcuni “gradi di libertà” di fronte di situazioni eccezionali. Sebbene le misure protezionistiche rimangano criticabili nella loro efficacia e nei loro effetti, va riconosciuto che risultano assai meno dannose qualora vengano adottate in forme limitate, temporanee e sulla base di regole precise: in questo senso la differenza di comportamento da parte dei paesi ancora non membri della WTO, come Algeria e Russia, è apparsa evidente (Hufbauer e Stephenson, 2009).
Anche nel caso di settori tradizionalmente protetti come l’agricoltura, la struttura degli accordi sottoscritti al termine dell’Uruguay Round ha retto bene l’impatto della crisi. È vero che la decisione di USA e UE di fare nuovamente ricorso ai sussidi all’esportazione nel settore lattiero-caseario è in flagrante contraddizione con l’accordo manifestato nella Conferenza ministeriale di Hong Kong del 2005 per l’abolizione di questo strumento di politica commerciale. D’altra parte, va riconosciuto che l’entità dei sussidi risulta comunque affatto compatibile con le regole del WTO attualmente in vigore. In conclusione, se da una parte la crisi economica ha indubbiamente coinciso con una fase di stallo dei negoziati del Doha Round, dall’altra ha anche dimostrato la robustezza e l’utilità di un sistema multilaterale di regolamentazione degli scambi.

La posta in gioco

Il quadro tutto sommato confortante che abbiamo tracciato non costituisce però una garanzia contro i possibili rischi futuri. In presenza di un ciclo economico internazionale pesantemente recessivo anche i paesi membri della WTO potrebbero incontrare sempre maggiori difficoltà a resistere alle richieste delle imprese e dei settori in difficoltà, tanto più che esistono ancora sostanziali margini per aumentare la protezione pur nel rispetto degli impegni pregressi.
Un recente studio dell’IFPRI (Bouët e Laborde, 2008) ha simulato, con un modello di equilibrio generale, due tipi di scenari. Nel primo i dazi applicati crescono al livello massimo compatibile con gli impegni esistenti in ambito WTO (i dazi massimi possibili sono detti “consolidati”); nel secondo scenario, i dazi salgono ai livelli più elevati registrati nel corso degli ultimi 13 anni. Nel primo caso il commercio mondiale si ridurrebbe del 7,7%, colpendo in particolare i paesi in via di sviluppo le cui esportazioni cadrebbero dell’11,5%; nel secondo scenario gli effetti sarebbero più limitati con una riduzione del commercio mondiale pari al 3,2%.
Complessivamente le riduzioni di benessere dovute all’aumento della protezione oscillerebbero tra i 350 e i 130 miliardi di dollari: valori largamente superiori, si noti bene, alle stime disponibili per quanto riguarda i benefici di un eventuale accordo nell’ambito del Doha Round. Ciò dimostra che la conclusione dell’attuale ciclo negoziale, anche nel caso limite in cui non implicasse alcuna modifica delle politiche esistenti (i dazi applicati) e si limitasse a ridurre l’entità della protezione possibile (i dazi consolidati), avrebbe comunque una notevole importanza nell’aiutare i governi a resistere alla tentazione di far ricorso alle politiche protezionistiche nei momenti di crisi (Salvatici, 2009).

Un futuro incerto

Le probabilità di arrivare ad una conclusione positiva del Doha Round rimangono però quanto mai incerte. Nonostante le promesse e gli impegni che vengono costantemente ripetuti da tutti leader politici in occasione dei vertici internazionali, la distanza fra queste dichiarazioni in un certo senso rituali e il concreto svolgersi dei negoziati rimane grande. In particolare, permangono molti dubbi sulla priorità politica attribuita al negoziato da parte di un attore cruciale come gli Stati Uniti, in una fase in cui l’attenzione dell’amministrazione e dell’opinione pubblica è tutta rivolta alle conseguenze “interne” della crisi e alla riforma sanitaria.
In queste ultime settimane, la novità più rilevante è rappresentata dalla richiesta di USA e Canada di affiancare al negoziato sulle regole da applicare per ridurre la protezione (le cosiddette modalities) l’avvio di una discussione direttamente rivolta alle “schedules” ovvero gli elenchi che contengono gli impegni sottoscritti da ciascun paese. Si tratta di un vero proprio capovolgimento dell’approccio tradizionale che potrebbe consentire di superare l’impasse provocata dal grande numero di eccezioni attualmente in discussione sia in termini di prodotti (speciali, sensibili, ecc.), sia in termini di paesi (in via di sviluppo, membri recenti del WTO, ecc.).
Tutte queste forme di flessibilità nell’applicazione degli impegni rendono assai incerta l’entità della liberalizzazione effettivamente conseguibile: la predisposizione immediata delle schedules, invece, renderebbe più facile la quantificazione dell’accesso ai mercati e ciò potrebbe risvegliare l’interesse delle industrie esportatrici potenzialmente interessate alla conclusione di un accordo.
Si tratta però di un approccio assai difficile da perseguire, in quanto ogni schedule comprende migliaia di linee tariffarie e molti paesi, innanzi tutto quelli in via di sviluppo, temono di non avere la capacità di seguire il negoziato. D’altra parte, si rischia di passare da un negoziato sulle “formule” (di riduzione tariffaria) ad una discussione su singoli prodotti, e su questi ultimi si potrebbero facilmente concentrare le resistenze dei produttori nazionali potenzialmente colpiti dalla concorrenza straniera.
La prossima Conferenza Ministeriale del WTO è prevista a Ginevra dal 30 novembre al 2 dicembre 2009 e dovrebbe occuparsi dell'andamento generale dell'Organizzazione, visto che dall'ultima Conferenza tenutasi a Hong Kong nel 2005 sono trascorsi ben più dei due anni previsti dalle regole costitutive del WTO. Sebbene non si preveda che il Doha Round sia (necessariamente) all'ordine del giorno, è evidente che la riunione dei ministri rappresenterà sicuramente un’occasione cruciale per verificare la possibilità di arrivare ad un accordo entro il 2010. La conclusione del Doha Round rappresenterebbe una buona notizia e ciò sarebbe vero a prescindere dai contenuti dell’eventuale accordo. La crisi economica, infatti, ci ha ricordato quanto sia difficile rimanere immobili sulla “bicicletta” della politica commerciale: se non si va (pur lentamente) avanti con la liberalizzazione, si finisce per cadere (più o meno rovinosamente) nel protezionismo.

Riferimenti bibliografici

  • Bouët A., Laborde D. (2008), “The cost of a non-Doha”, Briefing Note, IFPRI, Washington D.C., USA.
  • Coldiretti (2009), Trends, Anno 4, numero 2
  • European Commission (2009), Monitoring Agri-trade Policy, No. 02-09, Directorate-General for Agriculture and Rural Development, Brussels.
  • Hufbauer G., Stephenson S. (2009), “Trade policy in a time of crisis: Suggestions for developing countries”, CEPR Policy Insight, 33, Brussels.
  • Salvatici L. (2009), “Doha Development Round: la vera posta in gioco”, nelmerito, 9 gennaio [link].
  • World Trade Organization (2009), Report on the financial and economic crisis and trade-related developments, WT/TPR/OV/W/2, Ginevra.
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