La manutenzione del territorio, opportunità e sfida per la strategia nazionale delle aree interne

Il Forum delle Aree Interne di Orvieto

Il Forum dei Cittadini delle Aree Interne organizzato ad Orvieto l’8 e il 9 maggio scorsi dal Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero dello Sviluppo Economico si è posto l’obiettivo di comunicare l’evoluzione della strategia nazionale delle Aree Interne e di favorire una valutazione approfondita del percorso intrapreso e dei primi risultati della strategia, rappresentando l’occasione per condividere considerazioni non scontate sulle politiche territoriali per lo sviluppo locale e la cittadinanza ascrivendo a pieno titolo tra queste quelle per il governo dello spazio agro-forestale.
Ogni prospettiva di rilancio delle aree interne, della loro vitalità e del loro popolamento non può non misurarsi con il tema della organizzazione sociale del lavoro di cura del territorio: i modi, le pratiche e le istituzioni attraverso le quali la presenza umana è stata – e potrà ancora essere in futuro – capace di esercitare una regolazione efficace del proprio rapporto con la natura.
Un equilibrio provvisorio, mutevole e magari precario, ma capace di scongiurare il disastro incombente che può derivare tanto da un prelievo irresponsabile delle risorse naturali quanto dall’altrettanto irresponsabile abbandono dei luoghi non più produttivi o degli scarti della propria attività.
Il contributo proposto in tale occasione, che qui viene presentato, ha inteso illustrare la ricostruzione della evoluzione di lungo periodo delle condizioni di presidio e di governo del territorio esercitato dalle aziende agricole misurandolo attraverso l’evoluzione della superficie aziendale totale (comprensiva di superficie agricola, forestale e improduttiva).
Le considerazioni svolte ricostruiscono dapprima il quadro concettuale e normativo entro il quale hanno preso corpo nel corso del XX secolo le politiche volte a garantire sicurezza e integrità del territorio (§1) per proporre poi una valutazione degli effetti territoriali delle trasformazioni economiche e sociali che si sono realizzate nelle campagne nel corso della seconda metà del secolo (§2), illustrare la geografia delle trasformazioni intervenute (§3) e cogliere nei dinamismi socio-economici leggibili nelle aree interne del Paese l’occasione per individuare nuovi soggetti e nuove opportunità per contrastare l’abbandono (§4).

Le condizioni della sicurezza e della qualità ambientale

Il ciclo delle acque, dalle precipitazioni atmosferiche alla circolazione superficiale e sotterranea sino alla confluenza in mare è al tempo stesso il principale fattore ecologico che determina le condizioni di vita degli ecosistemi e delle comunità umane e, con le sue dinamiche, tra i principali fattori di pericolosità per gli insediamenti e le attività, bersaglio di possibili eventi alluvionali e franosi, con i loro effetti di erosione, sommersione, distruzione.
La ricerca di condizioni adeguate di sicurezza è da sempre all’ordine del giorno delle società umane che misurano il proprio grado di civiltà anche nella capacità di proporre soluzioni efficaci e durevoli che riducano l’esposizione al rischio ambientale e producano equilibri permanenti nel rapporto tra le dinamiche degli agenti naturali e i modi di uso antropico del territorio.
Per lungo tempo, in economie e società nelle quali la produzione primaria assolveva un ruolo centrale e che stavano sperimentando un costante progresso delle tecniche (agronomiche ed ingegneristiche) che consentiva crescenti possibilità di operare trasformazioni profonde del territorio, questo equilibrio è stato ricercato e assicurato attraverso una progressiva artificializzazione del territorio.
Una artificializzazione che per un verso ha esteso l’area soggetta a pratiche e cure agrarie che assicuravano capillarmente il deflusso e la regimazione delle acque (sistemazioni idraulico-agrarie dei versanti – terrazzamenti, ciglionamenti) su porzioni sempre più estese del territorio, mentre per altro verso ha sottratto spazi alla “naturale” divagazione dei corsi d’acqua innalzando argini e difese spondali sempre più imponenti (e costose) per difendere campi, villaggi e città dalle esondazioni dei fiumi.
A partire dagli inizi del XX secolo la consapevolezza di una diversa esigenza di regolazione si manifesta con il R.D.L. 3267/1923 che “sottopone a vincolo per scopi idrogeologici terreni di qualsiasi natura e destinazione” che a seguito del disboscamento, dell’eccessivo pascolamento e della messa a coltura di suoli saldi “possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque”.

