Politiche di tariffazione idrica per un utilizzo efficiente dell’acqua in agricoltura

Politiche di tariffazione idrica per un utilizzo efficiente dell’acqua in agricoltura
a Universidad de Cordoba, Economia, Sociología y Politica Agraria
b Università di Ferrara
c Università di Foggia, Dipartimento di Scienze delle Produzioni e dell'Innovazione nei Sistemi Agro-alimentari Mediterranei

L’approccio della Direttiva 20/60/CE alla gestione delle acque

La direttiva quadro sull’acqua (Reg. CE 60/2000) costituisce il riferimento normativo europeo che si prefigge l’obiettivo di salvaguardare e tutelare i corpi idrici superficiali e migliorare la qualità delle risorse idriche. Si intende così promuovere un uso razionale finalizzato alla riduzione dei danni causati all’ambiente dall’eccessivo sfruttamento della risorsa, attraverso una maggiore responsabilizzazione degli utilizzatori secondo il principio del “chi inquina paga”. Inoltre, la direttiva fa diretto riferimento all’obiettivo di migliorare l’efficienza di uso dell’acqua, attraverso l’introduzione di misure che inducano gli utilizzatori ad un uso più consapevole.
Dal punto di vista economico, la direttiva pone l’enfasi sul ruolo del prezzo (pricing) quale strumento preferenziale per mezzo del quale raggiungere una migliore allocazione della risorsa. Nella definizione del prezzo si fa riferimento al principio del recupero del costo pieno, secondo il quale gli utilizzatori devono corrispondere un valore dato dalla sommatoria dei costi finanziari sostenuti per la gestione, dei costi opportunità dovuti alla impossibilità di allocare la risorsa per altri usi, e dei costi ambientali per l’inquinamento e l’eccessivo sfruttamento della risorsa. A questo proposito, è opportuno chiarire la differenza tra tariffazione e pricing della risorsa. La tariffa in senso stretto è lo strumento che consente agli enti erogatori (per esempio i consorzi di bonifica e gli altri enti irrigui, le aziende di gestione del sistema integrato delle acque) di recuperare i costi sostenuti per la gestione del “servizio idrico”, a partire dalla fonte di approvvigionamento fino all’utenza finale. Per contro, il pricing è uno strumento per mezzo del quale è applicato un prezzo all’acqua che, se comprensivo di tutti i costi (similmente al prezzo di un bene scambiato in un mercato), rappresenta un indicatore della scarsità, e consente di raggiungere una migliore allocazione della risorsa.
Data la complessità del sistema idrico e delle competenze in esso coinvolte tale “prezzo” non deriva da un effettivo incontro tra la domanda e l’offerta. Pertanto, emerge anche il problema di definire le modalità di implementare tale strumento nella realtà operativa.
Oltre al problema della definizione del prezzo, esiste la difficoltà di utilizzarlo nella pratica. La direttiva comunitaria individua nei cosiddetti metodi diretti lo strumento che consente di migliorare l’efficienza di utilizzo dell’acqua irrigua. Il metodo diretto per eccellenza è quello volumetrico, che presuppone la misura dei consumi effettivi di ciascun utente, sulla base della quale viene calcolato il costo.
In contrapposizione ai metodi diretti, esistono i metodi indiretti, che si basano su una stima dei consumi fondata su variabili che sono correlate con l’utilizzo dell’acqua, e che pertanto non consentono di determinare con elevata precisione i consumi reali. Essi sono i più diffusi nel mondo, in quanto si rivelano i più semplici sul piano operativo. Da un punto di vista teorico, i singoli utilizzatori, per esempio gli agricoltori, non pagando in maniera corrispondente ai volumi effettivi, dovrebbero tendere a utilizzare in eccesso la risorsa, rispetto ai metodi diretti. Ciò determinerebbe una riduzione di efficienza dell’utilizzo dell’acqua, ovvero del valore di produzione agricola ottenibile per unità di volume di risorsa idrica. La stima della perdita di efficienza dell’acqua dovuta all’applicazione di metodi indiretti rispetto a quelli diretti è un tema poco affrontato in letteratura. A questo proposito, si presentano i risultati di un caso di studio del bacino della Capitanata, in provincia di Foggia, in cui sono state poste a confronto le misure dell’efficienza di utilizzo dell’acqua in agricoltura. Da questa analisi le differenze con i metodi indiretti in termini di efficienza di utilizzo appaiono poco significative. Inoltre, dal momento che i metodi diretti mostrano difficoltà di funzionamento su alcune fonti di approvvigionamento - come per esempio le acque sotterranee - emerge l’opportunità di riconsiderare anche i metodi indiretti i quali, grazie alla loro economicità di implementazione, sono caratterizzati da ridotti costi di gestione e controllo, conseguendo una migliore efficienza economica della gestione della risorsa.

Quale politica di pricing per l’acqua irrigua?

