Le zone agricole soggette a limitazioni naturali nelle politiche comunitarie

Abstract

Il contributo riprende le principali tappe del processo di delimitazione delle zone agricole italiane soggette a limitazioni naturali, in base a quanto previsto dal regolamento comunitario sullo sviluppo rurale attualmente vigente. Questa esigenza ha reso necessario un complesso processo metodologico che ha visto il coinvolgimento di competenze multidisciplinari sia a livello comunitario che nazionale. Il processo di delimitazione rappresenta un primo passo che dovrà essere seguito dall’integrazione tra l'intervento comunitario per le zone svantaggiate e le politiche territoriali e ambientali, per garantire l'effettivo superamento della fragilità economica e della potenziale vulnerabilità ai disastri naturali di queste aree.

Introduzione

Il regime delle zone agricole svantaggiate è da sempre una componente rilevante delle politiche comunitarie per l’agricoltura e lo sviluppo rurale. Nell’ultimo periodo di programmazione europea (2007-2013), la spesa erogata a livello comunitario dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr) per questo intervento (Misura 211 “Indennità a favore degli agricoltori nelle zone montane” e Misura 212 “Indennità a favore degli agricoltori nelle zone svantaggiate”), ammonta a 15,2 miliardi di euro, circa il 16% del totale della spesa del Feasr (Storti e Marandola, 2017).
Il regime comunitario delle zone agricole svantaggiate (direttiva 75/268/Cee), instaurato poco dopo l’avvio della politica agricola unitaria, ha come obiettivo quello di stemperare le disparità naturali esistenti tra le diverse regioni agricole dell’Unione. Questo regime prevede una serie di aiuti agli agricoltori, quali ad esempio indennità compensative o integrazioni al reddito, destinati a incentivare e preservare le attività agricole nelle aree montane e/o meno produttive, ovvero nelle aree dove a causa del progressivo spopolamento, il presidio del territorio e la conservazione dell’ambiente naturale non sarebbero stati altrimenti assicurati.
Sulla base dei criteri fissati all’epoca della prima definizione del regime di aiuto, nella delimitazione di queste aree potevano essere ricomprese: (a) le zone montane caratterizzate da elevati costi dell’attività agricola dovuti alle condizioni climatiche e morfologiche difficili che rendono impossibile o onerosa la meccanizzazione (zone di montagna); (b) le aree prevalentemente agricole, a bassa produttività, minacciate da spopolamento e con la necessità di conservare l’ambiente naturale (altre zone svantaggiate o zone intermedie); (c) le zone caratterizzate da svantaggi specifici, nelle quali il mantenimento dell’attività agricola è necessario per la conservazione dell’ambiente naturale e la vocazione turistica o per motivi di protezione costiera (zone con svantaggi specifici).
L’impostazione compensativa e i relativi criteri di delimitazione non sono stati mai messi sostanzialmente in discussione per diversi decenni (Storti, 2013). Tuttavia, proprio nell’ultimo ventennio la misura ha subito due principali evoluzioni. La prima, introdotta con Agenda 2000, ha riguardato l’attribuzione di una maggiore valenza ambientale a questa misura prevedendo una condizionalità ambientale nella concessione dell’indennità (Cagliero et al.,2005). La seconda è arrivata con la riforma della politica comunitaria 2007-2013 che, facendo propria l’esigenza di razionalizzazione evidenziata dalla Corte dei Conti europea a seguito di un audit condotto nel 2003 sul regime delle zone svantaggiate, prevede un ulteriore rafforzamento degli obiettivi ambientali e di gestione del territorio dell’intervento, nonché una revisione dei criteri di classificazione per le sole zone svantaggiate intermedie. In base ai criteri storici, potevano rientrare in questa categoria anche le zone individuate dagli indicatori socio-economici come a rischio di spopolamento. A seguito della suddetta evoluzione, invece, le zone eleggibili devono essere effettivamente zone caratterizzate da precise condizioni di svantaggio naturale, identificate a partire da criteri di tipo bio-fisico.
Il processo che doveva portare alla revisione della zonizzazione è stato avviato nel 2007 ma non è mai giunto a compimento, soprattutto per le forti e ovvie resistenze in molti Stati membri al mutamento di uno stato di fatto consolidato ormai da decenni.
Il regolamento per lo sviluppo rurale 2014-2020, ferma restando la definizione delle altre categorie di zone svantaggiate, ha rimesso in agenda il processo di revisione di quelle intermedie perfezionando il modello per la delimitazione di questa categoria di aree oggi inclusa, secondo la corrente normativa comunitaria, nell’ambito delle Areas with Natural Constraints (che comprendono anche le aree montane). La revisione riguarda le sole aree diverse da quelle montane, di seguito riferite per semplicità come ANCs.
I vincoli naturali sono presi in considerazione dal legislatore comunitario esclusivamente dal punto di vista della difficoltà all’esercizio dell’attività agricola e del relativo aggravio in termini di costi considerando le implicazioni positive dell’agricoltura sulla potenziale vulnerabilità delle aree, sebbene manchi una specifica valutazione del relativo grado di intensità. Gli agricoltori che si impegnano a continuare l'attività agricola in aree definite come svantaggiate a seguito della nuova delimitazione riceveranno, analogamente a quanto accade per le aree classificate come montane, una compensazione parziale o totale, connessa ai maggiori costi e minori guadagni derivanti dall'esercizio dell'agricoltura in tali aree rispetto a quelle non soggette a vincoli naturali. Attualmente l'importo dei pagamenti corrisposti può variare da regolamento tra i 25 e i 250 euro/ha all'anno nelle ANCs e nelle aree soggette a vincoli specifici, fino a un massimo di 450 euro/ha nelle zone montane.
Il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), nell’ambito dell’esercizio del suo ruolo istituzionale e delle attività della Rete Rurale Nazionale, sta supportando il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Mipaaf) nel processo di delimitazione delle ANCs sia sul fronte scientifico che nell’interfaccia con le istituzioni comunitarie e regionali.
Sulla base di questa esperienza, il presente contributo intende illustrare l'assetto della governance del processo di delimitazione delle nuove aree a livello comunitario e nazionale, facendo il punto sullo stato dell'arte e riprendendo alcuni degli elementi qui anticipati. Illustreremo inoltre i criteri bio-fisici dettati dalle linee guida, condivise a livello comunitario, unitamente al processo di classificazione da seguire per la delimitazione, evidenziando le principali criticità che si stanno affrontando. Ci soffermeremo infine sull’intervento comunitario per le ANCs sollevando alcuni punti di riflessione sull’esigenza di integrazione in aree fragili (montane e svantaggiate) tra questo regime e gli interventi per lo sviluppo (che impattano sulla fragilità economica) e per la gestione del territorio (che agiscono sulla vulnerabilità ai disastri naturali).
 

