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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Introduzione
La politica di sviluppo rurale rappresenta un ambito di forte interesse nel campo della valutazione degli interventi pubblici. Essa è infatti caratterizzata da un marcato indirizzo multidisciplinare e da un sempre maggiore orientamento all’analisi delle diverse dinamiche socio-economiche e ambientali di sviluppo locale delle aree rurali, alle loro interconnessioni e alla loro tran-settorialità. Aspetti che richiedono competenze e capacità che vanno oltre la classica valutazione di programma (Cristiano et al., 2013), per spaziare nella valutazione degli strumenti di intervento politico (Leader, progettazione integrata), nella ricerca sociale, nell’analisi delle performance. Inoltre, l’attenzione crescente verso l’assessment nello sviluppo rurale è stata stimolata dalla significativa evoluzione nella sua governance a vari livelli (comunitario, nazionale e regionale) che, essendo sempre più attenta alla definizione di una domanda valutativa specifica, alla qualità dei servizi richiesti, all’utilizzabilità e all’uso dei risultati, ha portato a una maggiore consapevolezza e professionalizzazione di tutti gli attori. Infine, un ulteriore aspetto rilevante è stato lo sviluppo di reti, formali e informali, e di azioni di formazione e informazione tra i diversi soggetti coinvolti nei processi valutativi, siano essi utilizzatori o potenziali fornitori dei servizi valutativi. Un processo evolutivo che ha caratterizzato certamente anche l’Italia, dove numerosi attori interagiscono fortemente, nel rispetto dell'indipendenza e superando la visione di un servizio legato principalmente alla consegna del Rapporto di valutazione (Ascani et al., 2013).
Questo quadro viene oggi rilanciato dalle proposte di riforma delle politiche di coesione e della Politica Agricola Comune (Pac) per il 2014-2020. Tali proposte confermano sostanzialmente l’importanza della valutazione come strumento per migliorare i programmi, ma anche per promuovere un apprendimento condiviso sulle politiche comunitarie, e propongono alcune novità, soprattutto in un’ottica più rivolta al territorio e all’uso concreto dei risultati valutativi. Tuttavia, come spesso accade, non sempre le enunciazioni teoriche trovano, o possono trovare, un’immediata applicazione e, accanto alle opportunità, si devono evidenziare marcati aspetti di criticità delle proposte. Inoltre, tale nuovo approccio deve trovare una adeguata collocazione, e utilità, all’interno dell’intero processo che porta alla definizione dei Programmi, con una lettura attenta e orientata soprattutto in termini ex ante. Probabilmente è nel nuovo approccio alla impostazione generale della valutazione, ovvero il passaggio da un processo in itinere (on going) a quello durante il programma (during the programme), che si può evidenziare il cambiamento più marcato rispetto al precedente periodo.
L’obiettivo del presente contributo è, dunque, quello di offrire una prima ricognizione sulle caratteristiche del nuovo processo di valutazione e sulle novità che presenta, con particolare riguardo proprio al cosiddetto during the programme.
La lettura delle proposte regolamentari
La valutazione dello sviluppo rurale ha conosciuto nel corso dei diversi periodi di programmazione, sin dalla Riforma del 1988, un consistente processo di definizione e sistematizzazione, e anche di standardizzazione dei sistemi di monitoraggio e valutazione. Durante l’attuale periodo di programmazione, il Regolamento (CE) n.1698/05 e il Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione hanno proposto un complesso sistema, basato su principi comuni ai diversi Stati Membri, in grado, in teoria, di soddisfare i fabbisogni conoscitivi in merito agli effetti della politica di sviluppo rurale (Monteleone, 2006) e che ha sicuramente rappresentato un importante quadro di riferimento per l’attuazione delle pratiche valutative. Le proposte dei nuovi regolamenti per il periodo 2014-20201 sembrerebbero dare continuità a questo processo e, nel quadro del cosiddetto regolamento ombrello che definisce un approccio comune a tutti i fondi del Quadro Strategico Comune (Qsc) (Figura 1), viene rafforzata la funzione della valutazione nel dare fondatezza alle scelte di politica (evidence-based), attraverso la produzione sistematica di una conoscenza olistica dello sviluppo dei territori, alle stime sui cambiamenti attesi (target) nella loro attuazione e alle conseguenti scelte di programmazione (result-oriented) (Ministro per la Coesione territoriale, 2012) .