In un mercato perfettamente competitivo, il prezzo è stabilito attraverso l’interazione dell’offerta con la domanda e conseguentemente si ottiene la migliore allocazione della risorsa. Tuttavia, l’acqua è una risorsa naturale destinata sia a usi civili, sia a molteplici usi produttivi. Per definire il prezzo in grado di assicurare l’allocazione più efficiente, si dovrebbe tenere conto sia dei bisogni della collettività, nei confronti della quale l’acqua costituisce un bene di primaria importanza (igiene, bevanda, ecc.), sia della produttività che l’acqua esplica nelle varie attività produttive (agricoltura e industria), dove l’acqua rappresenta un fattore della produzione. Risulta evidente che metodi di valutazione del prezzo in grado di considerare contemporaneamente questi due aspetti così diversi, sebbene supportati dalla teoria economica, sono molto complessi da utilizzare nella pratica.
Pertanto, quando si parla di “prezzo”, in realtà si fa riferimento a un indicatore economico per mezzo del quale sia possibile trasmettere ai singoli utilizzatori il grado di scarsità del bene, al fine di raggiungerne un’allocazione che sia il più efficiente possibile.
Inoltre, alcune fonti di approvvigionamento presentano caratteristiche di risorsa rinnovabile (fiumi, falda superficiale), mentre altre lo sono, ma con tempi di ricarica molto lunghi (falda profonda) . Nel caso delle acque superficiali si presenta il problema di allocare la risorsa tra i diversi competitori (agricoltura, industria, settore civile, ambiente naturale). Per contro, nel caso delle acque sotterranee, occorre considerare che l’emungimento attuale diminuisce la disponibilità per le future generazioni, nella misura in cui supera la capacità di ricarica della falda, e di conseguenza l’allocazione nel tempo è un aspetto da prendere in esame.
L’individuazione di un “prezzo” ottimale risulta un esercizio piuttosto complesso anche solamente dal punto di vista teorico, per il fatto che esistono diversi enti pubblici e privati competenti per la gestione dell’acqua e modalità di utilizzo molto diversificate. Inoltre, le conseguenze di una riforma di politica idrica avrebbero ripercussioni significative su tutto il sistema economico e sociale, specialmente in quelle realtà che sono sottoposte al problema della scarsità idrica. Pertanto, il recupero dei costi ed il perseguimento della massima efficienza non possono essere gli unici criteri da utilizzare nella definizione del “prezzo”, ma devono essere affiancati anche da altri criteri di natura politica e sociale quali l’equità, la distribuzione dei redditi, l’accettabilità pubblica, la stabilità degli incassi degli enti di gestione, la trasparenza e semplicità di implementazione dello strumento (Boland e Whittington, 2000; OECD, 1987). Un aspetto interessante del pricing riguarda le specifiche modalità di implementazione nell’ambito del settore agricolo, dove le fonti di approvvigionamento sono spesso ad uso multiplo, molto diffuse sul territorio e difficilmente monitorabili. Diversi sono stati gli approcci finora adottati a livello mondiale (in Tsur 2003, viene riportata una rassegna dei metodi più diffusi). In alcuni paesi è riconosciuta un’esenzione al settore per la distribuzione dell’acqua. In altri paesi è applicato un pagamento fisso agli agricoltori che utilizzano l’acqua per l’irrigazione. Oppure, sono previsti dei metodi basati sui volumi consumati, con tariffe costanti, oppure crescenti a seconda delle fasce di consumo. Altri paesi adottano metodi basati sulla superficie irrigata (o irrigabile), indipendentemente dai volumi di acqua effettivamente consumati. Inoltre, ci sono metodi in cui si applicano tariffe differenziate in base agli ettari di ogni specifica coltura (in generale si tiene conto delle diverse esigenze idriche delle colture). Infine, sono documentati anche altri metodi, in cui il valore dell’acqua irrigua viene calcolato in base al valore degli input di produzione specifici per le colture irrigue, oppure in base al valore finale delle produzioni agricole.
La scelta del metodo più idoneo dipende dalla fonte di approvvigionamento e dalla sua distribuzione sul territorio, dalle condizioni socio-economiche, dal livello tecnologico e dalle disponibilità finanziarie.
La letteratura economica e la Direttiva Quadro pongono l’accento sui sistemi volumetrici segnalandoli fra i più efficienti e trasparenti, nonché accettabili dagli utilizzatori. L’introduzione di sistemi a tariffe differenziate, crescenti in ragione dei volumi, rappresenta, inoltre, un metodo per assicurare a tutti gli utenti l’approvvigionamento di livelli minimi ad un costo accessibile. L’aspetto più problematico riguarda i notevoli costi necessari per controllare puntualmente tutti i consumi e provvedere all’adeguamento e/o ammodernamento della rete a monte. Per esempio, l’applicazione di una tariffa volumetrica solamente alle acque distribuite dai consorzi irrigui può provocare un eccessivo sfruttamento delle fonti private, in genere quelle sotterranee, che sono più difficilmente controllabili, con conseguenze negative sulla falda.
Nonostante i metodi volumetrici siano indicati fra i più efficienti, i sistemi indiretti e fra essi la tariffazione per superficie sono ancora il sistema più diffuso nel mondo. La tariffazione per superficie (irrigabile o irrigata) grava sugli utenti che possono servirsi di infrastrutture comuni di distribuzione dell’acqua, dotate di fonti idriche proprie (pozzi, acque di falda, corsi d’acqua provenienti da altre aree).
Ad oggi, non esistono esperienze conclusive che provino la minore efficienza di questi sistemi di tariffazione (Berbel et al., 2007). Resta da chiedersi se, da un punto di vista di efficienza di utilizzo della risorsa idrica, esistano o meno, differenze sostanziali tra i diversi metodi di tariffazione.