La delimitazione delle ANCs: il processo di governance a livello comunitario e nazionale

La delimitazione delle ANCs è un processo che, seppure in fase di definizione all’interno di ciascun Stato membro, ha origine nel corso della programmazione 2007/2013 dalla necessità di riformare la geografia delle zone svantaggiate esistenti nella formulazione classica della politica di sviluppo rurale.
Tale processo scaturisce da un lungo periodo di costante osservazione e di valutazione, da parte delle istituzioni europee competenti, della legittimità e della regolarità del correlato regime di sostegno volto a compensare gli svantaggi esistenti nei territori agricoli a bassa produttività.
Al termine di questo percorso, l’esigenza di una riforma delle c.d. “zone svantaggiate intermedie” viene formalmente dichiarata nel 2003 dalla Corte dei Conti europea (Corte dei Conti, 2003) attraverso una serie di constatazioni ufficiali che mettevano in evidenza diverse deficienze presenti nella classificazione vigente da circa trent’anni. Le osservazioni chiamavano in causa in primo luogo la Commissione europea, criticata di non disporre di: i) elementi probatori solidi per attestare la validità della classificazione delle zone svantaggiate; e ii) informazioni sufficientemente valide sull’impatto del regime di sostegno e, in particolare, sulla fondatezza del livello delle compensazioni erogate da ciascun di Stato membro.
Di contro, gli accertamenti a livello di singolo Paese mettevano in evidenza l’utilizzo di un un’ampia gamma di indicatori socio-economici (densità demografica, resa produttiva, etc.) per la determinazione delle proprie aree, tale da far ragionevolmente sospettare l’esistenza di differenze di trattamento tra i rispettivi beneficiari.
Inoltre, il concetto di “buona pratica agricola” sottostante il regime di sostegno in questione rappresentava ormai un importante criterio di ammissibilità; tuttavia la mancanza di definizioni chiare e verificabili, così come di una sua applicazione coerente, ne compromettevano sia il controllo che l’efficacia delle verifiche stesse.
Da queste basi pertanto è cominciato un lungo e complesso percorso di riforma che vede le sue origini nel confronto scientifico iniziato nel 2008 nell’ambito di un gruppo di lavoro costituito in seno al Consiglio europeo, formato da esperti rappresentanti degli Stati membri, da esperti della Commissione europea e da ricercatori del Joint Research Centre (Jrc). In particolare, quest’ultimi sono stati coinvolti dal legislatore comunitario per arrivare ad una definizione normativa di criteri oggettivi ed omogenei utili alla nuova delimitazione delle ANCs.
Dal dibattito scientifico è emerso chiaramente come l’oggettività dei parametri poteva essere garantita soltanto prendendo in considerazione tutti quei fenomeni di carattere bio-fisico (vincoli naturali), definiti in modo univoco per tutti gli Stati membri in modo tale da escludere ogni eventuale disparità di trattamento, che possono essere di ostacolo all’esercizio della pratica agricola.
Nell’ambito del gruppo di lavoro, quindi, l’individuazione di tali fenomeni accuratamente descritti da altrettanti indicatori pertinenti ha richiesto una serie di incontri di confronto scientifico tra gli interessati, suffragati da una successione di test/simulazioni che si rendevano necessari per convalidare l’ipotesi di lavoro di volta in volta convenuta in tale contesto.