Un rafforzamento che amplia le dimensioni stesse della valutazione di programma, riconducendola alla strategia comunitaria di Europa 2020 , le cui priorità (crescita intelligente, sostenibile e inclusiva) vengono declinate in 11 obiettivi tematici, articolati a loro volta, nelle priorità specifiche di ciascuna politica comunitaria (agricola comune, pesca, coesione). Queste ultime, pertanto, non esprimono una logica di programma fine a se stessa e vengono condivise con le altre politiche ai diversi livelli di programmazione, attraverso il quadro strategico comunitario, gli Accordi nazionali di Partenariato (AP) e i programmi operativi e di sviluppo rurale finanziati da Feasr, Feamp, Fse e Fesr. Nella politica di sviluppo rurale, dunque, le 6 priorità e le 18 focus area in cui esse sono articolate, concorrono al conseguimento degli obiettivi tematici comuni, in una logica di contribuzione, attraverso la realizzazione di risultati specifici – misurabili attraverso i relativi indicatori target - definiti al livello di focus area.
Un quadro comune in cui l’AP svolge un’importante funzione di indirizzo della programmazione, soprattutto negli Stati membri regionalizzati (Mantino, 2013), e rappresenta senz’altro il momento di massima concertazione unitaria, multilivello e trasversale, tra il partenariato istituzionale (Amministrazioni nazionali, regionali e locali) e quello socio-economico, da cui derivano appunto la definizione dei risultati attesi a livello nazionale per lo sviluppo dei territori e dei relativi indicatori target che ne misureranno l’effettivo raggiungimento.
In questo contesto, l’introduzione del concetto dei target rappresenta una innovazione strategica nei processi di definizione degli interventi di politica, il cui fondamento sono i cambiamenti cui si ambisce nella qualità della vita delle persone e nei progressi delle imprese. Questo approccio implica l’ineluttabilità dell’attuazione di processi di coinvolgimento reale dei territori, di concertazione tra politiche che agiscono sullo sviluppo locale, della crescita di aspettative delle popolazioni e, dunque, della definizione di risultati attesi osservabili e misurabili. Questo ultimo aspetto implica, peraltro, la ricerca di metodi adeguati per la loro stima ma anche per la loro misurazione, attraverso, appunto un set di indicatori target che sono in corso di definizione e condivisione nel Contratto di Partenariato.
Figura 1 - Il quadro regolamentare dei sistemi di monitoraggio e valutazione 2014-2020
Fonte: Cagliero e Cristiano, 2013
In quest’ottica, nell’ambito della politica di sviluppo rurale, sembra poter essere letta la revisione della funzione della valutazione ex ante verso il più appropriato supporto strategico allo sviluppo dell’elaborazione del Programma di sviluppo rurale (Psr). Per essa si propone, infatti, un’interazione continua del valutatore con l’Autorità di Gestione (AdG), per la validazione dei processi di individuazione e coinvolgimento dei portatori d’interesse (stakeholder) nello sviluppo locale, per l’analisi dei fabbisogni d’intervento e di diagnosi territoriale (Swot analisys), per la verifica della validità delle stime sui risultati attesi (target) e della consistenza e coerenza dei Programmi rispetto ad essi; nonché della reale capacità amministrativa (condizionalità) di realizzarli (Cagliero e De Matthaeis, 2012).
