Carbon leakage e carbon tariffs: analisi delle possibili scelte di politica commerciale

Introduzione1

Negli ultimi anni, una grande quantità di letteratura internazionale, nonché di dibattito politico, ha evidenziato un crescente interesse per le possibili misure di politica commerciale volte a migliorare l’efficacia delle politiche sui cambiamenti climatici. È un dato di fatto che l'imposizione di politiche climatiche severe può produrre effetti distorsivi sostanziali in termini di competitività internazionale e delocalizzazione dei processi produttivi ad alta intensità di carbonio nei paesi non regolamentati, fenomeno noto come carbon leakage (Ocse, 2006). Tuttavia, l’entità del possibile impatto del carbon leakage è controversa e vi è un notevole dibattito sulla definizione del corretto mix di politiche per ridurlo.
In generale, il potenziale esito di politiche di mitigazione del clima unilaterali può essere una riduzione delle emissioni di gas serra nei paesi che adottano tali politiche, in parte compensato da un aumento delle emissioni di carbonio in paesi non regolamentati. Questo effetto può essere spiegato con i cambiamenti nei vantaggi comparati tra i paesi non regolamentati e quelli in cui le politiche climatiche vengono adottate.
Il cambiamento nei vantaggi comparati, associato all'aumento dei costi di produzione sul mercato interno, porta a una variazione nella convenienza relativa delle esportazioni dai paesi che riducono le emissioni, in particolare per i settori ad alta intensità di carbonio. Di conseguenza, i paesi non regolamentati possono aumentare la produzione nei settori ad alta intensità di carbonio al fine di guadagnare quote di mercato nel commercio internazionale. La teoria suggerisce che misure di politica commerciale, come le tariffe all’importazione e i sussidi all'esportazione, possono essere usati per migliorare l'efficienza economica delle politiche di riduzione delle emissioni (Hoel, 1996). Di conseguenza, queste “politiche di aggiustamento” (border tax adjustments) sono state invocate con l'obiettivo di ripristinare la competitività tra i produttori nazionali che affrontano le politiche di mitigazione (per esempio, la c.d. carbon tax, cfr. seguito) e gli esportatori stranieri (Moore, 2010; Wooders e Cosbey , 2010).
In questo contesto, il lavoro fornisce alcune evidenze empiriche sull’impatto del carbon leakage e sugli effetti di possibili politiche di aggiustamento come una carbon tariff, ovvero una tariffa sulle importazioni ad alta intensità di anidride carbonica, causa dell’effetto serra. Questo strumento viene spesso considerato come una possibile soluzione per la riduzione del carbon leakage e il ripristino della competitività internazionale. L’oggetto principale del lavoro riguarda l’ambiguità dei risultati raggiungibili tramite l’applicazione di una carbon tariff che non sempre permette di ridurre il carbon leakage.

Metodologia e scenari

In questo lavoro, viene utilizzato un noto modello di equilibrio economico generale (Cge)2, Gtab-e3, per simulare politiche basate su carbon tariff. Più specificamente, confrontiamo le politiche in cui i paesi Annex14 utilizzano tariffe sulle importazioni verso i paesi non Annex1, al fine di raggiungere gli obiettivi di controllo della delocalizzazione industriale e/o di ripristino della competitività internazionale.

Figura 1 – Scenari simulati

Nella figura 1 sono sintetizzati i vari “scenari” di simulazione. Il primo riguarda gli obiettivi di Kyoto (KT) e rappresenta il caso in cui esistono due gruppi di paesi: quelli che abbattono unilateralmente e quelli che non hanno nessuna politica di controllo delle emissioni5.
In questo ambito sono poi valutate due tipologie di carbon tariff:

•  la prima è basata sull’intensità carbonica; questa, a sua volta, può essere basata (a1) sulle politiche interne ovvero sulla carbon tax6e quindi dipendente dall’intensità carbonica dei prodotti nei paesi Annex1 (KT-Tcc), oppure (a2) sull’intensità carbonica di riferimento dei paesi non Annex1 (KT-Tccnk);
• la seconda tipologia è calcolata endogenamente dal modello in funzione di determinati obiettivi di policy quali il contenimento del carbon leakage (KT-Leak) o la “tutela” della competitività (KT-Comp) . In altre parole, in questi scenari ciò che viene “fissato” è il livello di emissioni.