Questo percorso, che potremmo definire empirico, è continuato per circa tre anni e precisamente sino a ridosso del negoziato sulla Politica Agricola Comune (Pac) 2014-2020. Nel corso del negoziato, il dossier delle aree con vincoli naturali è stato oggetto di continue rivisitazioni dovute alle rimostranze avanzate dagli Stati membri sulla base degli scenari territoriali che si profilavano al proprio interno, una volta tenuto conto dei nuovi criteri di delimitazione.
In questa fase sperimentale, infatti, l’impegno di ricercatori ed esperti comunitari e nazionali si è concentrato nell’analisi degli impatti che gli indicatori prospettati potevano avere sui singoli territori nazionali, con tutte le implicazioni possibili associate alla disponibilità di fonti dati adeguate, esaustive e coerenti, ovvero alla metodologia di calcolo dei singoli indicatori.
Da questa fase così articolata sono scaturiti i c.d. criteri bio-fisici, e precisamente criteri di carattere pedologico, climatico e morfologico, che saranno trattati in seguito più nel dettaglio.
Esaurito il percorso scientifico, con l’inizio della riforma della Pac 2014-2020, il confronto tra Consiglio e Parlamento europeo, Commissione europea e Stati membri ha assunto toni puramente politici, nell’ambito del quale alcuni aspetti tecnici hanno avuto un ruolo discriminante nelle scelte; è il caso in particolare della fissazione della soglia critica di riconoscimento di una zona svantaggiata o dell’abbinamento degli stessi criteri per il raggiungimento di tale soglia.
In questo contesto, conclusosi nel dicembre 2013, l’eterogeneità delle posizioni negoziali assunte dagli Stati membri ha condotto la Commissione europea a tenere anche una serie di incontri bilaterali, per dare riscontro alle istanze rappresentate dai singoli Paesi, tentando allo stesso tempo di respingere ogni tentativo mosso da interessi nazionali di ridiscutere l’impianto scientifico costruito nella fase precedente.
Dal confronto politico tra le istituzioni richiamate è scaturito l’articolo 32: “Designazione delle zone soggette a vincoli naturali o a vincoli specifici”, del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale e l’Allegato III, in cui sono descritti i criteri bio-fisici, quale compromesso raggiunto all’interno del negoziato per la programmazione del secondo pilastro della Pac nel settennio 2014-2020.
Sebbene la disciplina e i corrispettivi criteri di delimitazione delle aree in questione siano già definiti, ciascun Stato membro è tuttora impegnato nella realizzazione della lista di comuni oggetto della nuova classificazione.
Per quanto concerne l’Italia, notoriamente un Paese a programmazione regionalizzata, l’intero processo è coordinato dal Mipaaf, con il supporto di un gruppo di esperti che ha contribuito al richiamato dibattitto scientifico tenuto a livello comunitario finalizzato alla stesura del sopra citato Allegato III.
Con riferimento ad ogni fase di test/simulazione, l’attività sin qui svolta dal gruppo nazionale di esperti è stata comunque concertata con le amministrazioni regionali, alcune delle quali hanno avuto un ruolo più attivo delle altre mettendo a diposizione informazioni di maggior dettaglio rispetto a quelle possedute a livello nazionale, soprattutto per quanto concerne i dati riferiti alle caratteristiche pedologiche dei terreni.
Come indicato nella figura 1, la delimitazione bio-fisica delle aree italiane è oggi in via di risoluzione dopo un articolato confronto con i ricercatori del Jrc, quale organo deputato ad approvare questa prima fase per conto dei competenti servizi della Commissione; infatti, l’attività presentata dal gruppo di lavoro del Mipaaf è in corso di validazione da parte del centro di ricerca.

