La governance integrata delle aree agricole periurbane

Introduzione

Le sfide poste da processi di carattere globale, spesso interconnessi, come evoluzione dell’urbanizzazione, cambiamenti climatici, crisi alimentare, interessano in maniera significativa le relazioni urbano-rurale. Tali sfide impongono, oltre che la consapevolezza critica dei driver di tali processi, anche l’adozione di orientamenti e strumenti di politiche innovativi all’altezza delle sfide stesse ed adeguati ad agire con efficacia nella diversità dei vari contesti. In questo senso l’articolo, con particolare riferimento al contesto europeo ed italiano, esplora le possibilità connesse alla adozione di un modello bioregionale nel governo delle nuove forme di interazione fra dimensione urbana e rurale. In relazione a ciò, viene anche proposta una riflessione sui possibili strumenti di governo e progetto del territorio che possono sostenere il recupero di una integrazione di prossimità fra queste due dimensioni così come una "salvaguardia attiva" delle aree agricole periurbane.

Processi di urbanizzazione, eclissi e ritorno del rurale

La pervasività e de-localizzazione del fenomeno urbano

Le dinamiche ed i caratteri dei processi di progressiva urbanizzazione dell’insediamento umano e del territorio evidenziano il ‘sorpasso’, ipoteticamente avvenuto nel 2009, della popolazione urbana su quella rurale (UN, 2010). Si tratta di un processo che si esprime in realtà con significative differenziazioni insediative locali (Sassen, 2010; Governa, 2015, Schmid et al., 2014 ) ma che è esito di fattori strutturali globali o driver che accomunano ed attraversano "sotto traccia" le varie realtà continentali e regionali (Sassen, 2014) e che sono in generale riconducibili alla "specializzazione" dei vari nodi e territori determinati dalle forme di organizzazione del capitalismo maturo (Polany, 1974), con un conseguente processo di "de-localizzazione" o distacco - in termini di relazioni materiali e cognitive - dell’insediamento urbano rispetto al proprio contesto territoriale e riferimento (Thayer, 2013). Ciò, fra le altre cose, comporta la perdita e l’abbandono di consistenti parti di aree agricole non più in relazione produttiva, funzionale e fruitiva con gli insediamenti urbani più prossimi e, in realtà, anch’esse condizionate da fattori economici e di mercato di carattere esogeno. In particolare in Europa, a differenza che in altre aree del pianeta, si assiste ad un consistente crescita del suolo urbanizzato cui non corrisponde in realtà una parallela crescita demografica. Si rilevano infatti originali forme di mix urbano/rurale (Oecd, 2009) con una dispersione o sprawl dell’edificato al di fuori dei principali poli urbani - che tendono invece a contrarsi - con forte erosione del suolo agricolo, frammentazione insediativa e destrutturazione della matrice agro-ecosistemica, con conseguenti esternalità ambientali e costi di gestione non trascurabili (Eea, 2006).