A questi scenari viene contrapposto uno scenario di cooperazione globale (KT-Ccop), in cui tutti i paesi concorrono alla riduzione delle emissioni. In questo caso, quindi, l’obiettivo di riduzione delle emissioni è unico e comune a tutti i paesi del mondo. Di fatto, un accordo globale come soluzione al problema del cambiamento climatico rimane un obiettivo difficile da raggiungere, pertanto le politiche per ridurre le emissioni di gas serra rimangono unilaterali e possono essere compromesse dalla presenza di carbon leakage (Hamasaki, 2007). Come sottolineato da Babiker (2005), in situazioni estreme in cui i beni ad alta intensità energetica (e quindi di carbonio) prodotti in diversi paesi sono perfettamente omogenei e sostituibili, la delocalizzazione della produzione di beni ad alta intensità di carbonio nei paesi che non attuano politiche di abbattimento è quasi completa, portando a livelli di carbon leakage che possono anche superare il 100%. Oltre alla perdita risultante da un cambiamento nella localizzazione della produzione, un secondo tipo di leakage potrebbe derivare da un effetto di sostituzione indotto dalla diminuzione della domanda di energia nei paesi che adottano politiche di abbattimento e la conseguente caduta dei prezzi internazionali dell'energia. La riduzione dei prezzi porterebbe ad un incremento di domanda di energia da parte dei paesi non sottoposti alle politiche ambientali ovvero a un incremento delle emissioni su scala globale.
Emerge quindi come le carbon tariff unilaterali possono essere uno strumento piuttosto inefficace rispetto all’obiettivo più ampio di contenimento dei livelli di emissione nei paesi non regolamentati.

Risultati

Le tabella 1 mostra come nello scenario in cui viene simulata l’applicazione del Protocollo di Kyoto esiste un fenomeno di carbon leakage determinato dalla variazione positiva delle emissioni nei paesi non-Annex 1. Nello scenario KT il carbon leakage raggiunge il 13,44%7 con il Sud Africa che mostra la variazione positiva di emissioni, in termini assoluti, maggiore. All’opposto, il benchmark, ovvero lo scenario cooperativo (KT-Ccop) mette in luce come in questo caso, il carbon leakage non si genera in quanto tutti i paesi hanno un obiettivo di riduzione.
Di conseguenza, anche il prezzo di equilibrio, ovvero la carbon tax, si riduce significativamente in caso di scenario cooperativo: da 22.92 dollari a tonnellata a 8.44$, grazie al fatto che la riduzione delle emissioni viene ripartita tra più paesi. Altro dato particolarmente significativo è il computo del welfare che nella soluzione cooperativa genera un incremento dei costi, legato alla politica ambientale, notevolmente inferiore a quello dello scenario KT.
Ritornando agli scenari non cooperativi, ovvero il caso in cui i paesi non Annex 1 non negoziano nessuna riduzione di CO2, i risultati delle simulazioni, con carbon tariff endogena, evidenziano risultati interessanti.

Tabella 1 – Scenari cooperativo (KT-Ccop) e Kyoto protocollo (KT)

Fonte: nostre elaborazioni sui risultati del modello

Tabella 2 – Risultati per gli scenari Kyoto protocollo con target di carbon leakage (KT-Leak) e scenario Kyoto protocollo con obiettivo
competitività (KT-Comp)

Fonte: nostre elaborazioni sui risultati del modello

In entrambi gli scenari, KT-Leak e KT-Comp, l’introduzione di una “politica di aggiustamento” finalizzata al controllo del leakage o al controllo sulla competitività, comporta una riduzione delle emissioni. Allo stesso tempo, però, lo scenario KT-Leak evidenzia un risultato positivo per quanto riguarda il welfare nei paesi Annex I, rispetto all’impatto negativo che si avrebbe sia nel caso KT che nel caso KT-Comp.

Conclusioni8

In generale il lavoro svolto, dimostra come uno scenario cooperativo sia la soluzione migliore sia per i paesi non Annex1 rispetto ad una riduzione unilaterale dei paesi impegnati nel protocollo di Kyoto, sia per gli stessi paesi Annex 1 rispetto all’imposizione di politiche di aggiustamento volte al contenimento del carbon leakage o alla difesa della competitività.

Tabella 3 – Risultati complessivi per totale mondo nei diversi scenari

Fonte: nostre elaborazioni sui risultati del modello

In termini di implicazioni di policy, lo studio suggerisce che uno scenario cooperativo conviene, globalmente, sia a livello di emissioni con l’azzeramento del carbon leakage, che in termini d benessere, con la perdita minore dovuta all’introduzione dei vincoli alle emissioni.
Infatti, anche guardando ai risultati presentati, qualora i paesi Annex I volessero utilizzare la carbon tariff per tutelare la competitività delle loro aziende (scenario KT-Comp), la perdita di benessere sarebbe minore sia per i paesi Annex I che non Annex I. In altre parole, in termini di “pura” convenienza negoziale, esiste un vantaggio maggiore, per tutti i paesi, alla collaborazione sulle questioni ambientali.

