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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Introduzione
Nell'ambito del dibattito in corso sulla revisione del bilancio comunitario e della conseguente riformulazione delle politiche agricole, le questioni ambientali occupano una posizione di rilievo. La possibilità che l'attività agricola sia legata più strettamente alla conservazione delle risorse naturali e alla più generale cura dello spazio rurale viene vista come una opportunità per riconvertire l'attuale spesa agricola verso obiettivi più consoni alle aspettative dei cittadini e in particolare dei contribuenti. Ciò significa, ovviamente, che una parte consistente dell'attuale budget comunitario verrebbe destinato a misure di politica agroambientale. D'altra parte non mancano le pressioni per mantenere, se non lo status quo, perlomeno una quota consistente della spesa agricola a destinazioni più "tradizionali" come gli aiuti al reddito e ai mercati o per aumentare la competitività del sistema agroalimentare. A complicare ulteriormente il quadro vi è la generale tendenza a ridurre le risorse del bilancio comunitario destinate al settore primario.
In un contesto di contrazione della spesa pubblica per l'agricoltura e di marcata competizione per aggiudicarsi le risorse disponibili, si stanno moltiplicando le proposte tendenti ad uscire dai tradizionali meccanismi di incentivazione che hanno trovato la massima espressione nelle misure agroambientali, attualmente ancora in vigore nell'ambito dei Piani di Sviluppo Rurale (PSR). Infatti da più parti, non ultima anche dalla European Court of Auditors (2005), si mette in discussione la reale efficacia di questi interventi sotto il profilo ambientale rispetto alla spesa pubblica sostenuta per compensare gli agricoltori aderenti agli impegni agroambientali e per controllare il rispetto di questi impegni. L'identificazione di misure con un buon livello di costo efficacia (cost effectiveness) è divenuto un argomento prioritario nel dibattito sui futuri scenari per le politiche agricole e per lo sviluppo rurale.
All'interno del consueto quadro delle politiche agroambientali, che varia da interventi regolamentativi a strumenti di mercato passando per le misure di persuasione (Gatto e Merlo, 1999), si stanno moltiplicando le analisi e le proposte per identificare nuovi strumenti in grado di garantire la fornitura di beni e servizi ambientali a costi ragionevoli per la società nel suo complesso. In estrema sintesi vengono proposte azioni che: a) commisurano gli incentivi al raggiungimento di risultati ambientali misurabili, b) consentono l'adesione agli agricoltori che garantiscono un maggiore risultato in termini ambientali o richiedono una compensazione relativamente inferiore per il medesimo obiettivo ambientale, c) applicano imposte supplementari sull'uso di prodotti potenzialmente inquinanti, d) creano nuovi mercati attraverso l'emissione di permessi negoziabili (Cooper et al., 2009)1.
A quest'ultima categoria appartiene il meccanismo di "floor and trade\ (FT) che verrà esaminato nei successivi paragrafi, cercando di evidenziarne i pregi e i difetti e le implicazioni che potrebbero verificarsi se dovesse essere applicato nell'agricoltura del nostro paese. Quest'ultimo aspetto è stato quantificato in termini abbastanza semplificati, utilizzando i dati delle Indagini ISTAT 2005 e 2007 relative alla Struttura e Produzioni delle Aziende agricole (SPA).
Il meccanismo di "floor and trade"
Il meccanismo FT è stato proposto per la prima volta dalla Country Land and Business Association, un'organizzazione britannica che rappresenta i grandi proprietari terrieri (CLA, 2009) e successivamente ripreso dalla fondazione RISE (2009). In sostanza il meccanismo prevede di assegnare ad ogni azienda un "quantitativo minimo di beni ambientali" che devono essere forniti alla società al fine di garantire la sostenibilità delle attività produttive e giustificare, se del caso, il sostegno pubblico ricevuto dal settore. Ovviamente si tratta di beni ambientali che la società ritiene siano attualmente forniti in misura insufficiente e che potrebbero garantire un migliore equilibrio dell'ecosistema. Il "quantitativo minimo di beni ambientali" potrebbe assumere la forma di una quota della superficie agricola destinata a prati permanenti e pascoli, di siepi e muretti a secco mantenuti in azienda o di una determinata quantità di CO2 immagazzinata nel terreno o nella biomassa. In sostanza si tratta di esternalità positive che non sempre l'aziende fornisce in assenza di adeguati segnali di mercato. Ogni azienda è libera di fornire direttamente il bene ambientale o di comprare la propria quota di beni pubblici da altre aziende che ne hanno in eccesso, nel caso in cui la destinazione dei propri terreni ad attività produttive risulti più remunerativa.