Efficienza di utilizzo dell’acqua secondo i metodi di pricing

Il confronto che abbiamo effettuato tra i diversi metodi di pricing si riferisce al bacino irriguo della Capitanata, in cui vengono realizzate la maggior parte delle colture irrigue della provincia di Foggia. Le simulazioni delle diverse ipotesi sono state realizzate con un modello di programmazione lineare, applicato a livello di bacino. Le analisi sono state condotte simulando gli effetti dell’introduzione di diversi metodi di pricing, prevalentemente finalizzati alla conservazione delle acque sotterranee. Sono considerate due fonti di approvvigionamento idrico principali: le acque derivanti dal consorzio irriguo e quelle derivanti dalla falda profonda.
Le ipotesi contemplate sono le seguenti:

  • Baseline: stato attuale, con metodo volumetrico applicato solo all’acqua distribuita dal consorzio di irrigazione (sono attualmente escluse le acque sotterranee);
  • Vol_tot: metodo diretto volumetrico applicato sia alle acque del consorzio, che a quelle sotterranee; Input: metodo di pricing indiretto sul valore dei fattori di produzione specifici per le colture irrigue;
  • Output: metodo di pricing indiretto sul valore delle produzioni irrigue;
  • Area: metodo di pricing indiretto basato su una quota fissa per ettaro di superficie irrigata.

Inoltre, è stata realizzata una simulazione degli effetti di un’eventuale applicazione della Direttiva Quadro, assumendo un incremento delle tariffe idriche e finalizzata alla conservazione delle acque sotterranee (simulazioni contraddistinte dal simbolo “+”).

Tabella 1 - Confronto tra i livelli di efficienza tecnica misurati per ciascuna ipotesi di applicazione di metodi di tariffazione, e di livelli tariffari

Note: L’efficienza è stata calcolata con la tecnica DEA, per mezzo della quale è stato effettuato un rapporto tra la somma pesata degli input (tra cui l’acqua) e la somma pesata degli output. * Risparmio in termini assoluti, rispetto al consumo attuale stimato in termini di 89 Mmc
Fonte: Giannoccaro et al. (2008)

Le evidenze empiriche, nel caso illustrato, indicano che il metodo diretto volumetrico, esteso anche alle risorse idriche sotterranee (ipotesi “Vol_tot”), non comporta necessariamente un livello di efficienza superiore agli altri. Infatti, i vari metodi di pricing raggiungono gradi di efficienza dell’utilizzo della risorsa piuttosto simili, con l’unica eccezione del metodo per superficie, nell’ipotesi di implementazione della direttiva comunitaria. Ciò suggerisce l’opportunità di valutare caso per caso i costi di implementazione nei diversi contesti territoriali, prendendo in considerazione anche i metodi indiretti. Anche nell’ipotesi del recepimento della Direttiva Quadro (scenari contraddistinti dal simbolo “+”), non si evidenziano delle differenze significative, a eccezione del metodo per superficie.
L’esistenza di diversi di metodi di pricing consente di poter scegliere quello più idoneo al contesto ambientale, sociale ed economico in cui si opera. Sebbene l’obiettivo di scegliere il metodo che consente l’utilizzo più efficiente dell’acqua sia da considerare come prioritario, tuttavia anche altri aspetti meritano di essere considerati, come i costi per l’implementazione, la sostenibilità di eventuali costi aggiuntivi da parte del settore agricolo , il monitoraggio e il controllo, e le caratteristiche ambientali del contesto in cui si opera.

Riferimenti bibliografici

  • OECD, (1987), Pricing of Water Services, OECD, Paris.
  • Boland J.J., Whittington D. (2000), The Political Economy of Water Tariff Design in Developing Countries: Increasing block tariffs versus uniform price with rebate. In Dinar A. (a cura di): The Political Economy of Water Pricing Reforms, pp. 215-235. Oxford University Press, Washington DC.
  • Berbel, J., Garrido, A., Calatrava, J. (2007), “Water pricing and irrigation: a review of the European Experience”, in Molle, F., Berkoff, J.J., Barker, R. (a cura di) (2007 forthcoming) Irrigation Water pricing Policy in Context: exploring the Gap between Theory and Practice, Wallingford, UK.
  • Giannoccaro G., Prosperi M., Zanni G. (2008), “DEA application to evaluate the technical and ecological efficiency of water pricing policies”, Proceedings of the 107th EAAE Seminar Modeling of Agricultural and Rural Development Policies, Sevilla, Spain, January 29th -February 1st, 2008. Disponibile in [pdf]
  • Tsur Y., Roe T., Doukkali R., Dinar A. (2003), Pricing Irrigation Water: Principles and cases from developing countries, Resources for the Future, Washington DC.
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