Produttività e sostenibilità nell’agricoltura europea: verso la viable production e la crescita verde

Abstract

L’articolo analizza le dinamiche intervenute nell’UE in termini produttività dell’agricoltura e sostenibilità nell’utilizzo delle risorse naturali alla luce delle politiche agricole ed ambientali in atto nei paesi membri. L’analisi mette in luce dinamiche differenziate all’interno dell’UE con risultati migliori laddove le politiche agricole ed ambientali mostrano maggiore coerenza mentre, al tempo stesso, l’adozione di nuove tecnologie è stata favorita da maggiori investimenti in ricerca e sviluppo e ricambio generazionale degli agricoltori.

Introduzione1

L’agricoltura è al centro della strategia di sviluppo sostenibile e le viene riconosciuto un ruolo chiave nel raggiungimento di molti degli obiettivi (SDGs) dall’alimentazione alla salute, alla conservazione delle risorse e alla lotta al cambiamento climatico, alla lotta contro la povertà [link]. In quest’ottica, l’attenzione si è spostata sensibilmente dall'intensificazione nell’uso degli input al miglioramento della produttività totale delle risorse, spesso definita come intensificazione sostenibile (IS) (Garnett et al., 2013, Godfray et al. 2014, raggiungibile attraverso l’innovazione tecnologica e la diffusione della conoscenza, con l’obiettivo di migliorare l’efficienza nell’uso delle risorse in agricoltura, accrescendone la produttività e riducendone gli impatti ambientali negativi in termini di emissioni, perdita di biodiversità, erosione e contribuendo positivamente alla conservazione delle risorse naturali (Struik e Kuyper, 2017).
Nell'UE, il tasso di crescita della produzione agricola, dopo decenni di andamento positivo, ha mostrato un rallentamento a partire dagli anni 2000 fino a divenire negativo nell’ultimo decennio. Su tale andamento ha agito il lungo e continuo processo di riforma della Pac che ha disaccoppiato l’erogazione del sostegno dalle quantità prodotte promuovendo processi di disintensificazione produttiva con l’obiettivo di ridurre l’impatto ambientale dell’attività e di riavvicinare le scelte degli imprenditori agricoli al mercato (De Filippis, 2009). Ciò, in concomitanza con le dinamiche economiche e sociali in atto, ha determinato la riduzione delle superfici coltivate e della manodopera impiegata in agricoltura in molte aree dell’UE (European Commission, 2012).
Questo articolo si propone di analizzare i trend della produttività dei fattori e dell’efficienza nell’utilizzo delle risorse ambientali e di discuterne alcune implicazioni in termini di politica agricola comune.

La produttività totale dei fattori e l’efficienza nell’uso delle risorse naturali

Per analizzare i cambiamenti che si sono verificati nell'ultimo decennio nell'UE nella produttività delle risorse in agricoltura abbiamo adottato i concetti di produttività totale dei fattori (Tfp) e di decoupling. La Tfp è un concetto consolidato nell’analisi dell’efficienza e della produttività a livello aggregato e settoriale. Si esprime attraverso il rapporto tra le quantità aggregate dei prodotti e le quantità di fattori utilizzate nel processo produttivo e, valutata nel lungo periodo, fornisce una misura del progresso tecnologico. Uno dei vantaggi dell’uso di tale indicatore sta nel fatto che consente di disaggregare la crescita della produttività negli effetti che la compongono: aumento dell’uso delle risorse, sostituzione tra gli input e aumento dell’efficienza tecnica. La scomposizione di una variazione della produzione nelle sue componenti è graficamente rappresentata nella figura 1. Una variazione nelle quantità prodotte può essere attribuita inizialmente a due componenti: la variazione delle superfici coltivate e la variazione delle rese. Quest’ultima può essere a sua volta dovuta ad una variazione nelle quantità impiegate dei fattori e alla variazione della produttività totale dei fattori che riflette la diversa efficienza con cui essi vengono utilizzati. Un aumento nella Tfp può avvenire grazie a miglioramenti nella tecnologia, nell’efficienza allocativa o anche per effetto di economie di scala (Fuglie, 2015).