L'assegnazione di questo obbligo (più che un diritto) associata alla possibilità di negoziarlo con altre aziende agricole mira a creare un nuovo mercato per beni e servizi ambientali che potrebbero essere forniti dall'agricoltura. Quando la quantità di un determinato bene ambientale a disposizione di una azienda eccede il quantitativo minimo obbligatorio (floor) si genera un "credito" che può essere scambiato (trade) con aziende che, in virtù della forte intensità e specializzazione produttiva, hanno necessità di acquisire la quota minima. L'elasticità del sistema rispetto ad un requisito obbligatorio ed uguale per tutte le aziende consente di allocare le attività di produzione di beni ambientali e di alimenti in base ai rispettivi costi opportunità raggiungendo (in teoria) l'allocazione più efficiente.
In sostanza si tratta di un meccanismo che ricorda in qualche modo l'analoga misura di "cap and trade" prevista negli ultimi anni per le emissioni di gas ad effetto serra da parte di alcune industrie in ambito europeo (Emission Trading System) e attuata già a partire dagli anni settanta negli Stati Uniti a proposito di inquinamento dell'aria. Per attivare un mercato di permessi negoziabili sono richiesti i seguenti requisiti minimi: a) deve esserci un surplus di bene scambiabile; b) deve essere applicabile legalmente; c) deve essere permanente; d) il bene deve essere quantificabile (Tietemberg, 2004).
La misurabilità del bene oggetto di FT è particolarmente importante per l'attività agricola che presenta effetti esterni (negativi e positivi) diffusi e non facilmente quantificabili ai cancelli dell'azienda, come nei sistemi industriali. Per questo motivo, generalmente, si prendono in considerazione particolari usi del suolo e pratiche agricole come proxy di effetti ambientali. In particolare nel caso della conservazione della biodiversità negli spazi agricoli si ritiene che la presenza di prati e pascoli permanenti estensivi o la presenza di elementi semi-naturali (siepi, filari o altre bordure di campo, zone umide e muretti a secco) possano costituire fattori decisivi per garantire una ragionevole rete ecologica per specie vegetali e animali non agricole (Farmer et al., 2008). La quantificazione del bene viene data dalla superficie occupata da questi usi del suolo, possibilmente associati al rispetto di alcuni standard di gestione. Un esempio di questo tipo di obbligo è rappresentato dalle "aree di compensazione ecologica" introdotte da qualche anno in Svizzera come elemento di condizionalità (Cooper et al., 2009, pag. 134). Gli agricoltori svizzeri sono tenuti a dimostrare che in azienda è presente una certa percentuale di aree destinate a compensazione ecologica (7% della SAU o 3,5% nel caso di colture specializzate), rappresentate da foraggere permanenti estensive, siepi, boschetti, piccole zone umide, sentieri, muretti a secco e frutteti estensivi. I 120.000 ettari, pari al 12% della SAU svizzera, sono rappresentati per tre quarti da prati estensivi.
Diverse organizzazioni ambientaliste europee hanno proposto che le aree a priorità ecologica siano incluse anche tra gli standard ambientali che le aziende agricole dei paesi UE devono rispettare (BirdLife, 2008). In effetti sembra che vi sia un graduale riconoscimento della necessità di conservare gli habitat seminaturali nelle aziende agricole da parte della legislazione europea. In primo luogo le superfici a prato e pascolo permanente (PP) sono state incluse fin dal reg. CE 1782/2003 tra i requisiti di condizionalità e successivamente confermati con la riforma dell'Health Check. All'art. 6 del reg. CE 73/2009 si ribadisce l'obbligo per gli Stati membri di mantenere almeno l'estensione di superficie PP presente nelle aziende nel 2003. Inoltre tra i requisiti obbligatori della condizionalità, previsti dallo stesso regolamento, vi è l'obbligo di mantenere gli "elementi caratteristici del paesaggio, compresi, se del caso, siepi, stagni, fossi, alberi in filari, in gruppi o isolati e margini dei campi" e tra i requisiti opzionali è stata inserita anche la "creazione e/o conservazione di habitat". In Italia la norma obbligatoria relativa agli elementi caratteristici è stata meglio specificata e rafforzata a partire dal 2010, mentre l'opzione degli habitat non è stata presa in considerazione.
