Introduzione
La Direttiva 2000/60/CE è un importante quadro normativo per la gestione delle risorse idriche (superficiali interne, di transizione, costiere e sotterranee) nell’UE. L’intervento mira a tutelare gli ecosistemi, promuovere l’uso sostenibile delle acque, ridurre l’inquinamento e mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità. L’approccio tiene conto di tutti gli utilizzatori dell’acqua, considerando i fattori che ne condizionano i comportamenti.
L’applicazione della direttiva avrà un sicuro impatto sul settore agricolo che è tra i principali utilizzatori dell’acqua. L’uso irriguo può, infatti, influire sulle caratteristiche di disponibilità e qualità dell’acqua per gli altri usi. Nel contempo, l’agricoltura subisce gli effetti di ricorrenti periodi di scarsità d’acqua e del deterioramento della qualità dell’acqua. In altri settori di attività, l’uso dell’acqua è regolato da tariffe fissate in modo da coprire tutti i costi della fornitura. L’agricoltura compete con quei settori per l’uso dell’acqua e si genera così una crescente pressione affinché anche in Italia l’uso irriguo dell’acqua sia soggetto agli stessi sistemi di pagamento applicati per le altre attività produttive. L’attenzione di questa nota è rivolta al ruolo che la direttiva assegna agli strumenti economici, per evidenziare i problemi che potrebbero verificarsi nella fase di applicazione sul settore irriguo di molte realtà italiane.
Il costo dei servizi idrici
Il principio alla base degli strumenti economici della direttiva è il recupero del costo dei servizi idrici. Esso richiede agli utilizzatori di contribuire alla copertura di tutti i costi industriali di tali servizi, oltre che dei costi ambientali e delle risorse. Il principio, che nella direttiva è solo enunciato, è stato sviluppato da un gruppo di lavoro appositamente costituito per esaminare gli aspetti economici della norma (WATECO). Tra i costi industriali vi sono quelli delle attività di gestione e manutenzione ordinaria, delle infrastrutture esistenti e dei nuovi investimenti, nonché i costi amministrativi e gli altri costi imputabili al servizio irriguo.
Sui costi ambientali per l’uso dell’acqua restano ancora vari elementi d’incertezza sul loro pieno significato, sulla loro misura e sul modo di ripartirli tra gli utilizzatori. L’obiettivo è però di applicare il principio chi inquina paga anche in agricoltura e, così, scoraggiare la generazione di costi ambientali. Infine, i costi delle risorse sono quelli che subiscono gli altri utilizzatori a causa della sottrazione d’acqua compiuta dall’agricoltura: si tratta del costo opportunità calcolato sulla base degli usi alternativi dell’acqua. L’inclusione di questo costo serve a stimolare gli agricoltori ad utilizzare la risorsa solo negli impieghi che producono i redditi più alti, riducendone al massimo gli sprechi. In particolare, il richiamo al costo opportunità mostra che, in coerenza con la teoria economica, la direttiva spinge anche ad adottare sistemi che collegano i pagamenti al livello d’uso dell’acqua.
Seguire queste indicazioni implicherebbe un sostanziale cambiamento del sistema attualmente impiegato dai Consorzi di Bonifica italiani per definire l’entità dei pagamenti irrigui. Questi enti forniscono buona parte dell’acqua per l’irrigazione e lo fanno gestendo impianti d’accumulo e distribuzione idrica pubblici che, in genere, sono realizzati con finanziamenti statali o europei. Per questo motivo, l’ammortamento degli impianti ricade sulle amministrazioni che li hanno realizzati. I Consorzi invece pagano i costi della distribuzione, che includono le spese per l’energia e il lavoro dedicato al funzionamento del sistema, le spese di manutenzione ordinaria degli impianti e quelle d’amministrazione del servizio. Il costo opportunità dell’acqua, il costo ambientale dei servizi e i costi di lungo periodo del sistema sono ignorati, poiché non comportano spese effettive che i Consorzi possono attribuire agli agricoltori.
I costi della distribuzione sono coperti dai contributi irrigui degli agricoltori che i vari Consorzi calcolano con criteri diversi. In alcuni casi, i Consorzi non considerano alcun legame tra quantità di acqua effettivamente utilizzata e pagamento che, quindi, si presenta agli agricoltori come un forfait per ettaro irrigabile o irrigato. Altri Consorzi stimano i fabbisogni irrigui delle colture e, calcolato il costo per metro cubo distribuito, stabiliscono i pagamenti in base alle superfici delle colture irrigue indicate dagli agricoltori nelle prenotazioni d’inizio anno. Infine, quando è disponibile una rete affidabile di contatori, alcuni Consorzi applicano il costo medio della distribuzione ai consumi rilevati in ogni azienda. È chiaro che nel passaggio dal primo al terzo sistema aumenta il rapporto tra uso idrico ed entità del pagamento che, conformandosi alle esigenze della direttiva, spinge l’agricoltore a gestire la risorsa in modo più oculato. Allo stesso tempo, cresce però l’entità dei costi sostenuti per gestire e controllare il sistema, che dovranno essere pagati dagli agricoltori.