Figura 1 - Scomposizione grafica della variazione della produzione nelle sue determinanti

Fonte: Nostro adattamento da Fuglie (2015)

La figura 2 illustra la scomposizione della crescita del prodotto globale in Europa negli ultimi cinque decenni.  I dati utilizzati appartengono ad un database messo a punto da Fuglie (2015) - a partire dalle statistiche agricole della Fao - a cui si rimanda per la descrizione della metodologia. Gli input sono aggregati in cinque categorie: lavoro, macchine, bestiame, fertilizzanti e mangimi. I fattori della produzione vengono aggregati attraverso le loro quote di costo. La variabile relativa alla terra è stata calcolata considerando la sua composizione in termini qualitativi e l’estensione della superficie irrigata. La variazione della produzione agricola (linea continua) è uguale alla somma della variazioni, positive e negative, delle sue componenti come descritte nella figura 1. La linea continua rappresenta il tasso di crescita della produzione agricola che mostra un continuo rallentamento fino a divenire negativa nell’ultimo decennio considerato. Nello stesso periodo si assiste ad una variazione negativa della superficie e, a partire dagli anni ‘80, della quantità dei fattori impiegati per ettaro, particolarmente pronunciata nel periodo 2001-2012. La crescita della produttività sembrerebbe quindi aver compensato il calo nell’impiego delle risorse (terra, lavoro e altri input) e di fatto contenuto il calo della produzione.

Figura 2 - Determinanti della crescita  della produzione agricola nell’UE - 1961-2012

Fonte: nostre elaborazioni da [link]

Le tendenze descritte sopra non sono state omogenee a livello di paesi e regioni che compongono l’UE. Nella figura 3 è rappresentata la scomposizione della variazione nell’output agricolo nelle macroregioni europee nel periodo 2003-2012. La Tfp è aumentata nei paesi del Sud-Europa più che altrove, ma la sua crescita non è stata sufficiente a compensare gli andamenti negativi dell'intensità nell'uso degli input (-1,6% annuo) e la perdita di terreni coltivabili. Nei paesi dell'Est la produzione agricola ha registrato un trend negativo ancora più marcato nell'ultimo decennio, con un tasso medio del -1,2% annuo, a causa della riduzione dell'uso dei fattori non compensata da un aumento della Tfp.

Figura 3 - Determinanti della crescita della produzione Agricola nelle principali regioni dell’UE, 2003-2012

Fonte: nostre elaborazioni da [link]

La Tfp consente di misurare solo la produttività di quei fattori che hanno un valore di mercato senza tener quindi conto dell’uso di beni e servizi ambientali. Per analizzare la relazione tra la crescita della produzione e l’uso delle risorse naturali abbiamo utilizzato il concetto di decoupling che è legato all’efficienza con cui le risorse ambientali vengono utilizzate: vi è decoupling se la crescita della produzione avviene in una situazione in cui il consumo di una risorsa ambientale è stabile o decrescente (decoupling assoluto) o cresce ma ad un tasso inferiore (relativo).
Nel nostro lavoro abbiamo selezionato due indicatori per misurare la produttività delle risorse: la produttività del carbonio - cioè il valore dell’output per unità di Carbonio - e il bilancio dell’azoto. I paesi membri dell’UE mostrano significative differenze in termini di produttività del carbonio, indicatore largamente accettato a livello internazionale per monitorare la crescita verde (Oecd, 2016). In molti paesi europei (figura 4) nel periodo 2002-2013 si è assistito ad un miglioramento della produttività del carbonio che corrisponde ad una diminuzione dell’intensità di emissione di gas ad effetto serra. Alcuni paesi quali Austria, Danimarca, Polonia, UK, Bulgaria Olanda e Germania hanno migliorato la propria produttività del Carbonio e hanno al tempo stesso avuto una tasso di crescita positivo della produzione agricola (situazione win-win). In altri paesi come Italia, Francia, Irlanda, Svezia e Malta, la produttività del carbonio è aumentata ma la produzione agricola presenta un tasso di variazione negativo nel periodo considerato, mostrando quindi un trade-off tra sostenibilità e produttività nel senso che la prima è migliorata a spese della seconda.