Figura 1 - Stato di avanzamento del processo di delimitazione bio-fisica delle aree soggette a significativi vincoli naturali diverse dalle aree montane (ANCs)

Fonte: Joint Research Centre, 2017

Da rimarcare comunque che la situazione italiana è sicuramente più vantaggiosa rispetto a quella di altri partner europei come Olanda, Inghilterra, Danimarca, Austria ed alcuni Lander tedeschi, per i quali il confronto tecnico-scientifico con Jrc deve ancora avere inizio.
Nel frattempo, sempre a livello centrale, per il tramite di un gruppo di ricercatori del Crea, il Mipaaf ha avviato con le amministrazioni regionali responsabili dei Programma di sviluppo rurale (Psr) 2014-2020 la discussione sulla seconda fase di delimitazione delle ANCs, nota come fine-tuning, che vede gli addetti ai lavori impegnati nell’identificazione di indicatori strutturali ed economici utili allo svolgimento di questo ulteriore lavoro di affinamento della prima fase.
Un affinamento volto ad individuare se e dove l’intervento dell’uomo è riuscito a superare il vincolo naturale significativo documentato e presente nella zona interessata, mediante investimenti o attività economiche in grado di compensare i mancati guadagni o i costi aggiuntivi gravanti sulla produzione agricola.
Questo confronto è in pieno svolgimento e una volta terminato dovrà passare al vaglio della Directorate General for Agriculture and Rural Development (DG Agri) della Commissione europea nell’ambito delle proposte di modifica dei Psr regionali. Ciascuna regione e provincia autonoma dovrà negoziare la propria geografia delle aree svantaggiate all’interno del rispettivo programma, secondo le procedure regolamentari previste per le modifiche dei Psr.
Questo lavoro di fine-tuning, una volta cristallizzata la mappatura dei vincoli naturali significativi, andrà molto probabilmente reiterato all’inizio di ogni periodo di programmazione, con l’intento da parte di Bruxelles di verificare se l’iniziativa degli agricoltori, combinata agli interventi di sostegno previsti nell’ambito dello sviluppo rurale, ha in qualche modo consentito ai territori considerati di raggiugere livelli di produttività pari a quelli delle altre aree non svantaggiate.