Erosione ed eclissi del rurale come dimensione territoriale locale

In questo quadro di "erosione" fisica del rapporto fra insediamento e territorio agricolo si è prodotta in generale, come conseguenza, una perdita di relazione fra questi due domini anche nella costruzione delle politiche ed, in particolare, una "eclissi" del tema del rurale e dell‘agricoltura nell’ambito delle politiche urbanistiche e territoriali. Tale separazione è peraltro alimentata anche da una complementare concezione e pratica settoriale delle politiche per l’agricoltura e per lo sviluppo rurale. Le misure di intervento sono infatti frequentemente articolate per tipologie "produttive" o imprenditoriali generali, debolmente territorializzate ed integrate rispetto alle diverse situazioni locali e, in particolare, caratterizzate da scarsa attenzione alle possibili relazioni fra attività agricole ed aree urbane di prossimità. Ciò si evidenzia in particolare nella difficoltà a cogliere le peculiari opportunità, ma anche nodi problematici da affrontare, che nascono dalla crescente interazione fra agricoltura ed insediamento urbano, così che la possibilità di permanenza del presidio agricolo è spesso pregiudicata dalla scarsa considerazione di questi fattori di contesto.
Da questo punto di vista, l’eclissi del rurale, come categoria riferita ad uno specifico modello di organizzazione della società locale adeguato ad interagire in forma attiva con la dimensione urbana, si pone come problema comune ai vari contesti globali. A tale riguardo il problema del presidio antropico del territorio rurale e del progressivo allontanamento fra agricoltura, redditività e disponibilità di uso dei suoli si presenta in forme talvolta radicali. Tale questione richiama, secondo alcuni, la necessità di sviluppare nuovi processi e forme di empowerment contadina come risposta ineludibile a tale processo e alle sue determinanti esogene, tecnocratiche ed economiche (Van Der Ploeg, 2009). Ciò sia attraverso processi di "retro-innovazione" alimentati anche dal recupero di patrimoni di conoscenza informale e contestuale (Stuiver, 2004), ma anche, almeno nel contesto europeo, mettendo in valore, in forma originale e creativa, il potenziale innovativo di nuove relazionalità e prossimità fra forme dell’urbano e territorio rurale (Van Leuven, 2010, Espon-Edora, 2013).

Ri-territorializzare l’insediamento umano: il valore della prossimità per un nuovo "patto città-campagna"

"Crescita urbana senza città" - con "erosione" del territorio rurale e progressiva perdita di relazione fra politiche territoriali e di sviluppo rurale - pur nella già ricordata diversificazione locale in cui si esprimono - sono in sintesi l’espressione di un progressivo allentamento dei legami di sovranità, regolativi, funzionali, e cognitivi fra contesto territoriale e dinamiche socio economiche dell’insediamento umano, fra urbano e rurale. Si tratta di un allentamento in cui il paradigma tecnocratico della modernità (Norgaard, 1994) ha svolto un ruolo determinante soprattutto a partire dalla ipotesi di un affrancamento dai limiti energetici e materiali permesso dall’avvento dei combustibili fossili e dai progressi tecnologici (Jancovici, 2013). Un processo definito anche di "de-territorializzazione" (Turco, 1988, 73-134) i cui esiti, come ormai ampiamente evidenziato, producono perdita di resilienza generale dell’insediamento e, dunque, inadeguatezza nella risposta alle sfide globali di cui le criticità ambientali sono ad un tempo causa ed effetto. Si tratta di sfide determinate non solo dai cambiamenti climatici ma anche dalla progressiva iniquità del sistema sociale ed economico globale e dai processi di esclusione e marginalità che esso genera (Sassen, 2014 cit.). In questo quadro perseguire la resilienza dell’insediamento, significa non tanto e non solo migliorare le "prestazioni" ambientali del territorio, quanto recuperare e rafforzare il valore della prossimità come categoria espressiva di un rapporto più diretto, equilibrato e di carattere co-evolutivo, fra presenza antropica, strutture dell’agroecosistema e, più in generale, organizzazione economica ed uso delle risorse territoriali.
Nella prospettiva indicata, è del tutto evidente che la relazione fra territorio rurale, città e sviluppo locale diviene uno dei campi prioritari in cui le diverse politiche pubbliche ed azioni di governo debbono prioritariamente esercitare un ruolo di guida ed orientamento. Ciò sia perché la prossimità fra città e campagna si può esprimere attraverso un complesso sistema di sinergie che vanno dai sistemi agro-alimentari locali (Morgan e Sonnino, 2010; Com. Europeo delle Regioni 2011) ai servizi eco-sistemici per l’insediamento umano (Rovai et al., 2009) alla dimensione energetica (Fanfani, 2012), sia perché è l’attività agricola stessa, per la sua specifica natura, che può trarre vantaggio da un recupero diretto dei fattori di localizzazione come vantaggio produttivo e competitivo, per esempio attraverso la messa in valore dei prodotti tipici e la costruzione di mercati locali e regionali.
Ciò avvalora l’ipotesi della costruzione di un modello di regione resiliente come "proto-bioregione" adeguata a strutturare forme durevoli di sviluppo locale (Scott Cato, James 2014). In questa prospettiva assume rilevanza l’orientamento verso la costruzione di politiche territoriali integrate e multisettoriali per l’auto-sostenibilità o self-reliance (Scott Cato, 2013) dove la dimensione urbana ed insediativa, anche nei suoi aspetti di carattere morfologico e funzionale, venga ridefinita in stretta relazione con la rigenerazione dell’agroecosistema e del sistema agricolo regionale.

