Il contributo della PAC alla produzione di beni pubblici: lo studio dell’IEEP

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

L’IEEP1 ha recentemente pubblicato “Provision of public goods through agriculture in the European Union” (Cooper et al., 2009), uno studio finanziato dalla Direzione generale agricoltura e sviluppo rurale della Commissione europea con l’obiettivo di analizzare il ruolo delle politiche europee, ed in particolare della politica agricola comunitaria, nel promuovere la produzione di beni pubblici da parte dell’agricoltura. È evidente la rilevanza di questa ricerca, soprattutto da un punto di visto strategico, in una fase in cui il dibattito sulla PAC post-2013 e sulla revisione di bilancio è fortemente incentrato sulla necessità di vincolare maggiormente il sostegno comunitario ai beni pubblici che il settore primario e i territori rurali sono in grado di fornire.
Nell’ambito di questo dibattito, lo studio dell’IEEP rappresenta certamente uno dei contributi più completi, in quanto ha cercato di coniugare il quadro teorico sulle relazioni tra beni pubblici e attività agricole con una valutazione dell’impatto delle politiche a livello locale. L’analisi teorica, basata sulla letteratura scientifica e su diversi studi di valutazione, è stata supportata da un’analisi delle banche dati europee e nazionali riguardanti gli impatti ambientali e socio-economici dell’agricoltura, mentre la ricerca di campo ha previsto lo svolgimento di otto casi studio regionali nei seguenti stati membri: Repubblica Ceca, Francia, Germania, Italia, Romania, Spagna, Svezia e Regno Unito2.
Oltre ai principali risultati della ricerca, in questo articolo saranno brevemente descritti il tipo di approccio utilizzato e gli elementi più innovativi dello studio rispetto all’attuale dibattito istituzionale e accademico sul futuro della PAC.

I beni pubblici “ambientali” e la necessità dell’intervento pubblico

Nello studio dell’IEEP vengono descritte nel dettaglio le forti connessioni tra l’attività agricola e tutti quei beni e servizi, volti alla salvaguardia dell’ambiente e all’aumento del benessere sociale, per i quali il mercato non riesce ad assicurare una corretta remunerazione. Questi beni presentano diversi gradi di non-escludibilità e di non-rivalità, e di conseguenza un diverso grado di “publicness” (Tabella 1), che in qualche modo determina la necessità e le diverse modalità con cui deve essere articolato l’intervento pubblico.
Dal punto di vista analitico, la ricerca ha esplorato in modo particolare le relazioni tra l‘agricoltura e i beni pubblici “ambientali”, come la salvaguardia del paesaggio, la conservazione della biodiversità, la lotta al cambiamento climatico, la qualità e la disponibilità di risorse idriche e la funzionalità dei suoli. La necessità di un intervento pubblico volto ad assicurare un’adeguata fornitura di questi beni è stata valutata sia sulla base di indicatori che ne descrivono l’attuale stato di conservazione, sia rispetto alle aspettative della società.

Tabella 1 - Classificazione dei beni secondo il loro grado di “publicness”