Le trasformazioni socio economiche del governo e della manutenzione territoriale

Nell’arco della seconda metà del XX secolo si è poi compiuto nel nostro paese un processo di radicale trasformazione delle economie e dell’insediamento che ha ridotto la popolazione agricola di un ordine di grandezza dagli 8,2 milioni di attivi agricoli del censimento del 1951 agli 851 mila occupati in agricoltura della rilevazione delle forze di lavoro del 2011.
Questa flessione nell’impiego di lavoro si è accompagnata non solo alla meccanizzazione ma anche ad una significativa restrizione delle aree coltivate, dai 20,2 milioni di ettari di Sau del 1951 agli attuali 12,7 milioni.
Ciò è avvenuto soprattutto nelle aree collinari e montane dove le praterie e i seminativi hanno lasciato il campo al diffondersi di terreni incolti e cespugliati o sono stati occupati dalla vegetazione pioniera del bosco, mentre in pianura si è assistito all’abbandono di sistemazioni agrarie tradizionali – onerose per il grande impiego di lavoro – a favore di più spinti livelli di meccanizzazione che hanno ridotto la capacità di invaso (oltre che la riserva di biodiversità e l’articolazione paesaggistica) dei campi coltivati e aumentato l’afflusso alla rete idraulica principale (ridotto i tempi di corrivazione); un processo rafforzato anche dalla straordinaria estensione delle superfici impermeabili determinata dalla crescita urbana.
Più in generale il territorio agrario e forestale “governato” dalle aziende agricole si è ridotto in maniera estremamente accentuata, non solo con l’abbandono delle coltivazioni nei terreni marginali e con il loro inselvatichimento ma anche con la ancora più estesa scomparsa di un presidio manutentivo che le aziende agricole tradizionali e le loro economie esercitavano sul territorio.
Nel passaggio dal primo censimento agricolo del Paese realizzato nel 1961 ad oggi, nell’arco di un cinquantennio, la trasformazione registrata è stata radicale.
Il punto di partenza della osservazione è quello rappresentato dal primo censimento agricolo del 1961. C’è ragione di ritenere che in quel momento non fosse ancora compiuto il processo di modernizzazione agraria sostenuto dalla politica agricola comune e che i tratti del paesaggio fisico e sociale del Paese avessero mantenuto una impronta tradizionale, prima che l’avvento di una nuova agricoltura meccanizzata li cambiasse definitivamente. A quella data, secondo il censimento, le aziende agricole “governavano” una superficie aziendale totale (Sat, cioè l’insieme dei coltivi, dei boschi e degli incolti comunque riconducibili alla responsabilità – e alla azione – di un soggetto economico) di 26,5 milioni di ettari, cioè coprivano pressoché integralmente lo spazio geografico italiano.
Al più recente censimento agricolo, quello del 2010 la superficie aziendale totale (Sat) delle aziende agricole in esercizio si è ridotta a 17 milioni di ettari1, con una riduzione che sfiora i 100mila kmq (un terzo della estensione totale del Paese!).

La geografia dell’abbandono

Figura 1 - Riduzione percentuale della Sat (Superficie Aziendale Totale) tra il 1961 ed il 2010 nelle aree interne

Fonte: elaborazione Caire su dati Istat 1961 - 2010

Naturalmente una trasformazione di così grande portata presenta accentuazioni regionali (e ancor più locali) assai marcate e massime nelle aree montane e collinari.
È il caso innanzitutto della regione Liguria, dove il regresso delle superfici aziendali è stato davvero impressionante, sfiorando l’80% dei valori registrati al 1961, con una perdita di oltre 3.800 kmq dei 5.400 che formano l’estensione complessiva dell’intero territorio regionale.
Riduzioni importanti si registrano anche in Friuli Venezia Giulia (- 54,9%), in Calabria (- 49,8%) e poi in Valle d’Aosta, Lazio e Campania, regioni tutte che superano il 40% di riduzione di superficie aziendale nel cinquantennio considerato. All’opposto il territorio che ha mantenuto il più alto presidio aziendale è quello delle due Province Autonome di Trento e di Bolzano dove la riduzione della Sat è rispettivamente del 19,5% (Trento) e del 21,7% (Bolzano).
Prescindendo dalla dimensione istituzionale delle Regioni, la geografia della variazione della Sat segna in modo particolarmente marcato l’intero arco alpino e pede-alpino (con le citate eccezioni trentina e alto atesina) e l’Appennino nord occidentale dove le drammatiche dinamiche che contraddistinguono il territorio ligure si proiettano con analoga intensità nelle contigue aree toscane, emiliane e dell’Oltrepò lombardo.
Nel complesso la perdita di governo agricolo del territorio è un poco più accentuata nelle aree interne (dove la diminuzione è del 36,5%) rispetto al territorio segnato da una più solida presenza dell’armatura urbana (i “centri”, dove la riduzione è del 34,5%). Pesano in modo significativo in questa riduzione delle presenza agricola nelle aree più urbane del Paese i processi di erosione determinata dalla crescita urbana, particolarmente marcati nelle maggior aree metropolitane del centro sud con i casi estremi di Lazio e Campania dove la riduzione di Sat nelle aree interne è di gran lunga più contenuta di quella che si registra nel resto della regione.

