Ogm e produzioni di qualità: la riforma delle regole sulla convivenza

Introduzione

È notizia dello scorso mese di agosto: in Italia e nel Vecchio Continente, Monsanto ha deciso di abbandonare le coltivazioni di organismi geneticamente modificati (ogm) sul presupposto che «le biotecnologie sono un importante strumento di sviluppo sostenibile in agricoltura», ma in assenza di «un ampio supporto politico, una rilevante domanda degli agricoltori e… un sistema regolatorio chiaro e applicabile», la Monsanto ritiene di non poter far altro che rinunciare alla messa in coltura dell’unico mais gm (geneticamente modificato) brevettato e munito di autorizzazione in Europa, concentrando il proprio «business europeo esclusivamente sull’agricoltura convenzionale»1.
La decisione, all’indomani dell’ennesima dimostrazione europea di diffidare velatamente dei (se non proprio avversare i) prodotti dell’ingegneria genetica, risuona come una resa dell’impresa biotech dinanzi ad un sistema giuridico che da sempre si è caratterizzato per una “insofferenza” verso le biotecnologie; una ostilità che dagli inizi degli anni ‘90 si è venuta alimentando dal basso, da spinte locali e posizioni territoriali contrarie ad una agricoltura non convenzionale, tradizionale o biologica, nell’intento di preservare l’esistente rispetto ad un’innovazione incerta nei risultati (anche economici) e ritenuta nebulosa nei contorni.
Il 23 luglio 2014, il Consiglio dell’Unione europea ha formalizzato la sua posizione favorevole a modificare la direttiva 12 marzo 2001, 2001/18/CE per rimettere agli Stati membri la disciplina della coesistenza, con possibilità diretta di condizionamento delle biotecnologie, le quali, oltre a regole sovranazionali fatte di restrizioni e gestioni vincolate, potrebbero anche dover subire regole nazionali originabili da scelte di politica-economica e anche sociale.
Ma andiamo per ordine. Ossia, premettendo una breve rassegna per le biotecnologie sull’approccio di filiera del Legislatore europeo, analizzeremo le regole sulla coesistenza e i margini di scelta fino ad oggi riconosciuti agli Stati membri, per poi esaminare il contenuto della nuova proposta di direttiva su cui il Consiglio dell’Unione europea si è pronunciato favorevolmente.

La disciplina di filiera dell’Unione Europea

Le biotecnologie alimentari rientrano sia nella materia agricoltura, sia nella materia alimentazione per la determinazione delle competenze legislative. Mente la prima materia è concorrente dell’Unione Europea per la fase di coltivazione ed esclusiva per il funzionamento del mercato interno (artt. 3 e 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea - Tfue), nella materia alimentazione in senso ampio e, quindi, nella sua duplice componente della food security (agricoltura: Albisinni, 2005) e della food safety a tutela della sanità pubblica e dei consumatori (artt. 168 e 169 del Tfue), la Comunità ricopre un ruolo centrale nella formazione del relativo diritto, lasciando allo Stato limitatissimi margini di manovra (Benozzo, 2008).
Il quadro normativo che l’Europa è venuta dipingendo per le biotecnologie dalla seconda metà degli anni ottanta ha, come detto, una visione di filiera del relativo prodotto. Ogni fase di gestione delle biotecnologie è disciplinata con una serie di provvedimenti orizzontali riguardanti l’intera gamma dei beni realizzabili, dai materiali microbiologici gm e dalla loro ideazione, fino all’utilizzo finale e al consumo del prodotto generato come alimento.
Così, tra il 1990 e il 2000 sono state regolate le varie fasi di filiera: dall’uso confinato (direttiva n. 90/221, modificata dalla direttiva n. 95/81) alla brevettazione (direttiva n. 98/44), dall’emissione deliberata nell’ambiente e la messa in commercio di ogm (direttiva n. 90/220), alla commercializzazione dei “novel foods”, ogm o da essi derivati (regolamento n. 258/97), e la loro etichettatura (regolamenti nn. 1139/98, n. 49/2000 e n. 50/2000) (Benozzo e Bruno, 2006, p. 709).
Nel decennio successivo, il quadro normativo europeo si completa e matura.
Dapprima è stata emanata la direttiva n. 2001/18, che ha sostituito la n. 90/220 (Sirsi, 2011). Poi nel 2003 sono stati approvati e pubblicati i due regolamenti CE del Parlamento europeo e del Consiglio nn. 1829/2003 e 1830/2003 (meglio conosciuti come regolamenti “food and feed”), che hanno abrogato per gli ogm quello sui novel foods e le disposizioni specifiche sull’etichettatura prima in vigore (Valletta 2005). Infine è stata riformata la fase di laboratorio con la direttiva n. 2009/41, che ha abrogato e sostituito la 90/221, ed è stato emanato il regolamento n. 1946/2003 per attuare il protocollo di Cartagena sulla biosicurezza.
Con decisioni, regolamenti delegati e raccomandazioni varie, infine, il reticolo di norme e regole è stato arricchito da indirizzi, posizioni, integrazioni e modifiche alle singole fasi della filiera, dando corpo ad un sistema complesso e articolato in grado di comprimere notevolmente la gestione e l’utilizzo libero dei materiali biotecnologici sul territorio europeo, con l’obbligo di autorizzazione per ogni singola fase e condizioni particolari di utilizzo, tra cui l’uso di apposita etichetta nella circolazione sul mercato (Bruno, 2005; 2009; Masini, 2011) allo scopo di palesare la natura biotecnologica e la sua origine “non naturale” (Benozzo, 2011; 2012). L’inudibile perdita di appeal di tali prodotti, può spiegare la scelta imprenditoriale della Monsanto all’alba della novità normativa in preparazione che porterà ad aumentare le incertezze nella regolamentazione anche della fase di messa in coltura degli ogm, con l’abbandono per la coesistenza dell’approccio unitario a favore di una regolazione locale con divieti ed obblighi scelti dai singoli Stati.
È sulla coesistenza, invero, che negli ultimi anni si è andata consumando la definitiva scelta europea di non sostenere il settore biotech a vantaggio di una idea di naturalità che si è fatta tradizione e una tradizione indice di qualità nell’immaginario dei consumatori del vecchio continente.