I criteri bio-fisici secondo le linee guida comunitarie

I criteri bio-fisici

L’attuale processo per la delimitazione delle ANCs, secondo la nuova revisione della Commissione europea, è coordinato dal punto di vista tecnico-scientifico dal Jrc. Dal punto di vista operativo, gli Stati membri devono riferirsi ad un insieme di linee guida (LG), elaborate dal Jrc a partire dal 2012 ed aggiornate nel 2016 (Jones et al., 2012; Terre et al., 2016), per l’utilizzo e la combinazione dei criteri bio-fisici ritenuti fortemente limitanti l’agricoltura. I criteri riguardano il clima, il suolo, la combinazione di suolo e clima e la morfologia. La loro definizione, secondo quanto indicato dal regolamento (UE) n. 1305/2013 (Commissione Europea, 2013), è riportata in tabella 1.

Tabella 1 – Criteri bio-fisici per delimitare le ANCs (Allegato III del regolamento (UE) n. 1305/2013)

Fonte: Allegato III del regolamento (UE) n. 1305/2013

Le LG sono il quadro all’interno del quale gli Stati membri devono operare per la mappatura dei criteri bio-fisici e la loro combinazione per l’esercizio di delimitazione. Tuttavia, le LG non sono da intendersi come un protocollo operativo da seguire pedissequamente. Infatti, ogni Stato membro può operare in autonomia, seguendo le raccomandazioni ed adattandole alla realtà specifica, ciò nell’ottica di compensare la mancanza di armonizzazione a livello comunitario delle banche dati, dei metodi di valutazione del territorio e dei modelli di analisi.
La diversità di contesto tra i vari Stati membri può impattare sull’accuratezza dei risultati per le forti differenze nella semantica e risoluzione spaziale dei criteri. Quest’ultima deve essere compatibile con la dimensione delle unità amministrative dello Stato membro (i comuni nel caso italiano).
Spetta, in ultima istanza, al Jrc la validazione dei risultati della delimitazione degli Stati membri mediante analisi su dati e metodologia applicata da essi documentati. Ad esempio, riguardo al clima, occorrerà documentare il numero e la distribuzione spaziale delle stazioni meteorologiche utilizzate nel calcolo dei criteri, nonché i metodi di calcolo ed una loro valutazione in termini di incertezza ed accuratezza.
In accordo alle LG, tre sono le fasi principali del processo di delimitazione delle ANCs: calcolo, combinazione ed aggregazione dei criteri a livello di unità amministrativa.

Calcolo dei criteri

Le LG, oltre ad indicazioni generali, specificano le procedure per derivare i singoli criteri riportati in Tabella 1 riportando per ognuno: la definizione, la soglia stabilita come limitante per l’attività agricola e le procedure di calcolo. Inoltre, si riportano indicazioni sui dati necessari, sulla loro risoluzione spaziale e temporale e sulle modalità di calcolo raccomandate. Ad esempio, nel caso del criterio pendenza (morfologia) si suggerisce l’utilizzo di modelli digitali del terreno che forniscono il dato altimetrico su griglie regolari di celle con risoluzioni spaziali planimetriche di almeno 20 metri al fine di non sottostimare la pendenza effettiva del territorio agricolo.
Il risultato del calcolo dei criteri consiste nella generazione di dati spaziali (mappe) che, nella successiva fase, dovranno essere combinati per l’individuazione degli areali ANCs. La risoluzione spaziale delle mappe sarà strettamente dipendente dai dati utilizzati come input. Ogni mappa riporterà gli areali (unità di calcolo elementari) che presentano limitazioni per il relativo criterio. La limitazione per l’unità elementare potrà essere espressa in modo binario (presenza/assenza) o in percentuale (percentuale dell’unità elementare soggetta alla limitazione).
Tutti i criteri sono considerati equivalenti: non sono pesati in modo tale da attribuire un’importanza relativa o una priorità.