Prospettiva bio-regionale e bio-regione urbana come visione guida per il governo del territorio

Nella tradizione disciplinare della pianificazione, intesa anche come pratica di integrazione spaziale delle politiche, i valori di prossimità territoriale come sintesi della co-evoluzione fra natura e cultura hanno trovato probabilmente una delle più efficaci espressioni nel modello regionalista e, in particolare, nella sua accezione bio-regionale. A tale proposito, quello che sembra opportuno sottolineare, in riferimento alle finalità di questo contributo, è come, soprattutto nel filo di continuità teorica che lega il contributo di Patrick Geddes con quello di Lewis Mumford ed altri più recenti autori come Richard Norgaard o Bob Thayer, il valore della co-evoluzione fra natura e cultura, fra economia, luoghi e comunità trovi una sua peculiare espressione nella ricerca di un adeguato equilibrio fra dimensione urbana e rurale (Iacoponi, 2004). Ciò si accompagna ad un altro aspetto fondamentale che attiene alla rilevanza e ruolo della pianificazione regionale intesa non tanto come tecnica finalizzata a collocare in maniera statica funzioni sul territorio, ma come pratica interattiva ed educativa, in continuo confronto con i saperi contestuali e le popolazioni locali, ed orientata a generare piani intesi come strumenti flessibili ed integrati di orientamento per l’azione e per le diverse politiche e strumenti di settore (Mumford, 2007, 376-400).
Per l’approccio bio-regionale, l’integrazione disciplinare, sociale e culturale e fra la dimensione urbana, rurale ed ambientale sono dunque i fattori strategici intorno ai quali la pianificazione deve strutturarsi come alternativa alla astrazione degli approcci settoriali e tecnocratici nel governo del territorio e della pianificazione spaziale.
Nella prospettiva bioregionale, dunque, il rapporto città campagna e, in particolare le relazioni di mutualità che si sviluppano fra questi due domini in termini non solo di flussi di materia e di energia ma anche di conoscenza, diviene un fattore strategico orientato al superamento di un approccio "urbanocentrico" e volto a cogliere le sinergie che possono determinare forme di sviluppo endogeno. In questo senso il concetto di "bioregione urbana" (Atkinson, 1992; Magnaghi, 2014) evidenzia il valore olistico ed integrativo dell’approccio bioregionale, dove la regione stessa non può costituirsi e svilupparsi se non nella interazione non gerarchica fra polarità urbane e fra dimensione urbana e rurale.
I temi della "ri-localizzazione" della dimensione urbana nel suo contesto regionale e della stessa attività agricola come fattore di sviluppo e auto-sostenibilità locale - espressi nella unità del modello della bioregione urbana - conferiscono rinnovata importanza lo studio delle caratteristiche e del ruolo che l’interfaccia urbano/rurale svolge, quasi come ambito di transizione "osmotico" fra questi due diversi domini (Allen, 2003; Gallent et al., 2006). E’ in questo senso che il territorio periurbano, in particolare nei contesti europei occidentali, che ci riguardano più da vicino e che sono interessati dai processi di sprawl ricordati in precedenza, può assumere un ruolo ed una importanza centrale. Ruolo ed importanza che interpellano direttamente gli strumenti di pianificazione, governo del territorio e sviluppo locale con una domanda di forte e significativa innovazione sia in termini di strumentazione che di metodi di azione ed interazione fra i diversi campi di politiche. In questo quadro, peraltro, è lo stesso ruolo del pianificatore ad essere fortemente sollecitato verso un approccio innovativo alla analisi e progetto di territorio alle diverse scale. Ciò in particolare attraverso una attività adeguata ad integrare le proprie competenze analitiche e di progetto spaziale/morfologico con altre competenze disciplinari - in particolare nelle scienze agronomiche ed agroambientali - animando un serrato dialogo e scambio interdisciplinare.