Figura 4 - Crescita della produzione agricola e variazione della produttività del Carbonio 2002-2013) nell’UE

Fonte: nostre elaborazioni su dati Eurostat

Il secondo indicatore che abbiamo rappresentato per illustrare l’efficienza ambientale è l’intensità di azoto espressa come rapporto tra la variazione nel bilancio dell’azoto per ettaro di superficie rispetto alla variazione nell’output. L’indicatore considera la differenza tra l’azoto che entra nel sistema attraverso la fertilizzazione e l’azoto che lascia il sistema rimanendo nella pianta o nel terreno. Un deficit di azoto indica una riduzione delle fertilità del suolo mentre un surplus indica la presenza di un rischio di inquinamento delle acque. In molti paesi europei (Figura 3) il surplus di azoto è diminuito relativamente alla produzione agricola, riflettendo un aumento dell’efficienza da parte degli agricoltori. Ciò è particolarmente vero per quei paesi che già mostravano valori di partenza più elevati. I livelli assoluti rimangono comunque in molti paesi abbastanza alti (≥50 kg/N/ha).

Figura 5 - Bilancio dell’azoto/ha, tasso di variazione (%), 2002-2013

Fonte: nostre elaborazioni su dati Eurostat

Le politiche per sostenere la crescita verde in agricoltura

L'uso efficiente delle risorse è una priorità chiave nelle strategie di crescita sostenibile. La misura in cui gli dipende in larga misura dal quadro politico in atto. Le politiche per favorire l’adozione di pratiche agricole sostenibili da parte degli agricoltori e, quindi, migliorare la produttività e l'efficienza delle risorse includono approcci normativi tradizionali ed un ampio ventaglio di strumenti quali informazione e istruzione, cooperazione, ricerca e sviluppo, tecnologia e innovazione (Oecd, 2015, 2016)
La ricerca e l'innovazione sono considerate fattori chiave per promuovere la crescita verde in agricoltura come in tutta l'economia, come indicato nella strategia di crescita dell'UE per il 2020. In questo contesto l'agricoltura presenta una specificità settoriale dovuta a fattori quali un adeguato livello di istruzione e formazione degli agricoltori e l'accesso al credito nel caso di un investimento iniziale elevato richiesto. Il partenariato europeo per l'innovazione (Eip) è l'approccio proposto dall'UE con l'obiettivo di accelerare l'adozione dei risultati della ricerca insieme allo sviluppo della ricerca e delle innovazioni.
Le misure di mercato influenzano il processo decisionale dell’imprenditore agricolo e mirano a incoraggiare azioni attraverso incentivi economici (positivi o negativi), quali premi, sovvenzioni, esenzioni fiscali o misure di facilitazione. Questi strumenti mirano generalmente ad affrontare i fallimenti del mercato attraverso segnali di prezzo. Includono, ad esempio, le tasse sui pesticidi quali quelle adottate in Francia, Danimarca o Svezia.
Gli strumenti normativi sono in genere rappresentati da regolamenti che proibiscono o limitano azioni indesiderate anche attraverso l’uso di sanzioni. Approcci normativi sono comuni in agricoltura per prevenire impatti negativi sull'ambiente e riguardano l'uso di input chimici, letame, acqua ed impattano sulla qualità del suolo, dell'acqua e dell'aria, la biodiversità, la sicurezza alimentare e la qualità. Nella maggior parte dei casi, all'interno dell'UE, gli impegni derivano dall'applicazione a livello nazionale delle direttive e dei regolamenti dell'UE. Gli obiettivi di questa legislazione sono incorporati nella Pac attraverso il meccanismo di condizionalità.
Infine, in molti Stati membri gli agricoltori sono coinvolti in accordi volontari volti a migliorare la produttività e la sostenibilità ambientale. Esempi sono la certificazione ambientale per le aziende agricole in Francia2 che coinvolge le aree della biodiversità, della protezione delle piante, della gestione dei fertilizzanti e dell’uso dell'acqua, i green deals nei Paesi Bassi che hanno fissato obiettivi a zero emissioni per l'agricoltura e gli allevamenti, il programma Origin Green in Irlanda che copre le aree di energia, rifiuti, acqua e biodiversità.
La tabella 1 offre una lettura sinottica delle tendenze principali degli indici di produttività delle risorse discussi nl paragrafo precedente per un gruppo selezionato di paesi dell'UE e di alcune variabili politiche e strutturali che potrebbero avere influito su tali andamenti quali l’adozione di politiche ambientali (es. tassazione di alcuni input o d’imposizione di limiti quantitativi al loro uso), investimento in ricerca agricola, livello di formazione e l’età degli agricoltori3. Un primo gruppo di paesi (Paesi Bassi, Germania e Danimarca) mostra un trend positivo nella produzione agricola, spiegato dalla crescita della superficie e nella Tfp mentre, allo stesso tempo, aumenta la produttività del carbono e si riduce il surplus di azoto per ettaro. Tali tendenze potrebbero essere spiegate dal maggiore investimento in R & S, la minore età media degli agricoltori e l'uso di strumenti economici come imposte sull'inquinamento su input dannosi. Negli Stati membri dell'Europa orientale e meridionale, l'aumento della produttività dei fattori non è stato sufficiente a compensare la tendenza negativa dell'area. Inoltre, il disaccoppiamento della crescita dall'impatto ambientale è meno evidente, soprattutto per quanto riguarda il surplus di nutrienti. Nella maggior parte dei casi, l'invecchiamento degli imprenditori agricoli e il più basso tasso di spesa in R & S contribuiscono a spiegare queste tendenze. Allo stesso queste informazioni possono essere utili ad individuare le aree principali per l’azione politica.