Combinazione dei criteri

La fase successiva al calcolo dei singoli criteri riguarda la loro combinazione e successiva integrazione con i dati delle superfici agricole. Il risultato da produrre è la stima della percentuale di superficie agricola soggetta alle limitazioni imposte da uno o più degli otto criteri delle categorie: clima, clima e suolo, suolo e morfologia.
La procedura prevede la creazione di una mappa di sintesi delle limitazioni combinando tutte le mappe dei criteri, seguita dalla combinazione con la mappa delle aree agricole.
Nella creazione della mappa di sintesi, le mappe dei singoli criteri sono confrontate a livello di unità elementare di calcolo. Il confronto avviene utilizzando l’unità di calcolo più piccola disponibile tra le mappe generate, ovvero quella relativa alla mappa con maggiore risoluzione spaziale. Nel caso di mappe con risoluzioni differenti, occorrerà applicare delle trasformazioni (disaggregazioni) in modo tale che le mappe a più bassa risoluzione siano uniformate a quelle a più alta risoluzione. Il risultato del confronto sarà una mappa sintetica in cui per ogni unità elementare è riportato il valore del criterio maggiormente limitante, cioè il più alto valore percentuale.
La mappa di sintesi delle limitazioni viene infine combinata con quella delle aree agricole per escludere tutti gli areali che non agricoli.

Aggregazione a livello di unità amministrativa

L’ultimo passaggio prevede l’integrazione con i limiti amministrativi comunali. In questo caso, si utilizza un processo di aggregazione delle unità elementari di calcolo affette dalle limitazioni per l’agricoltura a livello di unità amministrativa. Una esemplificazione del processo è riportata in figura 2 dove sono rappresentate all’interno di un’area amministrativa le relazioni tra i vari criteri e l’area agricola.
È stabilito che la classificazione di un comune come ANCs avvenga qualora almeno il 60% dell’area agricola relativa sia affetta da limitazioni determinate dai criteri bio-fisici. È sufficiente che agisca sull’area agricola anche uno solo dei criteri a patto che le soglie stabilite siano superate (vedi tabella 1).

Figura 2 - Schematizzazione del processo di aggregazione a livello di unità amministrativa delle limitazioni determinate dai criteri bio-fisici