È ragionevole ritenere, quindi, che gli standard ambientali per la biodiversità avranno un ruolo sempre più rilevante, soprattutto se si cercherà di ricostituire la rete ecologica composta dagli elementi semi-naturali e dalle aree coltivate a foraggere permanenti che negli ultimi decenni ha subito una drastica riduzione nel nostro paese al pari di quanto accaduto in altre aree dell'Europa occidentale (Farmer et al., 2008). In questo contesto si potrebbe prospettare l'obbligo per ogni azienda di identificare delle aree a priorità ecologica (APE) corrispondenti almeno ad una quota minima, pari al 3-5-7%, della superficie agricola utilizzabile. Il meccanismo FT potrebbe essere utilizzato, anche temporaneamente, per consentire alle aziende di identificare la soluzione più appropriata in termini di allocazione del fattore terra ed evitare che questo obbligo incida in misura eccessiva sul reddito aziendale.
La definizione del valore soglia è un fattore cruciale non soltanto per creare le condizioni di scambio dei permessi, ma anche in termini di cost effectiveness della misura. Infatti l'aumento dei costi (privati) in cui incorrerebbero gli agricoltori - sia nel caso di applicazione diretta che di acquisto dei crediti - dovrebbe tenere conto dei benefici ambientali (sociali) conseguibili nelle aree rurali. La misurazione di tali benefici apre uno scenario su cui si interroga da tempo l'economia ambientale e che ha dato luogo ad interessanti e controversi lavori in tema di cambiamento climatico, a cominciare dal Rapporto Stern (2007), e più recentemente anche in tema di biodiversità (TEEB, 2009).
Un altro aspetto piuttosto importante nella scelta di applicazione di un meccanismo FT riguarda l'area all'interno della quale è possibile effettuare lo scambio dei crediti. Come già evidenziato nel caso del cap and trade applicato a specifici casi di inquinamento, non deve essere permesso alle aziende che sono localizzate in aree protette o ad alto valore naturale di poter compensare la mancanza di "crediti di biodiversità" con altre aziende che stanno al di fuori di queste aree. Altrettanto importante è la scelta della dimensione delle aree che, se molto grandi potrebbero consentire consistenti redistribuzioni (le zone montane più dotate di crediti compensano le zone di pianura più intensive), mentre una maggiore segmentazione comporterebbe una migliore distribuzione degli elementi di biodiversità (ad esempio si stabilisce che un certo valore soglia deve essere soddisfatto all'interno delle aree di pianura). Questi due ultimi esempi non sono neutrali in termini di effetti ambientali raggiunti e quindi vanno valutate con attenzione le ricadute che le diverse applicazioni del meccanismo FT potrebbero avere sulla qualità ambientale delle aree interessate.
Infine da un punto di vista economico, in presenza di un meccanismo di FT, un'azienda deciderà di assolvere all'obbligo soltanto se la differenza tra il mancato reddito della produzione di derrate alimentari e il costo opportunità di mantenere queste aree a priorità ecologica è inferiore al costo che si dovrebbe sostenere per acquisire questo servizio da parte di un'altra azienda. La scelta dell'indicatore aziendale su cui effettuare la valutazione è importante. Dato che le APE riguardano una superficie molto contenuta si dovrebbe ipotizzare che non vi siano variazioni strutturali di rilievo, quindi non vi sono modifiche dei costi fissi. Ciò porta a ritenere che il reddito lordo sia la variabile più appropriata. In altre parole la convenienza all'acquisto del credito esiste se il reddito lordo ritraibile dalla coltura al netto del costo di acquisto del credito presso un'altra azienda è superiore alla differenza tra ricavi e costi per il mantenimento della APE nella propria azienda.
Una stima delle implicazioni per l'agricoltura italiana
Quale potrebbe essere l'impatto in Italia dell'introduzione delle APE? Senza addentrarci in analisi economiche approfondite, una prima stima delle superfici interessate dall'introduzione di un simile meccanismo può essere effettuata a partire dai dati SPA 2007 e 2005, facendo le seguenti ipotesi: 1) obbligo per le aziende di dotarsi di una sufficiente superficie a prato permanente e pascolo (PP) gestita secondo criteri il più possibile rispettosi della biodiversità; 2) obbligo di presenza di siepi e filari con una certa densità per ettaro. Nel primo caso è noto che in Italia le superfici PP non sono diminuite negli ultimi anni per via del disaccoppiamento che, al contrario, sembra aver diminuito la tendenza presente nel periodo pre-riforma a coltivare seminativi al fine di ricevere il relativo contributo ad ettaro.