Tabella 1 - Produttività agricola, indicatori agroambientali e di contesto in alcuni paesi UE

Fonte: nostre valutazioni sulla base di dati Eurostat (+) indica una nostra valutazione positiva o molto positiva (+++) dell’indice considerato

Il ruolo della Pac

Nell’andamento della crescita e della sostenibilità dell’agricoltura europea un ruolo di primo piano è sicuramente ascrivibile alla politica agricola comune (Pac). Questa ha attraversato un profondo processo di riforma negli ultimi 20 anni, caratterizzato dalla sostituzione di meccanismi di sostegno del mercato e pagamenti potenzialmente dannosi per l'ambiente con pagamenti soggetti a condizionalità e l'introduzione di requisiti di greening. Nella maggior parte dei casi, nell'UE, i principali veicoli per incoraggiare la crescita verde in agricoltura sono stati i programmi di sviluppo rurale attraverso incentivi monetari ad adottare pratiche che vanno al di là di quanto richiesto dal rispetto delle normative vigenti. La ricerca e l'innovazione nel settore agricolo hanno avuto un'importanza crescente nell'ambito del secondo pilastro della Pac.
A questo proposito, si è venuto modificando, nel corso del processo di riforma della Pac, l’approccio al sostegno, nel tentativo di superare la tradizionale contrapposizione tra obiettivi di crescita della produttività delle risorse con quelli della sostenibilità ambientale. Di conseguenza, la riforma degli strumenti di intervento ha mostrato un lento ma progressivo passaggio da un obiettivo di riduzione dei trade-off tra produttività e  impatto ambientale, alla scelta di strumenti win-win che sono in grado di rendere gli obiettivi di produzione compatibili con la gestione sostenibile delle risorse naturali, facilitato dallo sviluppo di nuove tecnologie, come l’agricoltura di precisione, che vanno in questa direzione (Henke e Vanni, 2014).
Nella figura 6 abbiamo sovrapposto all’andamento del tasso di variazione della produzione agricola e delle sue determinanti le principali tappe della riforma della Pac. L’entrata a regime della riforma Mac Sharry alla fine degli anni ’90, i cui orientamenti sono stati rafforzati da Agenda 2000, ha segnato la fine del trend crescente della produzione agricola europea ed un profondo cambiamento nell’organizzazione della produzione e nell’uso del suolo caratterizzato da un uso meno intensivo degli input che è stato bilanciato da un aumento della Tfp. Ciò ha fatto sì che il tasso di crescita delle rese si sia mantenuto positivo mentre, soprattutto a partire dal 2007, si sono ridotte – a titolo di esempio - le emissioni di gas ad effetto serra per unità di prodotto. Al decoupling del sostegno ha quindi fatto seguito – in questo caso così come per il bilancio dell’azoto - il decoupling della crescita della produzione agricola dall’uso delle risorse naturali.
Il fatto che nell’ultimo decennio i processi di estensivizzazione e l’abbandono dei terreni coltivati abbiano però determinato un andamento negativo della produzione richiede oggi che la riforma della Pac faccia un passo avanti nella scelta di azioni che favoriscano la crescita sostenibile. Se, infatti, l’effetto di decrescita è in parte il risultato di un obiettivo perseguito con misure mirate (ad esempio tutte le misure di estensivizzazione degli anni Novanta), in altri caso è un effetto “secondario” di altre misure, interne o addirittura esterne all’agricoltura, come ad esempio l’abbandono di terreni dovuto ad disaccoppiamento dei pagamenti diretti, oppure l’uso alternativo dei suoli agricoli in prossimità dei centri urbani. Diventa, così, sempre più necessario lavorare sulla ricongiunzione degli obiettivi di crescita e di sostenibilità.