Fonte: Terres et al., 2016

Problematiche

La Commissione europea ed il Jrc riconoscono l’esistenza di una forte eterogeneità tra i vari Stati membri dei dati necessari per il calcolo dei criteri bio-fisici garantendo una certa flessibilità nella loro individuazione e nell’applicazione delle metodologie di calcolo.
Guardando al caso italiano, esiste una varietà di dati di difficile armonizzazione in un panorama in cui diversi soggetti sono responsabili della creazione e gestione di dati ma senza un indirizzo di coordinamento e cooperazione.
Nel caso delle cartografie dei suoli esiste una varietà di prodotti realizzati dalle regioni senza un obiettivo di standardizzazione comune. Ne consegue, che l’estrazione dei parametri pedologici richiesti dalle LG non può prescindere dal difficile compito di armonizzazione i prodotti esistenti. Ad esempio, considerando la sola scala di dettaglio, ritroviamo prodotti con scale variabili da 1:5.000 a 1:250.000, un indice dell’estrema variabilità connessa ad intenti, standard ed obiettivi differenti (Lupia et al., 2012).
Spostando il focus sui parametri climatici, si scopre come diversi soggetti istituzionali si occupano delle attività di monitoraggio meteo-climatiche, producendo mappature confinate ad ambiti sub-regionali, regionali ed in rari casi sovraregionali, anche se con un discreto livello di risoluzione spaziale e temporale. A livello nazionale, seppure a risoluzione spaziale ridotta, esiste tuttavia una mappatura omogenea dei parametri climatici con una griglia a di lato 10 km derivata dall’interpolazione dei dati della Banca dati agrometeorologica nazionale del Sistema informativo agricolo nazionale (Sian).
Diversa è la situazione dei parametri morfologici, per i quali è possibile ricorrere a modelli digitali del terreno che forniscono per tutto il territorio italiano l’altitudine su griglie con una buona risoluzione spaziale (maglie fino a 20 m).
Guardando infine alla mappatura delle aree agricole, esiste un’omogeneità a livello nazionale grazie alle attività dell’Istat e dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea). Nel primo caso, si tratta di indagini statistiche dei Censimenti sull’agricoltura il cui dettaglio spaziale e temporale è estremamente limitato (dati comunali e frequenza decennale). Nel secondo caso, sono disponibili i dati sulle superfici agricole e sulle tipologie colturali a livello sub-comunale con localizzazione catastale e frequenza di aggiornamento tale che il territorio nazionale sia coperto nell’arco di un triennio.
Il quadro riportato illustra le opzioni disponibili in Italia per individuare le banche dati necessarie all’applicazione della nuova metodologia di delimitazione evidenziando due principali difficoltà. La prima riguarda l’accesso ad informazioni acquisite/gestite/mantenute da soggetti diversi, spesso mancanti di un chiaro mandato di cooperazione interistituzionale. La seconda è legata alle complessità tecniche nell’armonizzazione di informazioni differenti necessaria per poter ricostruire i vari parametri a livello nazionale con un accettabile grado di accuratezza e di risoluzione spaziale e temporale.