Fonte: Cooper et al. (2009), p. 4

L’analisi di 36 indicatori ambientali a livello europeo3 ha fatto emergere un quadro piuttosto critico per la maggioranza dei beni pubblici considerati: i dati evidenziano il declino della biodiversità, l’inadeguato stato di conservazione della maggior parte dei siti “Natura 2000”, l’incremento dell’erosione e della perdita di sostanza organica dei suoli, l’eccessivo sfruttamento delle risorse idriche e infine la semplificazione - ed in alcuni casi la scomparsa - dei paesaggi agrari tradizionali (EEA, 2007 e OECD, 2008). Esistono comunque importanti eccezioni positive, come il miglioramento della qualità dell’aria e del suolo e una complessiva riduzione delle emissioni di gas serra da parte del settore zootecnico, dovuta prevalentemente alla riduzione del numero di animali allevati.
I cambiamenti socio-economici che il settore primario europeo ha affrontato negli ultimi decenni hanno determinato profondi cambiamenti nelle relazioni tra agricoltura e ambiente, con una crescente richiesta di alimenti e di bioenergie che, unitamente alle pressioni per l’utilizzo alternativo dei terreni (a scopi urbani e industriali), ha spinto le aziende agricole a una continua ricerca dell’efficienza economica, al raggiungimento di economie di scala, a incrementare lo sviluppo tecnologico e a intensificare le produzioni. L’incremento di queste pressioni esterne va di pari passo con l’aumento del costo-opportunità delle azioni in favore dell’ambiente, un costo che risulta più alto proprio nelle aree più produttive e laddove le attività agricole sono più redditizie. Diventa così particolarmente strategico un sostegno pubblico volto a favorire il mantenimento, e se possibile l’espansione, delle pratiche agronomiche e delle tecniche di allevamento che hanno un impatto positivo, o meno negativo, sui beni pubblici ambientali. La necessità e il tipo di intervento dipendono inoltre dal tipo di bene pubblico in oggetto, che per sua natura può avere caratteristiche globali, come la stabilità del clima e la biodiversità, oppure locali, come il controllo delle inondazioni e degli incendi. Mentre nel primo caso un’azione esclusivamente locale può essere del tutto ininfluente e spesso è necessario un ventaglio di interventi a diversi livelli, per la fornitura di beni che presentano caratteristiche strettamente locali, come ad esempio una fascia tampone lungo un corso d’acqua od uno spazio ricreativo in un area naturale, i meccanismi di fornitura e gestione del bene spesso assumono una dimensione locale. Questa differenziazione appare particolarmente importante in una fase in cui il concetto di sussidarietà è al centro del dibattito sul futuro delle politiche agricole, nelle quali probabilmente si vedrà un maggiore coinvolgimento delle istituzioni nazionali e locali nella definizione e nel finanziamento degli strumenti, in modo da rendere la componente dei pagamenti rivolti alla remunerazione dei beni pubblici più selettiva e più adattabile alle esigenze locali. Nonostante l’IEEP evidenzi più volte la necessità di articolare l’intervento pubblico in relazione alle diverse caratteristiche dei territori rurali, è opportuno sottolineare come dallo studio emerga un approccio piuttosto orientato a dimostrare la necessità di un intervento a livello europeo, considerato il più appropriato per attenuare l’impatto ambientale della attività agricole e per favorire la salvaguardia e la valorizzazione dei beni pubblici, sia globali che locali.

La PAC e la fornitura di beni pubblici

Nel quadro delle politiche europee esistono molti strumenti, prevalentemente all’interno della politica agricola comunitaria, che potenzialmente rivestono un ruolo strategico nel favorire una gestione sostenibile delle risorse naturali, e di conseguenza nella fornitura di beni pubblici ambientali (Tabella 2). Mentre alcuni di questi strumenti sono stati espressamente implementati per questo obiettivo (condizionalità e misure agro-ambientali), lo studio sottolinea come molti obiettivi ambientali siano stati raggiunti attraverso misure ideate e implementate per altri scopi (pagamenti diretti, articolo 68, alcune misure degli assi 1 e 3 dei programmi di sviluppo rurale). Questo implica un riconoscimento della rilevanza strategica di tutte quelle misure che, avendo un effetto diretto sui cambiamenti strutturali e sulla redditività del settore, di fatto ne influenzano anche le performance ambientali. Un percorso virtuoso di questo tipo è stato identificato per gli interventi nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale che contribuiscono alla sostenibilità economica, e quindi alla sopravvivenza, di molte aziende localizzate in aree svantaggiate e marginali, dove la fornitura di beni pubblici è strettamente legata alla presenza dell’attività agricola sul territorio.

Tabella 2 - Le politiche europee e la fornitura di beni pubblici ambientali

Fonte: Cooper et al. (2009), p. 88

Da questo punto di vista la strategia attuata attraverso la PAC è stata giudicata appropriata e soddisfacente, poiché ha contribuito a prevenire l’abbandono di molte aree rurali, a diffondere una maggiore consapevolezza ambientale tra gli agricoltori e soprattutto ne ha influenzato molte decisioni, favorendo la coltivazione di vaste superfici con metodi estensivi. Tale giudizio si è basato su un’analisi piuttosto dettagliata dei possibili approcci alternativi, alcuni dei quali già adottati in alcuni stati membri (approcci basati sui risultati ambientali raggiunti, misure a priorità ambientali, aste e contratti), da cui è emerso come il ruolo congiunto della condizionalità e delle misure agro-ambientali rappresenti un compromesso accettabile sia al punto di vista degli effetti ambientali che dal punto di vista della verificabilità e monitoraggio degli stessi. Nonostante questo approccio sia stato giudicato positivamente rispetto agli strumenti effettivamente applicabili su larga scala, l’evidenza empirica mostra però come i risultati ottenuti siano stati piuttosto deludenti, e soprattutto come non siano commisurati né alla portata degli obiettivi preposti, né alle aspettative dei cittadini europei. Il motivo principale di questo fallimento è rappresentato dall’inadeguatezza delle risorse finanziarie, a cui si aggiungono le difficoltà di implementazione di molte misure (tra cui quelle agro-ambientali) e la capacità istituzionale e di governance a livello degli Stati membri. In questo modo, nello studio vengono identificate sei sfide che la PAC del futuro dovrà affrontare se vorrà rafforzare la sua efficacia nella produzione di beni pubblici ambientali:

• una maggiore integrazione degli obiettivi ambientali al proprio interno, costruendo una solida struttura che consenta di superare le tensioni tra la dimensione economica, sociale e ambientale dell’agricoltura;
• una definizione più chiara ed esaustiva degli obiettivi ambientali, stabilendo specifici target;
• un rafforzamento dell’efficacia e dell’efficienza delle misure implementate, selezionando le misure sulla base del raggiungimento dei target a livello europeo;
• una migliore implementazione delle politiche, incrementando la capacità istituzionale e di governance a livello locale;
• una maggiore efficacia delle attività di monitoraggio e valutazione, in modo da migliorare costantemente il design ed il targeting delle misure implementate;
• maggiori risorse finanziarie a supporto della fornitura di beni pubblici, visto l’attuale divario tra le risorse disponibili e i fondi necessari per raggiungere i principali obiettivi ambientali stabiliti a livello comunitario.

La rilevanza dello studio nel dibattito sul futuro della PAC

Il dibattito istituzionale sul futuro della PAC è sempre più incentrato sulla necessità di orientare maggiormente il sostegno al settore primario e alle aree rurali alla produzione di beni pubblici. Il Commissario europeo Dacian Ciolos ha recentemente dichiarato che “l’agricoltura europea dovrà soddisfare la domanda del mercato e le aspettative della società riguardo i beni pubblici, l’ambiente ed il cambiamento climatico”. Analogamente il Parlamento Europeo, con la relazione presentata da Lyon (2010), ha riconosciuto “che gli agricoltori forniscono una gamma di beni pubblici che il mercato non ricompensa; essi pertanto devono essere giustamente ricompensati e ulteriormente incentivati per continuare a offrire prodotti di qualità più elevata, migliori condizioni relative al benessere degli animali e altri benefici ambientali”.
È innegabile, infatti, che la produzione di beni pubblici, oltre ad essere uno dei principali obiettivi e ragioni d’essere delle politiche, rappresenti soprattutto una giustificazione valida e convincente su cui costruire solide basi, anche negoziali, della futura politica agricola comunitaria. A questo scopo, negli ultimi mesi, la Commissione europea ed il Parlamento europeo hanno promosso numerosi studi sugli obiettivi e le modalità di intervento della PAC del futuro in relazione ai beni pubblici, a cui si sono aggiunti altrettanti studi indipendenti da parte della comunità scientifica, nonché alcuni position paper e studi dei principali stakeholders4.
Se questi contributi condividono in larga parte la necessità di un cambiamento che consenta alla PAC di ottenere una nuova legittimità, in molti casi le soluzioni operative proposte sono molto diverse tra loro, poiché rimandano a due tipi di approccio profondamente diversi.
Il primo è relativo alle proposte di un cambiamento radicale dell’attuale assetto della PAC, con un consistente ridimensionamento finanziario e strategico di questa politica. Da questo punto di vista il documento più significativo è la dichiarazione di un gruppo di economisti agrari europei “Una Politica Agricola Comune per la produzione di beni pubblici europei” (AA.VV., 2009), dove viene proposta l’eliminazione progressiva del primo pilastro, il trasferimento ai bilanci nazionali di alcune politiche per la valorizzazione dei beni pubblici locali e la costituzione di un unico pilastro “ambientale”, che assicuri la produzione di beni pubblici di natura transfrontaliera, come le questioni climatiche, la biodiversità, la gestione sostenibile delle risorse idriche5.
Il secondo approccio, all’opposto, riguarda quei contributi che propongono un cambiamento più graduale della PAC, volto a correggere le inefficienze degli strumenti attualmente in uso. Questi studiosi hanno formulato proposte che tengono maggiormente conto del quadro evolutivo delle politiche (la cosiddetta path dependency), enfatizzando la necessità di semplificare e modificare alcuni strumenti, ma soprattutto di vincolarli in maniera più stringente al livello di beni pubblici effettivamente forniti. Bureau e Mahé (2009), ad esempio, propongono tre livelli di accesso ai pagamenti diretti: un pagamento di base per tutte le aziende che rispettano determinati parametri ambientali (condizionalità), un secondo livello finalizzato a compensare gli svantaggi fisici e naturali, ed un terzo livello basato su contratti finalizzati alla esplicita produzione di beni pubblici ambientali (come estensivizzazione, agricoltura biologica, prodotti tradizionali, ecc.). Questo approccio è alla base anche dello studio dell’IEEP, da dove emerge una visione piuttosto ottimistica sul percorso evolutivo della PAC e sulle potenzialità di questa politica nel saper conciliare gli obiettivi di mercato con gli obiettivi sociali e ambientali dell’agricoltura. Se da un lato queste soluzioni appaiono certamente più realistiche e flessibili, dall’altro lato rischiano di favorire il perpetuarsi di strumenti inefficaci ed inefficienti all’interno di una politica che, con il suo budget annuale di 53 miliardi di euro, dovrebbe avere un impatto ben maggiore sulla gestione delle risorse naturali dell’UE e di conseguenza sull’entità dei beni pubblici forniti dal settore agricolo nel suo complesso.