Figura 6 - Decomposizione della crescita della produttività nell’agricoltura dell’UE

Fonte: nostre elaborazioni da [link] ed Eurostat

Nella tabella 2 viene sintetizzato il passaggio a favore strumenti di politica che direttamente o indirettamente hanno un effetto su entrambi gli obiettivi di sostenibilità e produttività, verso forme di politiche integrate (win-win) superando così le politiche in cui vi è un trade-off tra produttività e sostenibilità. E’ importante tenere presente che l'integrazione tra sostenibilità e produttività (la cosiddetta "produttività sostenibile") non è stata adottata ufficialmente dall'UE come obiettivo politico. Ciononostante, il tentativo di ridurre i trade-offs e di favorire approcci win-win è abbastanza apertamente riconosciuto, al fine di costruire un corpus significativo di strumenti a favore di una produttività sostenibile. In particolare, i pagamenti diretti sono divenuti più selettivi e più "verdi" rispetto al passato, anche se la loro efficacia è stata messa spesso in discussione (Henke e Vanni, 2015). Infine, molti studi sostengono che il costo del trasferimento complessivo di risorse agli agricoltori sia sproporzionato rispetto agli effetti ambientali (Matthews, 2012 and 2013; Bureau and Mahé, 2008).
Oggi, la Commissione, nel nuovo processo di riforma, mira a ridisegnare le politiche “verdi” valorizzando le potenziali sinergie tra primo e secondo pilastro e selezionando indicatori di risultato misurabili e sintetici. Con riferimento all’agricoltura europea, va comunque tenuto presente che il concetto di intensificazione sostenibile non è esente da critiche laddove si sostiene che un migliore equilibrio tra produzione e sostenibilità ambientale vada perseguito soprattutto attraverso un migliore bilanciamento della domanda con l’offerta piuttosto che attraverso l’aumento dell’offerta, ad esempio, riducendo perdite e sprechi (Garnett et al., 2013); Garnett and Godfray, 2012).

Tabella 2 - Classificazione delle principali politiche dell’UE in base al loro approccio in termini di conservazione/integrazione

Fonte: nostra elaborazione

Conclusioni

La crescita della produttività agricola, a livello mondiale, è necessaria per soddisfare la crescente domanda di cibo, mangimi, biomateriali e fibre ma deve essere raggiunta in modo sostenibile. Questo concetto - noto come "intensificazione sostenibile" comporta il miglioramento dell'efficienza delle risorse in agricoltura. Le politiche per migliorare la produttività e l'efficienza delle risorse coinvolgono una vasta gamma di strumenti che vanno dai tradizionali approcci normativi a una gamma molto più ampia di strumenti tra cui informazione e istruzione, cooperazione in materia di ricerca e sviluppo, tecnologia e innovazione.  L'ultima riforma della Pac ha cercato di attuare misure mirate in questa direzione. Tuttavia, i risultati preliminari4 dimostrano che l'impatto di tali misure è relativamente basso, soprattutto a causa delle numerose eccezioni ed esenzioni alle norme che si verificano come compromesso per l'accettazione politica della riforma e alla grande flessibilità data agli Stati membri. Nonostante le intenzioni dichiarate, gran parte della superficie agricola dell'UE è stata esclusa dalle restrizioni relative ai pagamenti verdi dal greening (Henke e Vanni, 2014). Inoltre, la maggior parte degli Stati membri non ha pienamente sfruttato la flessibilità offerta dai regolamenti per aumentare l'impatto ambientale della riforma (Hart, 2016).
Al di là della Pac, altre politiche, legate alla ricerca e alla formazione, o anche le politiche fiscali ed ambientali e, soprattutto, la loro coerenza, risultano essere fattori chiave per indurre strategie di crescita sostenibile sia a livello comunitario che nazionale e locale5.
Nei prossimi anni uno spostamento dell'agenda dell'UE – e della Pac - verso la bioeconomia e l'economia circolare, se accompagnato da un adeguato livello di investimenti, potrà contribuire a stimolare la crescita sostenibile nel settore agricolo e forestale, collocando l'efficienza delle risorse al centro del processo decisionale e ottimizzando i rendimenti delle risorse naturali, riducendo gli sprechi e i costi, preservando e migliorando il capitale naturale. La creazione di nuovi e diversi redditi e posti di lavoro utilizzando nuove risorse e aprendo nuovi mercati potrebbe ridurre, al tempo stesso, l'esposizione al rischio dai prezzi delle materie prime, e contribuireendo a costruire un'agricoltura più resiliente.