La coesistenza in Europa

In Europa, l’esigenza degli agricoltori di fornire ai consumatori la possibilità di scegliere tra prodotti convenzionali, biologici o gm conformi alle relative discipline in materia di etichettatura e di purezza, ha trovato la propria risposta nell’istituto della coesistenza ossia un insieme di regole nazionali sollecitate dalla Comunità, e volte a gestire la possibile commistione di colture differenti (gm e non) durante la coltivazione, il raccolto, il trasporto, lo stoccaggio o la lavorazione (Sirsi, 2011). Poiché le singole discipline di prodotto non biotech vietano la presenza anche minima, accidentale o insignificante di materiale gm, la libertà di scelta tra diversi prodotti deve essere accompagnata da misure adeguate che nella fase di coltivazione possano evitare presenze involontarie di prodotti dell’ingegneria genetica in altre colture a causa di impurità delle sementi, impollinazione incrociata, piante spontanee rimaste nel suolo o anche pratiche seguite per la raccolta.
Con la raccomandazione n. 2003/556/CE, la Commissione europea ha affrontato la questione tentando di offrire una risposta a tale esigenza, stabilendo principi generali e aspetti procedurali e tecnici unitari. Marcato era il collegamento tra misure di coesistenza e soglie minime per l’etichettatura ogm (0,9%). Sennonché, l’accostamento non consentiva di raggiungere proporzioni territoriali adeguate agli obiettivi, per l’esigenza territoriale dei singoli Stati di proteggere e mantenere gli habitat, gli ecosistemi e i paesaggi, nonché le produzioni non ogm.
Da qui la scelta di sostituire la raccomandazione del 2003 con un nuovo indirizzo fatto solo di principi generali nella formulazione delle strategie interne sulla coesistenza; un indirizzo in grado di riflettere meglio la possibilità di stabilire misure specifiche a livello locale e così evitare la presenza involontaria di ogm nelle colture convenzionali e biologiche tipiche di singole aree.
Il 13 luglio 2010, quindi, viene varato il “pacchetto coesistenza” (Bovino, 2014) con la ricordata raccomandazione n. 2010/C-200/01, sostitutiva della precedente e un progetto di modifica della direttiva n. 2001/18, in un’ottica di localizzazione delle scelte. Maggiore flessibilità in materia, con maggiore autonomia degli Stati membri nella formulazione delle politiche produttive, allo scopo di raggiungere un miglior equilibrio tra il mantenimento del sistema di autorizzazione UE e la libertà di decisione dei singoli territori riguardo alla coltivazione di ogm. Un primo passo, verso lo sviluppo di misure nazionali di coesistenza.
La seconda componente del pacchetto coesistenza determina il passaggio da una regolazione dall’alto ad un localismo accentuato, separando gli aspetti di salubrità degli ogm dalle questioni più prettamente economiche della coltivazione. I primi (gli aspetti di salubrità) sarebbero lasciati nella esclusiva titolarità degli organi comunitari, mentre le questioni di sostenibilità economica degli usi autorizzati verrebbero trasferite alle competenze dei singoli Stati, chiamati, nel nuovo corso, a valutare e ponderare la sostenibilità degli ogm con gli obiettivi di politica ambientale e agricola nazionale ovvero con altri fattori preminenti quali l’assetto territoriale, la destinazione dei suoli, gli impatti socio-economici, la coesistenza e l’ordine pubblico.
Ecco quindi la proposta di modifica della direttiva n. 2001/18, in cui la separazione della fase di valutazione scientifica dei rischi sanitari e ambientali da quella di ponderazione dei risvolti socio-economici della messa in coltura, diviene espressa e le attività di imprese come la Monsanto, fatte di pianificazioni globali e business plan su larga scala, difficilmente compatibili.

