Pac 2014-2020: analisi dell’efficienza di disegni alternativi del greening in provincia di Grosseto

Introduzione

Fino alla presente riforma della Pac, il perseguimento di finalità ambientali passava principalmente attraverso i finanziamenti dei Psr, mentre, nell’ambito del primo pilastro (pagamenti diretti, PD), la condizionalità assicurava il rispetto di regole ambientali minime. Con il Regolamento (UE) 1307/2013, la Pac 2014-2020 ha esteso gli obblighi di natura ambientale a tutte le aziende che ricevono PD. Infatti, il nuovo PD aziendale è costituito da varie componenti, tra cui “pagamento base” (58%) e “greening” (o inverdimento) (30%) sono maggioritarie. Il pagamento base è calcolato su base “regionalizzata” tenendo conto dei pagamenti storici, secondo un meccanismo di convergenza parziale verso il valore medio nazionale dei titoli (circa 179 euro all’ettaro (Frascarelli, 2014)). Il greening prevede il contemporaneo rispetto di tre pratiche benefiche per il clima e l’ambiente sulla superficie a seminativo, ossia diversificare le colture, mantenere i prati permanenti esistenti ed avere aree di interesse ecologico. La diversificazione colturale si applica ad aziende con più di dieci ettari a seminativo; in particolare, fino a 30 ettari sono richieste due colture diverse, tre oltre quella soglia. Per quanto riguarda la seconda condizione, in base al Regolamento, gli Stati membri assicurano che il rapporto tra gli ettari investiti a prato permanente nel 2012 (più quelli dichiarati dagli agricoltori investiti dall’obbligo del greening nel 2015 e non dichiarati nel 2012) e quelli dichiarati come superficie agricola totale nel 2015 non diminuisca più del 5%. Infine, le aree di interesse ecologico sono obbligatorie per aziende con oltre 15 ettari a seminativo; in particolare, tali aree devono occupare almeno il 5% della superficie a seminativo. Le superfici agricole investite a colture permanenti o certificate biologiche sono esentate dall’obbligo di inverdimento. Inoltre, il Regolamento prevede un’ampia lista di pratiche equivalenti alla diversificazione colturale ed alle aree di interesse ecologico, le più rilevanti delle quali consistono nel lasciare a riposo almeno il 75% della superficie a seminativo ammissibile oppure dedicarlo a colture sommerse, prato permanente, erba o altre colture erbacee da foraggio. Il 25% residuo non deve eccedere i 30 ettari. Il mancato rispetto del greening comporterà la perdita della componente d’inverdimento (2016) e graduali decurtazioni del PD, fino ad un massimo del 25% (dal 2018) (Regolamento (UE) 1306/2013).
Data la variabilità agricola inter- ed intra-nazionale (ad esempio tra le province italiane), l’applicazione delle nuove regole a livello comunitario comporterà costi differenziati ed avrà diversa efficacia negli stati membri. Infatti, alcuni Autori sottolineano l’importanza di mettere a punto norme ad hoc e non generiche per l’UE. D’altro canto, la crescente domanda di trasparenza della spesa pubblica e le pressioni per la riduzione delle risorse da destinare all’agricoltura richiedono maggiore efficienza nel disegno delle politiche comunitarie. In fase di approvazione del disegno definitivo della nuova Pac, sono state pubblicate molte valutazioni sul probabile impatto della riforma. Ad esempio, Hart and Little (2012), Matthews (2013, 2014) e Hauck et al. (2014) hanno analizzato l’adeguatezza di strumenti di politica alternativi a quelli proposti, mentre Schulz et al. (2014) si sono concentrati sulle preferenze degli agricoltori tedeschi in merito a diversi progetti di greening. Più recentemente, Lizin et al. (2015) hanno valutato i costi subiti dagli agricoltori per le restrizioni sulla scelta dell’uso del suolo introdotte dalla nuova Pac, determinando la loro disponibilità a pagare per l’acquisto di terreni agricoli affetti od esenti da tali obblighi di legge. Tuttavia, nessuno studio confronta meccanismi alternativi di greening con la possibilità, per gli agricoltori, di rinunciare alla componente d’inverdimento del PD. Quest’ultima opzione consente di valutare la sola convenienza per le aziende agricole ad adottare le pratiche previste dal greening, considerando contemporaneamente la diversa incidenza del relativo pagamento dovuta al meccanismo di convergenza parziale. Difatti, aziende appartenenti alla stessa classe di ampiezza possono ricevere pagamenti significativamente diversi pur dovendo attenersi alle stesse prescrizioni. In questo quadro, il presente lavoro è stato realizzato con l’obiettivo di compiere un’analisi costi efficacia del greening e di diverse combinazioni di pagamento di base, al fine di isolare il contributo addizionale della sola misura alle creazione di aree ad alto valore naturalistico1.