Le conseguenze ambientali dell’abbandono

Per effetto di queste trasformazioni di portata così estesa l’equilibrio tra dinamiche ambientali, attenzioni diffuse alla cura del territorio2 e sicurezza degli insediamenti si è profondamente modificato con esiti rilevanti in termini di crescita della fragilità dei sistemi suolo-soprassuolo e della pericolosità ambientale.
Alla riduzione impressionante delle aree gestite dalle aziende agricole (urbanizzazione, abbandono) non poteva soccorrere da sola l’azione delle Aree Protette che hanno di recente sperimentato peraltro una preoccupante sottrazione di competenze (e di ruolo). A fronte dei processi di abbandono la crescente consapevolezza ambientale ha spostato progressivamente l’attenzione degli esperti (tecnici - operatori) – ma ormai anche quella delle popolazioni – dalla scelta a favore di una artificializzazione sempre più spinta del territorio e della rete idraulica alla ricerca di nuovi equilibri che incorporino un maggiore livello di naturalità della rete e degli ambienti fluviali come testimonia la più recente esperienza della pianificazione di bacino del Po e la letteratura scientifica rivolta ai temi della riqualificazione fluviale
Trovano così sempre meno consenso soluzioni ingegneristiche “locali” per la modifica della rete drenante, nell’intento di migliorare l’efficienza idraulica dei tratti dei corsi d’acqua che peraltro rischiano di venire costantemente spiazzate o superate dagli effetti sistemici di altri processi e di altri interventi, mentre si afferma l’esigenza di restituire spazio e funzionalità ai fiumi e alle loro dinamiche, ripristinando adeguati livelli di manutenzione del territorio, compensando e risarcendo gli effetti delle artificializzazioni prodotte nel passato.
La naturalizzazione del reticolo idraulico e delle sue pertinenze non può peraltro prescindere dalla più accentuata esigenza di esercitare in contemporaneo una diffusa azione di manutenzione del territorio sotteso, sia quando esso è interessato da usi - compatibili o da rendere tali, sia (tanto più) quando è abbandonato o dismesso, governandone in tal caso i processi di naturalizzazione o invece il recupero ad usi produttivi.

Le esigenze della manutenzione

Se quindi intendiamo la manutenzione come attività continuativa e diffusa per ripristinare, migliorare e garantire la piena funzionalità del territorio dobbiamo in primo luogo identificare i sistemi territoriali e chiederci in quale stato essi si trovano in relazione alle funzioni che desideriamo essi assolvano e agli obiettivi condivisi ad essi assegnati.
L’attività di manutenzione, così intesa, diviene strumento fondamentale dell’equilibrio tra l’evoluzione dei fenomeni naturali e le attività antropiche, che risente degli effetti globali del cambiamento climatico non meno che degli effetti locali della urbanizzazione e dell’abbandono.
Una attività di manutenzione che agisca coniugando obiettivi di sicurezza, qualità ambientale e del paesaggio, come requisiti imprescindibili e autentica misura delle effettive condizioni di benessere e di qualità della vita e della sostenibilità effciente nella gestione delle risorse e del suolo.
Per questo la manutenzione non può essere confinata ad un insieme di interventi puntuali e circoscritti per la riparazione di situazioni locali compromesse ma richiede un approccio unitario e una visione integrata e multi-disciplinare delle dinamiche dei fenomeni naturali ed antropici che caratterizzano il bacino idografico, da intendere secondo la più diffusa consapevolezza scientifica in materia ambientale ma ormai, dopo la L. 183/89, anche secondo un principio riconosciuto dall’ordinamento positivo come ecosistema unitario di riferimento.