Analogamente, l’introduzione degli obblighi a carico dei beneficiari degli interventi di sviluppo rurale di fornire informazioni alle AdG e ai valutatori e dei Gruppi di Azione Locale (Gal), di realizzare attività di valutazione, sembra poter essere letta nell’ottica di un rafforzamento della funzione di analisi territoriale della valutazione, cui sottende la responsabilizzazione dei diversi livelli di attuazione delle politiche. Come dire che la buona realizzazione dei programmi implica il contributo di tutti gli attori dello sviluppo e che ciascuno, per le proprie competenze, deve partecipare attivamente a un processo cognitivo sistematico e ampio sullo sviluppo dei territori, che rifletta il sistema dei valori, le percezioni e le aspettative delle popolazioni cui essi sono rivolti.
L’introduzione della valutazione during the programme, di fatto, dà continuità al concetto della valutazione on going già diffuso nell’attuale periodo di programmazione, e sembra devolvere alle Autorità di Gestione una maggiore autonomia di scelta sulle attività valutative da intraprendere, attraverso la maggiore flessibilità legata all’eliminazione dell’obbligo relativo alla valutazione intermedia e all’introduzione dell’obbligo della presentazione, all’interno del Programma, di un Piano di Valutazione (PdV) alla Commissione (Cagliero e Cristiano, 2013). L’eliminazione della valutazione intermedia di programma2 viene senz’altro incontro alle richieste avanzate dagli Stati Membri ed è sostituita dall’obbligo di valutare, almeno una volta nel corso del periodo di programmazione, in che modo il sostegno dei Fondi abbia contribuito al conseguimento degli obiettivi di ciascuna priorità dell’Unione. Inoltre, per i programmi di sviluppo rurale, a ciascuna delle 6 priorità sarà correlato un set minimo di quesiti valutativi comuni agli Stati Membri. L’AdG del Psr potrà, dunque, con l’impostazione during the programme: costruire percorsi più appropriati alle proprie esigenze di conoscenza sulla politica, sul programma, sulle performance dei suoi diversi livelli di governo e sulle modalità con cui si è scelto di implementarlo; identificare l’approccio, i metodi e gli strumenti più adatti a tale percorso; definire in autonomia temi e tempi della valutazione (Figura 2). Appare evidente come questo approccio permetta una maggiore relazione tra valutazione e programma, sia nei tempi che nei contenuti, rispetto all’on going che poneva troppa enfasi, e risorse, a momenti stabiliti a priori come la valutazione intermedia e quella ex post, che spesso sono risultate inadeguate a fornire strumenti validi al processo di revisione dei Psr o di riprogrammazione.
Figura 2 - Una proposta di ciclo di valutazione during the programme dei Programmi di Sviluppo Rurale Fonte: Bolli et al. , 2011, rivisto
Fonte: Bolli et al., 2011, rivisto
In questo contesto, la redazione del Piano di Valutazione, pur vincolato dai requisiti minimi di redazione (European Commission, 2013) finalizzatati ad assicurare l’effettiva realizzazione di specifiche attività valutative, diviene un utile strumento di organizzazione e di sistematizzazione con riferimento ad aspetti legati alla governance della valutazione during the programme, quali: il coordinamento con le altre politiche; il supporto dei Gal nella conduzione delle attività di valutazione e la correlazione tra queste e quelle condotte a livello di Psr; la gestione dei dati e delle informazioni; la comunicazione; i tempi e le modalità di affidamento delle valutazioni. Il PdV potrà, inoltre, prevedere la migliore relazione tra le attività valutative e quelle sottese alle attività di monitoraggio strategico del Psr previste per i Rapporti annuali del 2017 e del 2019.