Possibili pratiche e strumenti innovativi per un governo e progetto integrato delle aree agricole periurbane nella bioregione urbana

La nuova rilevanza dell’interfaccia urbano rurale come portato di una rilocalizzazione dell’insediamento umano pone, come accennato, la necessità di attivare un processo e pratiche innovative nell’ambito della pianificazione del territorio per un riavvicinamento fra il dominio della pianificazione territoriale ed urbana e gli strumenti di sviluppo rurale.
Facendo riferimento al contesto italiano, in questo ultimo ambito possono darsi alcune "leve" fondamentali per sostenere pratiche virtuose di sviluppo e gestione delle aree agricole periurbane ove ancora, malgrado la forte pressione antropica, la agricoltura svolge un ruolo di presenza produttiva e presidio agro-ambientale tutt’altro che trascurabile. Qui probabilmente si evidenziano allo stesso tempo la natura della attività agricola come "interesse debole" del territorio (Urbani, 2004) e la sua rilevanza strategica di attività in grado di produrre non solo reddito ma anche beni pubblici di natura plurima per la dimensione urbana. Ciò rappresenta un forte e congiunto richiamo alla pianificazione fisica ed agli strumenti di sviluppo rurale a sviluppare forme di dialogo metodologico ed operativo per coordinare al meglio i propri approcci in questa direzione, favorendo una territorializzazione congiunta di interventi ed incentivi contestualizzando e ‘mirando’ in maniera appropriata le diverse misure rispetto alla specificità dei problemi dei contesti agricoli periurbani. Si tratta ovviamente di un coordinamento tutt’altro che facile che richiede il superamento - talvolta molto "creativo" - di una path dependency delle e dalle politiche settoriali tradizionali e da una più generale organizzazione delle politiche pubbliche. Malgrado ciò alcuni punti di presa per sviluppare processi e progetti integrati di pianificazione e progetto del territorio agrourbano possono essere individuati.

Il paesaggio come fattore strutturale di orientamento per le politiche agrourbane

La pianificazione paesaggistica può svolgere da questo punto di vista un ruolo rilevante. Con la convenzione europea del paesaggio - e con il suo recepimento avvenuto in Italia nel 20061 - si pongono infatti le condizioni per il superamento di una concezione meramente estetico-percettiva e riferita solo ad alcuni ambiti di eccellenza del paesaggio. Anche i territori ordinari - sia urbani che rurali - non caratterizzati da particolari emergenze, sono riconosciuti come rilevanti dal punto di vista paesaggistico in quanto ambiti di vita in cui, comunque, attraverso la mediazione della territorialità (Dematteis, 2001), gli abitanti costruiscono un proprio dominio cognitivo e senso di appartenenza. A ciò corrisponde in termini operativi, anche nella normativa italiana, la possibilità di cogliere e governare la rilevanza paesaggistica del territorio nel suo insieme. Ciò in particolare articolando il territorio stesso in ambiti di paesaggio cui riferire specifici obiettivi di qualità paesaggistica per il territorio. In questo senso gli "ambiti" possono divenire fondamentali riferimenti per integrare politiche ed obiettivi urbanistici e territoriali in coordinamento con gli indirizzi ed incentivi individuati dai piani di sviluppo rurale. Ciò evitando così da un lato una esclusiva accezione vincolistica della normativa per il paesaggio e, dall’altro, una omogenea e de-territorializzata distribuzione di incentivi ed opportunità per l’agricoltura che spesso trascura le specificità e gli attori meno strutturati espressione di una agricoltura considerata ‘marginale’ come gli operatori nelle aree periurbane.
Si configura in questi termini un ruolo "pro-attivo" delle politiche territoriali per l’agricoltura che consente di "ritagliare" e riferire le forme più adeguate di governance, progetto fisico, incentivo, finanziamento e supporto in relazione alle peculiarità dei diversi territori e, in particolare, degli ambiti caratterizzati da una forte interazione con la dimensione urbana. In tal modo facendo del progetto di paesaggio uno strumento chiave per la "transizione" verso forme integrate e "auto-sostenibili" di progetto di territorio (Magnaghi, 2010, 89-114; Ambroise e Marcel, 2015). In questa direzione alcune più recenti sperimentazioni si sono avviate attraverso la redazione dei nuovi piani paesaggistici adeguati al contesto normativo vigente. In particolare il Piano paesaggistico della Regione Toscana2 ha evidenziato la possibilità di operare nella direzione indicata attraverso la individuazione di obiettivi di qualità in riferimento alle caratteristiche dei diversi ambiti regionali. Ciò prefigurando anche in termini spaziali -attraverso l’introduzione di specifiche ‘norme figurate’ (Poli, 2014; Poli e Valentini, 2016) - le criticità ed esiti possibili verso cui gli obiettivi di qualità sono indirizzati.