Riferimenti biliografici

• Bureau J.C. and Mahé L.P. (2008), Cap reform beyond 2013: An idea for a longer view, Notre Europe, Research Study n. 64

• De Filippis, F., 2009. L'Health check della Pac: uno sguardo d'insieme. QA Rivista dell’Associazione Rossi-Doria

• European Commission (2012), Commission Staff Working Document, A View on Employment, Growth and Innovation in Rural Areas, European Commission, Brussels, 7 March 2012

• Fuglie, Keith O. (2015), "Accounting for Growth in Global Agriculture," Bio-based and Applied Economics, vol. 4 (December)

• Garnett T., Appleby M., Balmford A., Bateman I., Benton T., Bloomer P., Burlingame B., Dawkins M., Dolan L., Fraser D. (2013), Sustainable intensification in agriculture: premises and policies. Science 341, 33-34

• Godfray H. C. J., & Garnett T. (2014), Food security and sustainable intensification. Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Sciences, 369(1639)

• Hart and Radley (2016), Scoping the environmental implications of aspects of Pillar 1 reform 2014-2020, Ieep and Lupg

• Henke R. and Vanni F. (2014 (eds.), Gli effetti del greening sull’agricoltura italiana, Inea, Roma

• Matthews A. (2012), “Greening the Cap: the way forward”, QA-Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, 4, 2012, pp. 37-59

• Matthews, A. (2013), “Greening agricultural payments in the EU’s Common Agricultural Policy”, Bio-bases and Applied Economics 2(1): 1-27, 2013

• O. Cimino, R. Henke. F. Vanni, 2015, “The effects of Cap greening on specialised arable farms in Italy”, New Medit, 2, 22-31

• Oecd  (2014), Green Growth Indicators for Agriculture: A Preliminary Assessment, Oecd Green Growth Studies, Oecd Publishing, Paris. Doi: [link]

• Oecd  (2015), Fostering Green Growth in Agriculture: The Role of Training, Advisory Services and Extension Initiatives, Oecd Green Growth Studies, Oecd Publishing, Paris. Doi: [link]

• Oecd  (2016), Farm Management Practices to Foster Green Growth, Oecd Green Growth Studies, Oecd Publishing, Paris. Doi: [link]

• Struik P.C. and Kuyper T.W. (2017), Sustainable intensification in agriculture: the richer shade of green. A review. Agronomy for Sustainable Development, 37(5), p.39

• Zezza A. et al. (2017), Policy support for productivity vs. sustainability in EU agriculture: towards viable farming and green growth - Comitato per l’Agricoltura e lo Sviluppo rurale del Parlamento Europeo, Supporting Analysis IP/B/AGRI/IC/2016 -56

• 1. L’articolo rappresenta la sintesi di un lavoro più ampio effettuato per il Comitato per l’Agricoltura e lo Sviluppo rurale del Parlamento Europeo IP/B/AGRI/IC/2016 -56.
• 2. Loi Grenelle.
• 3. Per una discussione approfondita di tali variabili si rimanda, per motivi di spazio, al rapporto citato nella nota 1.
• 4. Le analisi dell’impatto  dell’ultima riforma della Pac sono relativi ad anni più recenti rispetto a quelli per i quali abbiamo analizzato le variazioni nella produttività delle risorse.
• 5. Si rimanda, a tale proposito, ai casi studio presentati nel rapporto citato nella nota 1.