Rimane comunque una minaccia latente dovuta alla progressiva intensificazione dell'attività produttiva che privilegia colture a maggiore potenziale foraggero rispetti al PP. Infatti nelle zone più fertili e pianeggianti è sempre più raro trovare PP che si concentrano in aree marginali e che non hanno alternative economicamente profittevoli, come le aree montane. Osservando la tabella 1 risulta evidente che la superficie a PP si concentra nelle aree montane, mentre nelle zone di pianura rappresenta soltanto il 7% della SAU complessiva.
Tabella 1 - Ripartizione colturale della SAU in Italia (ettari)
Fonte: ISTAT, Indagine sulla struttura delle aziende agricole, 2007.
Sempre secondo l'Indagine SPA 2007 le superfici a prato e pascolo appartengono soprattutto alle aziende con allevamento (quasi 2 milioni di ettari pari al 57% del totale) o a enti pubblici, in prevalenza comuni e comunità montane, che concedono queste superfici ad aziende agricole per pochi mesi all'anno (circa 900.000 ettari, quasi esclusivamente in zone montane). In realtà la distribuzione è piuttosto diseguale, dato che in generale 1,3 milioni aziende su 1,7 milioni complessive non coltiva foraggere permnenti. Inoltre le aziende che adottano prati e pascoli nell'ordinamento colturale, generalmente ne destinano una quota consistente della SAU. In sostanza, nel caso fosse introdotto un obbligo di coltivazione del 5% della SAU a prato e pascolo ci sarebbe la necessità di convertire circa 370.000 ettari o di chiedere una quota corrispondente di crediti (Tabella 2). Sarebbero le aree di collina e di pianura a dover convertire/trasferire crediti in maggior misura.
Tabella 2 - Distribuzione delle aziende e delle superfici per classe di utilizzo di prati permanenti e pascoli (PP)
Fonte: Nostre elaborazioni su dati ISTAT, Indagine sulla struttura delle aziende agricole, 2007.
Nel secondo caso, è noto che anche in Italia elementi seminaturali come le siepi hanno subito una fortissima contrazione a partire dagli anni sessanta per effetto della meccanizzazione e della progressiva intensivizzazione e specializzazione produttiva (Povellato e Trisorio, 2008). Quindi un obbligo di mantenimento e/o di compensazione sarebbe ancora più interessante per gli effetti che potrebbe avere sulla biodiversità e il paesaggio. I dati dell'Indagine SPA 2005 fotografano una situazione abbastanza drammatica, dato che le aziende che possiedono una quantità di siepi soddisfacente sono una esigua minoranza (6% delle aziende e 11% della SAU)2. Va aggiunto che probabilmente la mancanza di esperienza specifica nella rilevazione di questi dati potrebbe aver comportato un grado di imprecisione statistica piuttosto alto. Inoltre si deve tener conto anche delle particolari caratteristiche di alcune aree, soprattutto nel Mezzogiorno, dove tradizionalmente questi elementi non sono mai stati presenti. I dati riportati in tabella 3 sono di un certo interesse, ma non consentono di andare oltre una semplice descrizione del fenomeno.
Tabella 3 - Distribuzione delle aziende e delle superfici per classe di dotazione di siepi
Fonte: Nostre elaborazioni su dati ISTAT, Indagine sulla struttura delle aziende agricole, 2005.
Considerazioni conclusive
Lo strumento di "floor and trade" evidenzia alcune particolarità che lo rendono interessante anche in ambito italiano al fine di rendere meno costosa, e più accettabile, la transizione dei sistemi agricoli verso un maggior grado di sostenibilità. Certo, vanno studiate approfonditamente le implicazioni del disegno applicativo (valori soglia, definizione aree, entità della redistribuzione, impatto sui costi aziendali, ecc.), ma va sottolineato come il meccanismo FT sia stato proposto da una organizzazione vicina agli agricoltori, molto attiva nel ricercare soluzioni "win win" che consentano di raggiungere obiettivi ambientali e nel contempo garantiscano i redditi delle imprese agricole e semplifichino le procedure amministrative (CLA, 2009). In altre parole, non è detto che tali proposte debbano essere esclusivo patrimonio delle associazioni ambientaliste, ma possono trovare accoglienza anche in ambiti agricoli professionali, laddove si riesce ad enfatizzare nella giusta misura la convenienza economica di determinate politiche ambientali. Le recenti misure adottate e in corso di adozione per mitigare gli effetti del cambiamento climatico e adattare gli ecosistemi fanno ritenere che vi sia spazio per nuove attività d'impresa che coniughino la qualità ambientale con la crescita economica (green economy).