I parchi agricoli come strumenti di governance e progetto dei territori agrourbani

Passando dal livello regionale ad una scala comunale ed intercomunale, la figura del Parco Agricolo riveste un particolare interesse fra i possibili strumenti adeguati a sostenere il coordinamento fra sviluppo rurale e pianificazione del territorio periurbano. Anche sulla scorta di precise indicazioni comunitarie volte a sottolineare la rilevanza di strumenti specifici a supporto del carattere multifunzionale della agricoltura periurbana (Cese, 2004), il Parco Agricolo rappresenta una concreta ed efficace risposta alle necessità di integrazione fra le politiche settoriali nei contesti periurbani, finalizzata al mantenimento e "messa in valore" delle attività agricole sia come fattore di sviluppo locale che come fondamentale presidio per la "resilienza" dell’insediamento. A partire dalle diverse possibilità interpretative della sua natura e dalle modalità plurime in cui tale strumento si è concretizzato in Italia ed altrove (Fanfani, 2009, Yacaman Ochoa e Zazo Moratalla 2015) il parco Agricolo si presenta in particolare come adeguato a costruire un progetto condiviso di territorio attraverso la modalità di integrazione "pattizia" fra le diverse soggettività presenti sul territorio. Un progetto di natura "attiva" fondato su di una visione condivisa e su di una strategia di implementazione, e su specifici indirizzi e regole per i diversi piani di settore (Zazo Moratalla 2015).

La protezione e stabilità di uso dei suoli agricoli nella strumentazione di governo del territorio