Nuovi soggetti per contrastare l’abbandono del territorio e rigenerare la sua cura

Il territorio che è stato “abbandonato” dalle aziende agricole non è stato, in larghissima misura in questo cinquantennio, “preso in consegna” da nessun altro soggetto, con la limitate e discontinua eccezione dei Parchi Naturali; nessun soggetto che si facesse carico di assicurare una azione di governo (sorveglianza, manutenzione, controllo) per accompagnare la transizione verso diversi usi e funzioni a minore intensità dei prelievi o per ripristinare un percorso di uso economico, sostenibile, dello spazio già antropizzato.
L’interrogativo che ci si deve porre, ora che questo panorama ci è più presente perché ne abbiamo rappresentato la geografia rendendone evidenti le dimensioni, in larga misura inaspettate nella consapevolezza della società contemporanea, è se esistono (e quali sono) nuovi soggetti che possono in qualche misura colmare il vuoto lasciato dall’abbandono delle aziende agricole, trovando tutte le ragioni – e le condizioni istituzionali, sociali ed economiche – per esercitare il ruolo di presidio e le attività di manutenzione di un territorio tanto esteso.
Territori “abbandonati” che rappresentano 1/3 della estensione totale delle aree interne del Paese e che non possono che cercare risposta nella strategia nazionale delle aree interne.
La risposta che può venire dalla strategia nazionale delle aree interne ai problemi di una manutenzione territoriale rinnovata, richiede per un verso, come si è largamente ricordato ad Orvieto, la “riappropriazione” di un pieno diritto di cittadinanza per la popolazione che abita le aree interne, in termini di qualità ed efficacia dei servizi che deve essere garantita dalle amministrazioni pubbliche centrali e locali; una condizione necessaria a garantire il permanere della popolazione e con essa della conseguente - ma di per se insufficiente – funzione di presidio.
Una risposta che non può però prescindere dall’affermarsi di radicati processi di sviluppo socio-economico locale che giustifichi e alimenti le attività attraverso le quali la necessaria e onerosa attività di manutenzione può riportare il territorio “sotto il controllo” delle comunità locali.
Per il successo della strategia delle aree interne è decisivo cogliere i segnali di dinamismo socio economico che in forme diverse sono presenti all’interno delle comunità locali delle aree interne per sostenere progetti che ne sappiano amplificare l’impatto innovativo nella economia e nella società locale.
Primi tra tutti quelli legati alla nuova dimensione multifunzionale delle aziende agricole, di cui è possibile cogliere l’espressione di una nuova imprenditorialità intanto sul fronte della ospitalità rurale (Figura 2) che raccoglie ed estende il potenziale di sviluppo locale dell’economia rurale in una società avanzata che si manifesta nel processo di riconoscimento e valorizzazione dei prodotti tipici (Figura 3).

Figura 2 - L'ospitalità rurale

Fonte: elaborazione Caire su dati Istat 2012

Figura 3 - I prodotti tipici (Dop e Igp)

Fonte: elaborazione Caire su dati Mipaaf 2012

Le aree interne propongono a questo riguardo importanti condizioni di vantaggio, proponendo da un lato una intensità decisamente più marcata della ospitalità rurale con una densità di 6,7 esercizi agrituristici per 10.000 abitanti contro la dotazione di 1,8 esercizi per 10.000 abitanti del restante territorio nazionale. Le specificità regionali sono naturalmente molto marcate con Provincia Autonoma di Bolzano, Toscana, Umbria e, un po’ più discoste, le Marche.
Diversa la geografia che si propone riguardo alla capacità di valorizzare le risorse agro-alimentari del territorio promovendo il riconoscimento di regimi di tipicità geografica del prodotto e conseguentemente percorsi per la sua valorizzazione: a questo riguardo aree interne ed aree della armatura urbana sono sostanzialmente allineate con una media di 8,1 prodotti tipici riconosciuti in media in ciascuno dei comuni delle aree interne contro i 9,1 prodotti presenti in media negli altri comuni.
Se la Toscana è presente anche in questo caso in testa alla graduatoria (con Veneto, Emilia Romagna e Sardegna) registrando la collocazione sopra la soglia dei 9 prodotti tipici della pressoché totalità dei comuni delle aree interne, assai marcato è il differenziale tra le Regioni del Centro - Nord e quelle del Mezzogiorno, dove i processi di riconoscimento ed organizzazione delle tipicità agro-alimentari scontano forti ritardi.
Per indagare la presenza di nuovi soggetti sociali che possano farsi carico delle esigenze della manutenzione territoriale lo sguardo va rivolto anche alla presenza della cooperazione sociale, soggetto tra i più innovativi nella recente evoluzione del panorama imprenditoriale del paese e più di altri capace di produrre opportunità di lavoro (Figura 4).