Pagamenti irrigui e implicazioni economiche
Aumentare le voci da considerare per calcolare i pagamenti irrigui e, allo stesso tempo, adottare sistemi che leghino questi pagamenti agli usi idrici, può avere effetti notevoli sull’economia irrigua consortile. Infatti, i costi della distribuzione, se certamente dipendono dalla dimensione del servizio, solo in parte variano con la quantità d’acqua fornita alle aziende. In parte essi sono invece una funzione lineare dello sviluppo della rete idrica e non scendono se si riduce la quantità d’acqua fornita. È il caso del monitoraggio e della manutenzione della rete, oppure del controllo sui prelievi irrigui degli agricoltori. In tali condizioni, se la situazione del mercato o l’aumento dei costi della distribuzione consortile spinge alcuni agricoltori a non usare più il servizio, l’onere di finanziare le spese fisse tende a ricadere su chi continua ad usare quell’acqua. L’impatto, però, non si ferma qui: l’aumento del prezzo di quell’acqua potrebbe, infatti, spingere questi ultimi ad accrescere i prelievi idrici individuali, in particolare da pozzi, e ridurre l’uso del servizio consortile. Ciò può generare effetti ambientali negativi e può ridurre ulteriormente la capacità dei Consorzi di finanziare la propria attività, con nuove richieste di sostegno pubblico.
L’attribuzione agli agricoltori del costo opportunità dell’acqua potrà avere altri effetti di rilievo. Al momento questo costo, con quello ambientale e quelli di lungo periodo, è ignorato poiché non è una spesa realmente sostenuta che i Consorzi possono attribuire alle aziende agricole. Un’opzione potrebbe prevedere che le Regioni o le Autorità di Bacino ne calcolino l’entità e ne attribuiscano l’onere, magari anche solo in parte, ai Consorzi, che poi lo trasferirebbero agli agricoltori. Questo carico farebbe crescere il prezzo dell’acqua consortile e accentuerebbe gli stimoli a ricorrere ai prelievi da pozzi o da corsi idrici. Ciò che però è interessante è che con il costo opportunità crescerebbero i pagamenti degli agricoltori proprio nelle zone e nei momenti in cui questi più soffrono per la mancanza d’acqua. Questo costo rispecchia, infatti, la scarsità della risorsa e aumenta con questa. La scelta di attribuirlo agli agricoltori, se è coerente col tentativo di sollecitarli ad usare l’acqua solo negli impieghi più produttivi, ribalta però la pratica corrente che, basata su criteri solidaristici, cerca di erogare aiuti pubblici per compensare i danni delle crisi idriche. Tra l’altro, i pagamenti dovrebbero variare da un territorio all’altro e nel tempo e ciò richiederebbe continui aggiustamenti nei rapporti tra Regioni e tra queste e i Consorzi. Emergerebbero altri oneri di calcolo e gestione che, operando come costi di transazione, accrescerebbero ancora i costi delle distribuzioni idriche collettive, demotivando ancora di più gli agricoltori consorziati.
In definitiva, applicare il recupero dei costi in agricoltura comporterebbe una vera e propria rivoluzione, determinando forti stimoli ad aumentare gli oneri a carico del settore irriguo. Tutto ciò appare preoccupante per le condizioni di mercato e il contesto delle politiche in cui opera l’agricoltura: da una parte si verificherebbe un calo di competitività degli agricoltori italiani in alcuni comparti; dall’altra il disaccoppiamento del sostegno pubblico, che in comparti cruciali, come la bieticoltura e gli ortaggi trasformati, tende a ridurre le opportunità produttive. In breve, i riflessi di un’automatica applicazione dei principi della direttiva alle politiche tariffarie per l’irrigazione vanno attentamente valutati. A differenza delle prime bozze, la versione finale della direttiva indica chiaramente che il principio del recupero dei costi va considerato senza obbligarne l’applicazione automatica (ANBI, 2005).
Inoltre, gli Stati membri potranno provvedere ad un adeguato contributo al recupero dei costi dei servizi idrici. Sono poi previste deroghe per alcune attività d’uso delle acque, purché non si compromettano gli obiettivi della direttiva e vi sia un’adeguata giustificazione. Infatti la stessa direttiva indica che gli Stati possono considerare le ripercussioni sociali, ambientali, economiche e delle condizioni ambientali in cui si applica il principio. Appare estremamente utile cogliere queste indicazioni della Direttiva Quadro e sviluppare in maniera estensiva, consolidandola anche nel nostro Paese, una prassi di analisi dei problemi di gestione e di intervento nell’economia irrigua. In particolare, questa analisi dovrebbe identificare le modalità con cui applicare il principio generale del recupero dei costi dei servizi idrici, indicare come applicarlo nei vari contesti, valutarne le ripercussioni economiche sul comparto irriguo.
Riferimenti bibliografici
- ANBI (Associazione Nazionale Bonifiche Italiane). Assemblea annuale. 2005. Relazione. Roma.
- APAT (Agenzia protezione ambiente e servizi tecnici) [link]
- Commissione Europea [link]
- Gruppo 183 [link]
- WATECO. “Economics and the Environment. The implementation challenge of the water framework directive. A guidance document”, 2002.