Metodologia

Lo scopo del presente lavoro è eseguire un’analisi costi-efficacia dell’introduzione del greening.
La metodologia proposta si basa sull’applicazione di modelli aziendali di programmazione matematica e prevede quattro fasi; in particolare: analisi cluster, sviluppo del modello di programmazione matematica, misura di un indicatore della creazione di aree agricole ad elevato valore naturalistico, analisi costi-efficacia.
L’analisi cluster è stata effettuata per identificare le aziende rappresentative, usando i dati del 6° Censimento Generale dell’Agricoltura relativi alle sole aziende a seminativi e ad orticole della provincia di Grosseto, scelta per la vocazione agricola e l’elevato numero di aziende coinvolte nel greening rispetto alle altre province toscane (Landi et al., 2014). Tale analisi ha restituito 32 profili aziendali (21 aziende a seminativi e 11 ad orticole) suddivisi per zona altimetrica. Per maggiori dettagli sulle variabili usate nell’analisi e le caratteristiche delle aziende si veda Gava et al. (2015).
Il modello di programmazione matematica, basato su una massimizzazione dei profitti nel medio-lungo periodo, è stato sviluppato con l’obiettivo di simulare la convenienza all’adozione del greening da parte delle aziende rappresentative. Tale modello prevede la possibilità, per gli agricoltori, di decidere se partecipare o meno al greening sulla base di un’analisi costi-ricavi tra i costi di partecipazione e la quota dei pagamenti ricevuti sul greening (per formulazione matematica del problema decisionale e dei vincoli apposti al modelli si veda Gava et al., 2015). Il PD percepito dall’azienda e la relativa quota del pagamento per ettaro sono stati calcolati in base ai dati aziendali dei pagamenti forniti da Artea ed agganciati ai dati strutturali del Censimento 2010, tenendo conto dello schema di convergenza parziale dei PD al 2019. Al fine di testare l’efficacia del greening, le simulazioni coinvolgono due variabili; in particolare: la quota del PD dedicata al greening e quattro diversi livelli di PD, ossia livello corrente (come previsto dai modelli di calcolo di Frascarelli, 2014), PD ridotto del 50%, PD incrementato del 50%, e assenza di PD. Ciascuno dei quattro livelli di PD è stato associato a percentuali di greening comprese tra 0% e 100% del PD.
La misura dell’indicatore della creazione di aree agricole ad elevato valore naturalistico (Ivn) consente di valutare i benefici ambientali direttamente ottenibili dal greening. Tale misura si basa sulla metodologia sviluppata da Paracchini et al. (2008). L’Ivn è un indicatore composito, che combina i seguenti tre indici (i) diversificazione colturale di aree non destinate a foraggere, approssimato dall’indice di Shannon, (ii) indice di intensità di gestione delle aree non destinate a foraggere, approssimato dalle unità di azoto distribuite come fertilizzante e (iii) indice di intensità di allevamento, approssimato dalle unità di bestiame adulto per unità di superficie a foraggere. Poiché il greening non coinvolge il bestiame, il patrimonio zootecnico è stato considerato costante. L’Ivn è stato recentemente molto usato sia per le valutazioni amministrative degli impatti delle misure agro-ambientali (Lattanzio, 2014) sia in alcuni lavori accademici (si vedano, ad esempio Bartolini e Brunori, 2014; Viaggi et al., 2015).
Infine, l’analisi costi-efficacia del greening nella provincia di Grosseto è stata eseguita calcolando il rapporto tra la misura dell’Ivn e la somma dei pagamenti ricevuti per il greening.

Risultati

I diversi livelli di PD e la percentuale di greening sul PD influenzano la decisione degli agricoltori di rispettare le prescrizioni della condizionalità e dell’inverdimento. Il calcolo dell’Ivn risente della eventuale decisione di rinunciare ai PD da parte degli agricoltori e, nel caso della richiesta di PD, della variazione dell’importanza percentuale della componente greening sul PD (Figura 1).