Riferimenti Bibliografici

• Antimiani A., Costantini V., Martini C., Palma A., Tommasino M.C. (2012), The Gtap-E: model description and improvements. In: Costantini V., Mazzanti M. (Eds.), The Dynamics of Environmental and Economic Systems; Innovation, Environmental Policy and Competitiveness, Springer. Isbn 978-94-007-5088-3

• Babiker M.H. (2005), Climate change policy, market structure, and carbon leakage; J. Int. Econ. 65, 421–445

• Burniaux J.M., Truong T. (2002), Gtap-E: an energy-environmental version of the Gtap model. Gtap Technical Paper No. 16

• Hamasaki H. (2007), Carbon leakage and a post-Kyoto framework. Research Paper No. 287, Fujitsu Research Institute

• Hertel T.W., Hummels D., Ivanic M., Keeney, R. (2007), How confident can we be of Cge-based assessments of free trade agreements? Econ. Model. 24 (4), 611–635

• Hoel M. (1996), Should a carbon tax be differentiated across sectors? J. Public Econ. 59, 17–32

• McDougall R., Golub A. (2007), Gtap-E release 6: a revised energy-environmental version of the Gtap model. Gtap Technical Paper No. 15

• Moore O.M. (2010), Implementing carbon tariffs. A fool's errand? World Bank Policy search Working Paper Series 5359. The World Bank, Washington DC

• Oecd (2006), The Political Economy of Environmentally Related Taxes. Oecd, Paris

• Wooders P., Cosbey A. (2010), Climate-linked tariffs and subsidies: economics aspects (competitiveness & leakage). Iisd, Thinking Ahead on International Trade (Tait) — 2nd Conference Climate Change, Trade and Competitiveness: Issues for the Wto

• 1. Per carbon leakage si intende quella situazione per la quale, a seguito dell’introduzione di politiche ambientali che aumentino i costi, la produzione dei beni si sposta in altri paesi (che non hanno politiche ambientali o che hanno politiche ambientali meno restrittive). Questo potrebbe produrre un aumento delle emissioni in questi paesi, e in certe situazioni, produrre un saldo complessivo di emissioni addirittura maggiore. Questo fenomeno è tipico delle produzioni ad alta intensità di energia. Per evitare questo fenomeno, alcune proposte hanno riguardato l’introduzione di carbon tariff. Queste sono delle “normali” tariffe il cui livello, però, viene determinato in base all’intensità carbonica ovvero alla quantità di carbone utilizzata per produrre il bene importato. L’obiettivo è di rendere meno conveniente lo spostamento della produzione ovvero, in altre parole, evitare che l’assenza di politiche ambientali in altri paesi sia un incentivo alla delocalizzazione produttiva.
• 2. I modelli di equilibrio economico generale sono modelli computazionali che, seppur in maniera modificata, tengono conto degli effetti globali (cioè su tutti i settori e tutti i paesi) di eventuali shock. Si veda, per un approfondimento, Valutare gli Effetti della politica agraria, a cura di G. Anania, Inea, Studi&Ricerche.
• 3. [link]
• 4. Il Protocollo di Kyoto impegna i Paesi industrializzati ed i Paesi con economia in transizione a ridurre le emissioni di gas in grado di alterare l’effetto serra del pianeta entro il 2012. Con il termine “Protocollo di Kyoto” si intende l’accordo internazionale sottoscritto il 7 dicembre 1997 da oltre 160 paesi partecipanti alla terza sessione della Conferenza delle Parti della Convenzione sui cambiamenti climatici. Oggetto del Protocollo è uno degli aspetti del cambiamento climatico: la riduzione, attraverso un’azione concordata a livello internazionale, delle emissioni di gas serra. I paesi industrializzati (elencati nell’Annex I del Protocollo) si impegnano a ridurre le proprie emissioni entro il 2012. Il protocollo di Kyoto non prevede vincoli alle emissioni per tutti i paesi firmatari (oltre 160), ma solo per quelli compresi nell’elenco riportato nell’Annex I: una lista di 39 paesi che include i paesi Ocse e quelli con economie in transizione verso il mercato. Tale scelta è stata operata in attuazione del principio di “responsabilità comune ma differenziata” secondo il quale, nel controllo delle emissioni i paesi industrializzati si fanno carico di maggiori responsabilità, in considerazione dei bisogni di sviluppo economico dei Pvs.
• 5. In questo articolo vengono mostrate e commentate solo un parte delle simulazioni.
• 6. La carbon tax è una tassa sulle risorse energetiche che emettono biossido di carbonio nell'atmosfera. È uno strumento di politica fiscale secondo il quale ogni tonnellata di inquinamento da anidride carbonica rilasciata dai combustibili fossili sarà soggetto ad un’aliquota fissata dal governo.
• 7. Rispetto allo scenario di riferimento “baseline”.
• 8. Per una analisi più approfondita dei risultati e della metodologia si rimanda a Antimiani et Al, “Assessing alternative solutions to carbon leakage”, Energy Economics 36 (2013), 299-311.