Riferimenti Bibliografici

• AA.VV. (2009), Una Politica Agricola Comune per la produzione di beni pubblici europei, Agriregionieuropa, n. 19.[link]
• BirdLife International, European Environmental Bureau, European Forum on Nature Conservation and Pastoralism, International Federation of Organic Agriculture Movements – EU group, WWF (2010), Proposal for a new EU Common Agricultural Policy, BirdLife International.
• Bureau J.C. e Mahé L.P. (2009), CAP payments after 2013 and rural public goods, QA–Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, 4. pp. 29-55.
• Cooper, T., Hart, K. and Baldock, D. (2009), Provision of Public Goods Through Agriculture in the European Union, Report for DG Agriculture and Rural Development, Institute for European Environmental Policy, London.
• EEA (2005), Agriculture and environment in the EU-15: The IRENA indicator report, EEA Report No 6/2005, European Environment Agency, Copenhagen.
• EEA (2007), Europe’s environment: The forth assessment, European Environment Agency, Copenhagen.
• EEA (2009), Progress towards the European 2010 biodiversity target – indicator fact sheets, Technical Report No 5/2009, European Environment Agency, Copenhagen.
• ELO-BirdLife (2010), Proposals for the future CAP: a joint position from the European Landowners’ Organisation and BirdLife International, January 2010. [link]
• Lyon, G. (2010), Progetto di relazione sul futuro della PAC dopo il 2013, Commissione Agricoltura e sviluppo rurale, Parlamento europeo, 24 marzo.
• OECD (2008), Environmental performance of agriculture since 1990, OECD Publications, Paris.
• RISE (2009), Task force su beni pubblici da terreni privati, Rural Investment Support for Europe, Dicembre 2009, [link]
• Swinnen J. (2009), “The Future of Direct Payments: Better targeting, Phasing-out, New Objectives… Or a Time for a ‘Great Deal’ for EU Agriculture?”, Bepa Workshop on Reflections on the Common Agricultural Policy from a long run perspective, February, Bruxelles
• Zahrnt V. (2009), “Public money for public goods: winners and losers from CAP reform”, Working Paper n. 08, European Centre for International Political Economy, Brussels.

• 1. L’IEEP (Institute for European Environmental Policy) è un istituto indipendente con sedi a Bruxelles e a Londra che si occupa di valutazione e analisi di politiche agricole e ambientali. Per maggiori informazioni: www.ieep.eu
• 2. Le regioni oggetto di studio sono Brno District (Repubblica Ceca), Auvergne (Francia), Black Forest e Kraichgau, Baden Württemberg (Germania), Veneto (Italia), Transilvania del Sud con aree di Alba, Sibiu, Mures, Brasov, Harghita e Covasna (Romania), Andalusia (Spagna), Östergötlands län (Svezia), Inghilterra dell’Est (Regno Unito). Il caso di studio italiano è stato condotto dall’INEA, progetto PUBGOODS. Per maggiori informazioni: [link].
• 3. Gli indicatori ambientali utilizzati derivano dai principali progetti sullo stato dell’ambiente in Europa, come IRENA (EEA, 2005), SEBI (EEA, 2009), Environmental performance of agriculture since 1990 (OECD, 2008), nonché dal Quadro comune di monitoraggio e valutazione della Commissione Europea (QCMV).
• 4. Tra questi si segnala la proposta congiunta sul futuro della PAC delle principali organizzazioni ambientaliste europee (Birdlife International et al., 2010), lo studio della fondazione di pubblica utilità per il sostegno agli investimenti rurali in Europa (RISE, 2009) e dell’organizzazione dei proprietari terrieri europei (ELO, Birdlife, 2010).
• 5. Per una descrizione più articolata delle proposte in linea questo approccio, si rimanda agli studi di alcuni dei firmatari del documento (Swinnen, 2009; Zahrnt, 2009).