Nel quadro di questa riforma della valutazione dello sviluppo rurale, due sono tuttavia gli elementi che confermano le aspettative della Commissione circa livello minimo di contabilità dei risultati e degli impatti della Politica e del suo effettivo contributo alla strategia comunitaria: la permanenza dell’obbligo relativo alla valutazione ex post a livello di Programma, l’introduzione di un sistema di indicatori comuni anche per il primo pilastro – comuni con il secondo a livello di impatto - e l’ampliamento delle tipologie di indicatori (di contesto, output, risultato e target, impatto). Al riguardo, per quanto possa essere poco condivisibile la scelta di un numero considerato elevato già nell’attuale periodo di programmazione, si deve riconoscere che l’implementazione del sistema di indicatori comuni ha consentito, nel corso delle programmazioni, il consolidamento di metodologie e strumenti di raccolta ed elaborazione che hanno via via supportato le scelte di politica e l’analisi dei risultati.
Viene infatti riproposto un sistema di indicatori comuni alla Pac da utilizzare per la misurazione dei progressi, dell’efficienza e dell’efficacia dei Psr, anche in relazione alla strategia generale comunitaria. In questo contesto, l’obbligo della presentazione di uno specifico “Piano degli indicatori”, come parte integrante del Programma, riflette l’esigenza di predefinire i valori comuni, e aggregabili a livello europeo, di performance attese e proporre un set di indicatori specifici di programma. Al riguardo, il sistema degli indicatori è definito da: indicatori di contesto (45), fondati sui dati statistici relativi alla situazione socio-economica (12), di settore (18) e ambientale (15) dei territori di riferimento e quantificati in sede ex ante; indicatori di output (28), legati alle realizzazioni fisiche e finanziarie dirette degli interventi; indicatori di risultato e target (16), tesi a misurare gli effetti diretti e immediati a livello di priorità e di focus area del secondo pilastro; indicatori di impatto (16), legati agli obiettivi generali della Pac (quindi comuni al primo pilastro) che misurano i benefici derivanti dal Programma, oltre gli effetti immediati, anche in relazione agli indicatori di contesto. Infine, nel quadro del Qsc, vengono introdotte le cosiddette tappe fondamentali (milestones) tese a misurare la capacità di esecuzione dei Programmi (Figura 3).
Figura 3 - Tipi e livelli di indicatori per la programmazione dello sviluppo rurale 2014-2020
Fonte: Eenrd, 2012 draft
Alcune riflessioni sulle opportunità e criticità della valutazione during the programme
L’interpretazione della valutazione è mutata nel corso dei diversi periodi di programmazione dello sviluppo rurale e si è osservato un percorso di sempre maggiore attenzione verso l’uso dei risultati e l’integrazione degli interventi, spostando via e via il centro dei processi di valutazione dal programma al territorio (Cagliero e Cristiano, 2013).
Se, dal punto di visto teorico, questo percorso porta a uno scenario di opportunità, sul piano operativo le esperienze condotte nel corso degli anni hanno fatto riscontrare diverse criticità e ambiguità, molte delle quali permangono anche nell’ottica della futura programmazione. Si deve osservare che oggi non sono ancora disponibili gli atti delegati né il prossimo Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione e che, quindi, diverse questioni operative non possono avere risposta, considerando anche che le indicazioni e le linee guida attualmente disponibili non sembrano essere in grado di offrire molti chiarimenti. Lo scenario che ne risulta è complesso sul quadro teorico e potrà essere decisamente complicato sotto il profilo della gestione e del governo, laddove non si trovino soluzioni organizzative e procedurali comuni e condivisibili ai diversi attori e livelli delle politiche comunitarie.
Si tratta di uno scenario in cui, evidentemente, potrebbe emergere una certa confusione sulla definizione del percorso di valutazione during the programme, conseguente alla sopravvenuta decadenza di un ciclo preordinato delle valutazioni da realizzare e alla concomitante sopravvenienza della moltiplicazione degli adempimenti di monitoraggio e valutazione legati all’attuazione della programmazione nazionale (Qcs, contratto di partenariato) e dell’approccio unitario, comune ai diversi fondi, e dell’analisi territoriale.