La proposta di direttiva

La bozza di provvedimento in corso di definizione prevede l’introduzione nella direttiva n. 2001/18 di un nuovo articolo, l’art. 26-ter, di applicazione per tutti gli ogm autorizzati alla coltivazione ai sensi della direttiva 2001/18/CE ovvero del regolamento n. 1829/2003.
In forza di tale modifica, gli Stati membri sarebbero in grado di limitare o vietare la coltivazione di ogm in tutto il loro territorio o in parte di esso senza utilizzare la clausola di salvaguardia prevista nelle discipline in materia. Ciò in quanto le loro decisioni non avrebbero incidenza diretta sui presupposti di rilascio delle singole autorizzazioni, il cui contenuto e le cui motivazioni, basate sulla valutazione scientifica dei rischi sanitari e ambientali, sarebbero mantenute a garanzia della protezione dei consumatori e il funzionamento del mercato interno. Gli Stati membri dovrebbero invece fondare le proprie decisioni, sempre nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione, su motivazioni concernenti gli impatti socio-economici derivanti dalla coltivazione di un ogm autorizzato, collegandone le motivazioni all’impraticabilità ovvero all’impossibilità di attuare misure di coesistenza a causa, ad esempio, di condizioni geografiche specifiche, dall’esigenza di evitare la presenza di ogm in altri prodotti, magari specifici o particolari, ovvero dall’esigenza di tutelare la diversità della produzione agricola o di garantire la purezza di sementi e materiali di moltiplicazione vegetale. Quindi, motivazioni collegabili alla tutela della biodiversità o del paesaggio, al mantenimento e allo sviluppo di pratiche agricole che offrono migliori possibilità di combinare produzione e sostenibilità degli ecosistemi, a ripercussioni socio-economiche come l’impraticabilità anche geografica o il costo notevole delle misure di coesistenza, ovvero anche collegabili alla destinazione dei suoli, all’assetto territoriale urbano e rurale o ad altri fattori legittimi.
Le decisioni così assunte, non sarebbero comunque sottoposte alla preventiva autorizzazione della Commissione, ma gli Stati membri sarebbero tenuti ad informare gli altri Stati membri e la Commissione due mesi prima dell’adozione delle misure nazionali.
Ecco la motivazione centrale della posizione assunta dalla Monsanto: una reazione al nuovo potere che gli Stati membri si apprestano ad assumere, non solo rispetto ai nuovi prodotti, ma anche per tutti quelli già autorizzati e, quindi, anche riguardo l’unico mais gm coltivabile in Europa e di proprietà proprio della Monsanto, il mais Mon810.