Figura 1 – Variazione dell’indice di valore naturalistico (Ivn) rispetto alla percentuale della componente greening sul pagamento diretto (PD) per i quattro livelli ipotizzati

Fonte: Ns elaborazioni su dati Istat e Artea

Nel caso in cui il livello di PD sia pari a 0, il valore di Ivn (0,263) rappresenta la minima capacità delle pratiche agricole di fornire benefici ambientali, in assenza di obblighi di condizionalità e greening. Rispetto a tale soglia, aderire alla Pac comporta un innalzamento dell’Ivn anche in presenza di una componente di greening pari allo 0%, a causa dell’obbligo di rispetto della condizionalità. Secondo i risultati del modello di programmazione matematica adottato, nei tre scenari di PD non nullo, l’incremento è lieve (8%) solo in assenza di greening (componente greening pari allo 0% del PD). Al crescere della percentuale di PD vincolata al rispetto degli obblighi del greening, l’Ivn aumenta fino al 55% (Ivn massimo pari a 0,409), per poi stabilizzarsi su tale valore, ad indicare dei notevoli miglioramenti ambientali apportabili dal greening rispetto ai soli obblighi di condizionalità. Il massimo valore dell’Ivn si raggiunge quando il massimo numero di aziende (71%) decide di rispettare le prescrizioni del greening (Tabella 1). Da notare come, anche con una componente di greening molto elevata, circa il 30% delle aziende non ritengono che i PD bastino a compensare i costi derivanti dal rispetto della condizionalità e del greening. I vari scenari con pagamenti tendono ad avere un livello massimo di benefici ambientali ottenibili, non riuscendo ad incidere in maniera rilevante su alcune tipologie aziendali per le quali, secondo i risultati delle simulazioni, non sussisterebbe la convenienza all’adozione. Infatti, tipologie aziendali specializzate in colture orticole che non beneficiavano dei pagamenti in passato hanno costi di partecipazione non compensati da quote anche rilevanti del PD.

Tabella 1 – Percentuale di aziende che rispettano le prescrizioni del greening ai tre livelli di PD che lo prevedono e per diverso peso percentuale della componente greening sul PD

Fonte: Ns elaborazioni su dati Istat e Artea

L’Ivn massimo si realizza quando il greening costituisce il 40% del PD, ipotizzando un PD rivalutato del 50% rispetto al livello di pagamento corrente; mentre con il livello corrente del PD, il greening dovrebbe rappresentare la metà del pagamento. Decurtando il PD del 50%, l’Ivn massimo si riscontra solo nel caso in cui l’intero pagamento è destinato alla remunerazione degli obblighi ambientali. Passando all’analisi costi-efficacia, nei tre scenari di PD, il modello restituisce un’efficienza inversamente proporzionale al livello di PD e al peso percentuale del greening sul PD.
In particolare, l’efficacia massima del greening si ha con PD pari al 50% del livello corrente e peso della componente d’inverdimento pari al 10% del PD.

Considerazioni conclusive

La decisione a livello di Unione Europea di imporre regole comuni a tutti gli stati membri relativamente al greening, pur essendo lodevole nel cercare di limitare l’obiettiva soggettività con la quale sono stati applicati gli impegni ambientali sia a livello nazionale che regionale, si scontra con il fatto che le diversità esistenti tra territori e tra aziende all’interno dello stesso territorio rendono il costo dell’applicazione del greening estremamente variabile. D’altra parte, il meccanismo di convergenza parziale adottato dall’Italia fa sì che, anche al 2019, sussisteranno differenze notevoli tra i pagamenti diretti per unità di superficie ai quali i diversi agricoltori potranno accedere. Il modello proposto nel presente lavoro ricalca l’attuale meccanismo di erogazione dei pagamenti diretti, valutando l’impatto di modifiche degli importi del pagamento totale e della componente attribuita al greening. Prendendo la provincia toscana di Grosseto come caso di studio. I risultati dell’analisi rivelano che, nell’esempio esaminato, l’attuale politica non consente di raggiungere un rapporto ottimale tra benefici ambientali apportati (efficacia) e costi della politica. Resta aperto l’interrogativo se sarebbe risultato più efficace per la salvaguardia dell’ambiente prevedere delle regole capaci di considerare le diversità tra territori in termini di costo di applicazione e costo-opportunità della mancata applicazione del greening per gli agricoltori, costo di applicazione della politica per l’UE e miglioramento del livello ambientale conseguente l’applicazione degli obblighi previsti da parte degli agricoltori. Da questo punto di vista, anche la decisione di lasciare le superfici dedicate all’arboricoltura al di fuori degli obblighi di greening, suscita qualche perplessità in quanto tali sistemi agricoli possono avere un notevole impatto sull’ambiente, pur godendo di pagamenti diretti non associati ad alcun tipo di obbligo di greening. I risultati evidenziano che, seppur in maniera piuttosto contenuta, il greening mostra effetti positivi sull’ambiente in un territorio fortemente agricolo come quello del grossetano, mostrando che su scale territoriali ampie possono essere giustificati i pagamenti. Non va infatti dimenticato che il greening è uno dei tre strumenti di politica della Pac per promuovere fornitura di esternalità positive ambientali (o per ridurre le negative) e un’analisi complessiva dell’efficacia andrebbe effettuata tenendo conto del disegno degli altri strumenti ambientali.