Figura 4 - La cooperazione sociale

Fonte: elaborazione Caire su dati Istat 2011

Un soggetto, la cooperazione sociale, che nelle aree interne presenta un radicamento non inferiore a quello dei territori metropolitani (con 3,1 cooperative sociali per 10.000 abitanti nelle aree interne contro le 3,2 cooperative per 10.000 abitanti presenti in media nei restanti territori a più marcata connotazione metropolitana ed urbana).
Radicamento che può contare anche su una diffusione relativamente uniforme nel rapporto tra Nord e Sud del Paese, con “regioni guida” nella diffusione del fenomeno riconoscibili nella Sardegna, nell’Umbria e nel Trentino.
Più in generale dobbiamo guardare alla capacità di mobilitazione del capitale sociale variamente racchiuso nelle comunità locali e entro queste mobilitabili da nuove forme di protagonismo sociale attorno ad opportunità come quelle dell’accoglienza turistica, dell’innovazione energetica o della valorizzazione artigianale (Figura 5).

Figura 5 - Le imprese artigiane

Fonte: elaborazione Caire su dati Unioncamere 2010

Nuovi soggetti, quelli rappresentati dalle aziende agricole multifunzione (e dai contratti di gestione ambientale, d’aménagement du territoire alla francese con cui impegnarle alla cura di rii, sentieri, terrazzamenti), dalle imprese artigiane, da Parchi, Consorzi di Bonifica, Agenzie, da Associazioni, Cooperazione Sociale, Volontariato, Servizio Civile, dalle Comunità, cui è necessario rivolgersi per cercare risposte efficaci al venir meno delle modalità tradizionali della cura aziendale e della sua manutenzione del territorio, costruendo condizioni di governance originali e vivaci, adattabili al locale e partecipi della rete nazionale.
Nuovi soggetti per nuove politiche; nuove politiche di coesione territoriale e di sviluppo “place based” da implementare e far crescere all’interno della Strategia Nazionale delle Aree Interne, opportunamente proposta (assieme a quelle per le Aree Urbane e per il Mezzogiorno) come elemento di integrazione “trasversale” della operatività dei diversi Fondi Comunitari nella stazione di Programmazione 2014 –2020.
I nuovi soggetti “mappati” nelle rappresentazioni cartografiche presentate nel Forum di Orvieto e che la strategia nazionale delle aree interne saprà incontrare “in carne e ossa” nelle loro multiformi espressioni, per coinvolgerli nella necessaria articolazione locale della sua governance come protagonisti della costruzione di una vera e propria Agenda Strategica Locale, dalle aree pilota che si stanno apprestando a partire, ai più estesi territori che ne potranno seguire e apprendere l’esperienza.

• 1. Nel confronto va considerata la diversità del campo di rilevazione che, nell’occasione del più recente censimento del 2010 ha portato ad escludere dal campo di rilevazione le micro aziende e le aziende esclusivamente forestale. Il confronto riferito ai dati del censimento 2000 che, rispettivamente considerano ed escludono queste categorie, porta tuttavia a ritenere sostanzialmente non influente l’evoluzione del campo di osservazione rispetto alla dimensione dell’abbandono stimato.
• 2. Oltre alla variazione quantitativa occorre tener conto di alcuni ulteriori aspetti che si possono considerare come elementi di peggioramento della “qualità manutentiva” della Sat rispetto alle matrici biodiversità e paesaggio, acqua, aria e suolo e che riguardano:

  1) nei coltivi:
      •  la trasformazione di prati permanenti e pascoli in seminativi: i primi hanno maggiori qualità ambientali (biodiversità, prevenzione del ruscellamento e dell’erosione, protezione delle falde per tutto l’anno, migliore regimazione delle acque ecc.) e di contrasto al cambiamento climatico (sequestro del carbonio);
     •  la diminuzione dell’estensione delle coltivazioni intercalari (purtroppo non rilevate nel 2010 anche a motivo della loro attuale sporadicità: nei censimenti precedenti si rilevavano le coltivazioni secondarie successive), che presentano alcuni dei vantaggi di cui al punto 1);
     •  la riduzione degli avvicendamenti e delle rotazioni e la estensione delle monosuccessioni (difficilmente coglibili dal censimento ma sicuramente in atto);
     •  la riduzione di siepi e filari (la quale porta a minori qualità paesaggistica, biodiversità, regimazione delle acque, contrasto dell’erosione, vulnerabilità ai parassiti ecc.);
      •  l’aumento delle lavorazioni “pesanti” del terreno.

  2) nei boschi:
     •  l’inselvatichimento del sottobosco trascurato;
     •  il lungo decorso della transizione dai terreni agricoli abbandonati a un nuovo equilibrio ecologico, con la perdita delle regimazioni idrauliche e delle sistemazioni agricole (muri a secco).