Conclusioni

Sostenere o meno le biotecnologie agro-alimentari rappresenta una decisione che, nella mancanza di certezza di medio lungo termine, si concretizza in una sostanziale “scommessa” dove il consentire o meno l’adattamento del sistema economico allo sfruttamento di un siffatto prodotto espone il sistema stesso ad un rischio per la salute pubblica e la stabilità economica delle imprese coinvolte, di notevole portata di cui solo il potere politico può assumere la responsabilità, giustificandola, ove valida ed efficace, per lo sviluppo economico del relativo paese (Benozzo, 2011, p. 149).
Nell’Unione Europea, la scelta di approccio sugli ogm, oltre al terreno fertile di una lettura filosofico-culturale tipica delle sue tradizioni (Germanò, 2002, p. 323), sembrerebbe essere quella di non “scommettere” sulle biotecnologie anche per la mancanza di valore aggiunto per il suo sistema agroalimentare. Come è noto, invero, siffatto sistema è fortemente interconnesso con i contesti territoriali e culturali delle varie regioni dei Paesi membri, dove - salvo alcune aree - la produzione di massa e la messa in coltura di ogm, caratterizzati sostanzialmente per la spersonalizzazione e l’appiattimento del gusto, non sembrano rappresentare un vantaggio per gli operatori agricoli ed alimentari europei. Ecco quindi la scelta di sposare la “qualità” e la “identità” dei prodotti per lo sviluppo del comparto (Adornato, 2009, p. 6) e di “avversare” le biotecnologie come imposizione dall’esterno di un mercato preventivo (o product-oriented) in un mercato precauzionale (o market-oriented) (Borghi, 2011) fortemente protezionistico dei propri consumatori (Benozzo e Bruno 2006, p. 709).
È così che trovano forma e sostanza i nuovi cambiamenti sulla messa in coltura degli ogm, cambiamenti che, ben lontani dalle prospettazioni di un inverosimile approccio “bio-politically correct” di nuova assunzione nelle scelte comunitarie in materia (Marini, 2007), si presentano come una conferma delle posizioni europee e nazionali sugli ogm. Essi sono ritenuti a tutti gli effetti prodotti a salubrità incerta e, per tale motivo, da sottoporre ad una gestione vincolata di governo di filiera, ove la coesistenza presenta imprescindibili rischi di commistione che il Legislatore europeo ha decisione di gestire rimettendone la regolazione all’autodeterminazione territoriale. Scelta questa che la Monsanto con il suo atto stigmatizza nella sostanza per denunciarne le ricadute imprenditoriali di settore a causa di una indeterminatezza connaturale alle scelte locali che si caratterizzano da processi decisionali differenti, influenzati e influenzabili da una moltitudine di fattori che partendo dalla cultura, dalla tradizione, dalle origini dei territori interessati, possono passare anche attraverso le lenti di una conoscenza superficiale o disinteressata, per giungere a scelte finanche potenzialmente umorali o di politiche opportunistiche elettorali del momento. In ogni caso, decisioni in grado di condizionare e fortemente ostacolare lo sviluppo del settore, tanto da non lasciar molto spazio ad altre scelte che non siano quelle qui riportate.

Riferimenti bibliografici

• Albisinni F. (2005), Profili di diritto europeo per l’impresa agricola. Il regime di aiuto unico e le attività dei privati, Viterbo

• Adornato F. (2009), «Le “declinazioni della qualità”: una nota introduttiva», in Rivista di Diritto Alimentare, n. 3, p. 6-20

• Benozzo M. (2008), «Alimentazione: una materia trasversale», in Issirfa - Cnr (a cura di), Regioni e attività produttive. Rapporto sulla legislazione e sulla spesa: 2005-2007. Il punto sulle materie, Milano, p. 107-125

• Benozzo M. (2011), «Alimenti geneticamente modificati», in Costato, Rook Basile e Germanò (diretto da), Trattato di diritto agrario. Volume terzo: il diritto agroalimentare, Torino, 2011, p. 149-183

• Benozzo M. (2012), «La disciplina delle biotecnologie tra scelte di politica comune e sviluppo territoriale», in Agricoltura, istituzioni, mercati, n. 1, p. 55-68

• Benozzo M. e Bruno F. (2006), La disciplina delle biotecnologie tra diritto europeo e diritto statunitense, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell'ambiente, n. 12, p. 709-718

• Borghi P. (2011), «Il rischio alimentare e il principio di precauzione», in Costato, Rook Basile e Germanò (diretto da), Trattato di diritto agrario. Volume terzo: il diritto agroalimentare, cit., p. 53-72

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• Bruno F. (2005), Biotecnologie e comunicazione: le etichette dei prodotti geneticamente modificati, in Germanò e Rook Basile (a cura di), Il diritto alimentare tra comunicazione e sicurezza dei prodotti, Torino, p. 159-184

• Bruno F. (2009), «Le etichette degli Ogm», in Agricoltura Istituzioni Mercati, n. 1-2, p. 47-54

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• Marini L. (2007), «Ogm, precauzione e coesistenza: verso un approccio (bio)politicamente corretto?», in Rivista giuridica dell'ambiente, n. 1, pp. 1-14

• Masini S. (2011), «Sul dialogo tra scienza e giudici in materia di api e Ogm», in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell'ambiente, n. 9, pp. 546-548

• Sirsi E. (2011), «L’impiego in agricoltura di organismi geneticamente modificati e la coesistenza con le coltivazioni non geneticamente modificate», in Costato, Rook Basile e Germanò (diretto da), Trattato di diritto agrario. Volume secondo: il diritto agroambientale, Torino, p. 269-324

• Valletta M. (2005), La disciplina delle biotecnologie agroalimentari, Milano

• 1. Così Federico Bertoli, commercial lead di Monsanto per l’Italia e la Grecia, nell’intervista rilasciata a ilSole24Ore all’indomani della decisione assunta dalla società (Diffidenti, 2014).