Alcune considerazioni conclusive sull’integrazione con le altre politiche

Il momento storico in cui questo regime viene concepito è quello del grande esodo dalle zone agricole marginali e meno produttive. In questo periodo la produzione agricola, rispondendo a un modello fortemente produttivistico, si concentra nelle zone più fertili dell’Unione. L’intuizione del legislatore comunitario è quella di legare questi aiuti al presidio produttivo e ambientale del territorio attraverso il mantenimento delle attività agricole, nelle zone montane e nelle zone in cui si registrava più forte il fenomeno dell’abbandono agricolo e dello spopolamento. L’esigenza di presidio in queste zone, pensando ai crescenti fenomeni di dissesto creati dal persistente abbandono di ampie porzioni di questi territori, è oggi più che mai attuale.
L’intuizione tuttavia non si traduce in un intervento in grado di impattare in maniera sostanziale sulla fragilità economica e sulla vulnerabilità ambientale di queste aree perché non viene utilizzato in maniera integrata nell’ambito di una politica di sviluppo e di gestione del territorio di più ampio respiro. L’aiuto si sostanzia in definitiva in una compensazione di reddito per gli agricoltori che si impegnino a continuare l’attività agricola in queste aree.
Guardando allo sviluppo economico, il problema dell’integrazione si è posto inizialmente nel disegno originario dell'intervento per le zone svantaggiate da parte del legislatore comunitario. Questo regime doveva essere infatti integrato in un pacchetto di interventi su base aziendale disegnati per accompagnare l’ammodernamento delle strutture agricole e che dovevano essere differenziati tra regioni per tenere conto delle diverse situazioni. Inoltre, l’aiuto su base aziendale doveva essere affiancato nelle aree più arretrate da misure complementari di sviluppo economico e occupazionale nei settori extra-agricoli, volte a limitare lo spopolamento e l’insorgere di tensioni sociali. Dette misure tuttavia non hanno trovato applicazione nelle prime esperienze di attuazione del regime e successivamente anche a seguito della definizione di una politica di sviluppo delle zone rurali sono rimaste scarsamente integrate (De Filippis, Storti, 2002). Questo ha fatto sì che non si creassero necessariamente nelle aree di erogazione di questi aiuti le condizioni di contesto per il mantenimento dell’agricoltura nel lungo periodo.
L’esigenza di integrazione rispetto agli interventi di gestione del territorio non è mai stata posta invece in maniera organica. La ricostruzione di determinate caratteristiche biofisiche dei suoli agricoli in aree montane e non (drenaggio, siccità pedologia e morfologia) dovrebbe costituire una base di partenza per un approfondimento sulla vulnerabilità che consenta di caratterizzare queste aree dal punto di vista ambientale (es. dissesto idrogeologico, desertificazione, ecc.), anche in connessione a determinati usi dei suoli agricoli, per una migliore pianificazione degli interventi di gestione del territorio e una modulazione maggiormente mirata degli aiuti. Questo tipo di aspetti tuttavia non entra nella concettualizzazione delle ANCs.
La nostra convinzione è che l’integrazione in fase di attuazione non vada cercata “a valle”, ma “a monte”: sul fronte del disegno delle politiche, attraverso l’individuazione di aree di intervento unitarie dotate di coesione geografica e istituzionale o che presentino determinate tipologie di vulnerabilità sul fronte ambientale; sul piano programmatico, attraverso l’individuazione di soggetti istituzionali che si facciano carico delle scelte strategiche necessarie e di modelli di relazione tra i vari livelli di governo che consentano di accompagnare i territori. Questa ipotesi si scontra con la tendenza a livello locale a individuare visioni frammentarie in risposta a singole istanze di portatori di interessi e spesso con una carenza sul fronte della capacità amministrativa e di governance. Inoltre, essa presuppone un cambiamento in quest’ottica nella governance complessiva delle politiche territoriali e ambientali che conduca a una rivisitazione del ruolo delle amministrazioni centrali, regionali e locali.
Guardando agli aiuti settoriali, è evidente che il loro assetto attuale è tale da garantire un flusso costante di risorse sui territori fragili in termini agricoli, sia attraverso gli aiuti compensativi qui analizzati che attraverso le altre misure di sviluppo rurale che spesso prevedono un sistema di priorità per le aree svantaggiate. Tuttavia, quello che manca è un disegno organico di intervento a livello territoriale.
In queste aree c'è l'esigenza di presidiare l'agricoltura, ma questo deve avvenire focalizzandosi sulle filiere più rilevanti e in grado di garantire una presenza produttiva in queste zone. Ad esempio, nelle zone montane, alla luce delle rispettive caratteristiche orografiche, la pastorizia e le attività zootecniche di tipo estensivo sono le principali attività su cui puntare per garantire la vitalità economica, per la salvaguardia della biodiversità e la valenza in termini di gestione di servizi eco-sistemici. Gli interventi per le aree montane e le altre zone svantaggiate, per assicurare la sostenibilità dell'agricoltura nel lungo termine, devono essere basati su visioni di sviluppo centrate sull’evoluzione dei comparti rilevanti in chiave moderna e che mettano in campo processi di elevata qualificazione delle produzioni, fondati su innovazioni tecniche e organizzative e percorsi partecipati.
In sostanza, piuttosto che erogare singoli finanziamenti su aspetti frammentari, sarebbe opportuno individuare la necessità di un intervento organico per aree e filiere territoriali, mirato a supportare l'aggregazione dei produttori intorno a obiettivi concreti di qualità, attraverso forme di cooperazione volte a introdurre specifiche innovazioni tecniche e produttive, investimenti mirati e la creazione di servizi e di strutture comuni rispondenti a fabbisogni effettivi.

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