Un altro aspetto particolarmente rilevante riguarda la possibilità di analizzare preventivamente le implicazioni a livello aziendale di questi meccanismi innovativi di intervento pubblico. In Italia l'attuale disponibilità di dati forniti da fonti statistiche (censimenti e indagini campionarie) o da fonti amministrative è tale per cui molte analisi potrebbero essere già realizzate, se ci fosse una effettiva diffusione dei dati statistici. Dato che questo succede raramente, si ha l'impressione che manchi la sensibilità da parte delle istituzioni, che potrebbero rendere fruibili i dati, o da parte dell'operatore pubblico, che dovrebbe concretizzare un effettivo accesso alle informazioni.
Va aggiunto che alcuni aspetti dei sistemi agricoli sono ancora poco indagati e poco conosciuti attraverso statistiche sistematiche. Ad esempio, gli elementi semi-naturali presenti nelle aziende (siepi, boschetti, muretti, ecc.) dovrebbero entrare nell'insieme di informazioni che vengono richieste per la creazione di un sistema di indicatori agroambientali, a cui l'Unione Europea sta dedicando ultimamente notevoli sforzi. Ma per ottenere informazioni attendibili è necessaria una rilevazione specifica attraverso contabilità satelliti connesse con le rilevazioni economico-finanziarie in modo da correlare le informazioni sulle pratiche agricole e gli usi del suolo non coltivati con le scelte imprenditoriali.
Riferimenti bibliografici
- BirdLife (2008) BirdLife International’s response to the Commission public consultation on the Issues Addressed in the "Health Check" Communication, BirdLife International, Brussels.
- CLA (2009) Private solutions to public problems. Developing environmental markets, Country Land and Business Association, London.
- Cooper, T., Hart, K. and Baldock, D. (2009) The Provision of Public Goods Through Agriculture in the European Union, Report Prepared for DG Agriculture and Rural Development, Institute for European Environmental Policy, London.
- European Court of Auditors (2005) The Verification of Agri-Environment expenditure, Special Report No 3/2005 concerning the Rural Development, Luxembourg.
- Farmer M. et al. (2008) Reflecting Environmental Land Use Needs into EU Policy: Preserving and Enhancing the Environmental Benefits of Unfarmed Features on EU Farmland, Final Report for DG Environment, IEEP, London.
- Gatto, P., Merlo M. (1999) “The Economic Nature of Stewardship: Complementarity and Trade-offs with Food and Fibre Production”. In: G. Van Huylenbroeck and M. Whitby (eds.), Countryside Stewardship: Farmers, Policies, and Markets, Elsevier Science Oxford.
- Povellato A. and Trisorio A. (2008) Case Study Report: Italy. In: Farmer M. et al. (2008) "Reflecting Environmental Land Use Needs into EU Policy: Preserving and Enhancing the Environmental Benefits of Unfarmed Features on EU Farmland", Final Report for DG Environment, IEEP, London.
- RISE (2009) Public goods from private land, Rural Investment Support for Europe Foundation, Brussels.
- Stern N. (2007), The Economics of Climate Change: The Stern Review, CUP, Cambridge.
- TEEB (2009) The Economics of Ecosystems and Biodiversity for national and international Policy Makers, United Nations Environment Programme.
- Tietemberg T. (2004) Environmental Economics and Policy, Pearson Addison Wesley
- 1. In realtà le opzioni possibili contemplano anche altri meccanismi come l'habitat banking, l'acquisto pubblico, gli approcci cooperativi e il marketing ambientale.
- 2. La SPA 2005 è l'unica indagine ad aver previsto una rilevazione di "elementi del paesaggio agrario", dopo la rilevazione effettuata durante la SPA 1998. La dotazione di siepi è stata prefissata con i seguenti valori soglia: bassa con meno di 20 m/ha di SAU; media tra 20 e 100 m/ha; alta con più di 100 m/ha.