In questo senso, il PdV sembra uno strumento strategico verso un’efficace assunzione dell’autonomia concessa dalla Commissione in materia di valutazione per razionalizzare e porre in sequenza logica e utile i contenuti dell’intero sistema di valutazione, in relazione alle specifiche esigenze e alle attività di monitoraggio. A questo riguardo, la portata della valutazione during the programme potrebbe rivelarsi fondamentale per la buona definizione e attuazione di una politica di sviluppo rurale di tipo evidence-based, se correttamente applicata ai diversi livelli di Programma. Infatti, un adeguato governo dell’intero processo valutativo, con una concreta attenzione ai tempi di effettiva attuazione della programmazione, renderebbe i risultati delle diverse fasi valutative utilizzabili per migliorarne l’implementazione, ad esempio in termini di meccanismi di azione (delivery) o di selezione.
La valutazione during the programme propone sfide molto interessanti anche ai valutatori, che tuttavia, almeno in Italia, potranno capitalizzare le già interessanti esperienze condotte nella valutazione on going. Ad esempio, la territorializzazione delle politiche o anche la molteplicità degli attori coinvolti nelle pratiche valutative propongono alcune riflessioni sulla ricerca e l’impiego di metodi e strumenti innovativi per l’analisi dei partenariati, delle performance delle forme di governance dello sviluppo settoriale e locale, sulla contribuzione dei diversi fondi alle trasformazioni osservate nelle aree, sulle modalità per coinvolgere attivamente tutti i soggetti potenzialmente interessati alla valutazione e sulla scelta di quale portata questo processo aperto dovrebbe avere (Cristiano et al., 2013; Cagliero e Matassi, 2011).
La rigidità della regolamentazione Feasr in materia di indicatori rappresenta, invece, un elemento di criticità per la valutazione dello sviluppo rurale, fondata sull’attribuzione agli indicatori di una funzione di obiettivi della valutazione, anziché di strumenti. Un’impostazione che continua a lasciare inattese le aspettative avanzate dagli Stati membri in termini di semplificazione e flessibilità, opportune soprattutto nei casi di regionalizzazione dello sviluppo rurale, continuando ad aggravare in maniera significativa i carichi di lavoro delle Autorità di Gestione e dei valutatori dei Psr. D'altronde, la centralità e la durata del processo di definizione del sistema degli indicatori della Pac sui diversi tavoli comunitari (Evaluation Expert Committee e Experts’ Group for the Evaluation of the Cap, oltre che workshop ad hoc realizzati presso gli Stati membri) dimostrano come esso sia divenuto ormai il punto centrale della lettura comunitaria delle attività di valutazione dello sviluppo rurale. Nel più ampio contesto delle politiche comunitarie 2014-2020, tale impostazione rischia inoltre di porre dei limiti all’opportunità di condurre analisi territoriali lontane dalla logica di programma e più appropriate all’attuazione di politiche che riflettano lo stato dei bisogni e i cambiamenti attesi nelle diverse aree rurali, anche al di là dei fondi su esse impiegate.
La proposta per il Feasr, in sintesi, pone ancora troppo al centro la necessità di quantificare e aggregare i dati a livello dell’Unione, più che mirare al loro concreto utilizzo e lascia aperte questioni importanti anche in merito al ruolo che si intende affidare agli indicatori nella valutazione dello sviluppo rurale (Ricciardulli e Tenna, 2010). La stessa introduzione del concetto di target è stata tradotta nello sviluppo rurale nella mera identificazione di una numerosità di indicatori tesi a guidare la scelta stessa dei risultati attesi, piuttosto che il contrario, e non sempre riconducibili agli 11 obiettivi comuni alle politiche comunitarie.
Infine, rimangono aperte alcune questioni sulle quali i regolamenti hanno posto scarsa attenzione che, tuttavia, potrebbero essere recuperate in sede di stesura degli atti implementativi, quali la previsione di adeguati sistemi di governance della valutazione dei Psr e il contributo delle reti nazionali ed europee alla gestione dei processi di disseminazione e condivisione delle pratiche valutative, la cui innovazione dovrebbe necessariamente caratterizzare la valutazione during the programme.
Riferimenti bibliografici
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