L’importanza di un approccio non vincolistico ma progettuale ed attivo alla messa in valore delle aree agricole prossime alla città, come nel caso della la creazione e sviluppo di un parco agricolo, non può tuttavia in genere esentare dal ricorso a misure di tutela urbanistica del territorio agricolo stesso (Donadieu, 2006). La "perennizzazione"3 delle aree agricole, almeno nel medio periodo, costituisce infatti non solo un chiaro segnale all’indirizzo di possibili attese edificatorie ma anche al contempo, una relativa certezza operativa per le aziende agricole stesse, soprattutto in ordine alla disponibilità dei suoli per le aziende esistenti ed all’accesso alla terra in particolare da parte di nuovi agricoltori.
In questo ambito, a fronte di una drammatica carenza normativa a livello nazionale italiano ove si attende ormai da 50 anni una adeguata legge di princìpi per il governo del territorio adeguata alle sfide che si pongono, alcune regioni hanno legiferato attraverso la messa in campo di dispositivi di legge ove tende ad emergere, seppure con accenti diversi, una lettura della natura "patrimoniale" e "statutaria" come costitutiva di alcune fondamentali risorse del territorio, come, per esempio, il territorio rurale. La lettura statutaria/patrimoniale è costitutiva della parte "strutturale" - di lungo periodo, meno modificabile - del piano ai diversi livelli, cui uniformare la parte più operativa del piano stesso ove, invece, si individuano le regole specifiche per le trasformazioni da perseguire. Si tratta di un avanzamento considerevole nella disciplina urbanistica, maturato negli ultimi venti anni, che ha effettivamente configurato il passaggio dall’urbanistica al "governo del territorio" e, con esso, la necessità di un ampio e consistente apporto pluridisciplinare nella pratica della pianificazione territoriale ed urbanistica. Nella considerazione "statutaria" del territorio agricolo e, più in generale, dei sistemi agro ambientali si rende concreta peraltro la visione co-evolutiva fra urbano e rurale che, come abbiamo visto, costituisce un elemento importante dell’approccio bio-regionale.
Naturalmente il "vincolo" di destinazione urbanistica ed il conseguente contenimento del consumo di suolo agricolo non rappresenta l’unico strumento cui fare ricorso per favorire il mantenimento dell’uso agrario dei suoli periurbani. Rispetto a tale obiettivo non sono trascurabili strumenti anche di carattere fiscale adeguati a disincentivare i complementari fenomeni di attesa edificatoria o l’eventuale edificazione su suoli non urbanizzati e l’abbandono dei terreni stessi in attesa di poter captare i vantaggi della rendita differenziale (Salzano e Gibelli, 2005).
Anche in questo caso, è importante sottolineare la importanza del recupero del valore "educativo" e partecipativo della pianificazione proposto dall’approccio bioregionale. Ciò poiché anche tali strumenti difficilmente potranno venire messi in opera e trovare condivisione sociale in assenza di una crescita e maturazione della "consapevolezza di territorio" da parte delle comunità locali rispetto al valore, unicità e non riproducibilità dei suoli agricoli di prossimità ed alle prestazioni e servizi che essi sono in grado di generare.

Considerazioni conclusive: la prossimità urbano-rurale come opportunità

La congiunta evoluzione dei pattern urbani e delle conseguenti pressioni sulle aree agricole, oltre alle evidenti criticità, presenta tuttavia anche delle opportunità che possono favorire una nuova relazione co-evolutiva fra urbano e rurale, permettendo anche di introdurre dei fattori correttivi delle dinamiche indicate (Oecd, 2013). A questo riguardo, è evidente come il recente sviluppo di una nuova sensibilità alla qualità e sicurezza, nonché equità, dell’approvvigionamento alimentare sia sicuramente un fattore significativo che può indurre nuove opportunità di mercato e sostenibilità economica per le attività agricole. Così come la diffusa consapevolezza pubblica della rilevanza del mantenimento di un efficiente sistema agroambientale, come fondamentale fattore di resilienza insediativa a fronte dei cambiamenti climatici, rappresenta un decisivo incentivo alla protezione del presidio agricolo di prossimità (Newman, 2009). Più in generale l’insieme delle "convenienze congiunte" fra urbano e rurale, può sostenere la costituzione di un sistema di economie di prossimità ove gli aspetti della produzione primaria e del cibo nonché della protezione ambientale si integrano con una più generale messa in valore del patrimonio territoriale. Una economia "corale" del territorio dunque (Becattini, 2015), che può estendersi anche alla creazione di sistemi energetici locali con mix fonti rinnovabili (Magnaghi e Sala, 2013) e allo sviluppo di circuiti turistici e di accoglienza di prossimità (Paquot, 2015). Il paradigma della bioregione urbana può costituire un utile riferimento concettuale e operativo per sostenere una governance integrata di queste nuove forme e relazioni "agropolitane" (Friedmann e Weaver, 1979) e per valorizzare le tante esperienze che, come quelle esposte in altra parte di questo numero di Agriregionieuropa, vanno in questa direzione ma che necessitano di adeguati strumenti di inquadramento strategico e progettuale.

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• 1. DLgs 152/2006.
• 2. Approvato con Delibera di Consiglio Regionale n.37 del 27/03/2015, [Link].
• 3. Il termine perennisation fa riferimento a specifiche politiche e strumenti adottati in Francia per mantenere nel medio/lungo periodo la stabilità di uso agricolo nelle aree rurali maggiormente sottoposte alla pressione della urbanizzazione.