Introduzione (*)
Il bilancio dell’Unione Europea (UE) è finanziato dai ventisette Paesi membri mediante una quota equivalente a circa l’1% della ricchezza nazionale. Tale flusso finanziario affluisce annualmente nelle casse dell’Unione e, pur essendo a volte al centro di polemiche per la sua consistenza e finalità, viene quasi interamente ridistribuito tra i cittadini sotto forma di opere infrastrutturali di varia consistenza, progetti di sviluppo sociale, culturale e territoriale; rappresenta inoltre il riferimento fondante per il finanziamento degli interventi diretti all’uso sostenibile delle risorse ambientali.
L’evoluzione del bilancio e della sua ripartizione nei diversi capitoli di spesa ha seguito di pari passo il trend storico delle politiche dell’Unione. Successivi passaggi l’hanno visto trasformarsi da un bilancio centrato sul settore agricolo e attento alla autosufficienza alimentare – nell’immediato dopoguerra - ad uno strumento fortemente orientato a riequilibrare e rilanciare lo sviluppo economico tra i paesi membri, e focalizzato sulle aree più svantaggiate. In particolare la coesione sociale è considerata la leva fondamentale per una strategia di crescita equilibrata nell’immediato futuro.
Il bilancio è organizzato in cinque rubriche (1): (a) crescita sostenibile, (b) conservazione e gestione delle risorse naturali, (c) cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia, (d) l’Ue quale partner globale, (e) amministrazione. A queste si deve aggiungere la voce: compensazioni.
La programmazione del quadro finanziario é effettuata per periodi di sette anni, ed é controllata mediante una rigida disciplina finanziaria per contenere la spesa comunitaria entro i limiti prescritti. Ottimizzare la spesa dell’Ue significa pertanto operare delle scelte, sostenute da un opportuno monitoraggio, per concentrare le risorse nei settori in cui generano maggiori vantaggi.
Le ragioni della Revisione di bilancio
Nel maggio 2006, al termine di un lungo lavoro preparatorio cominciato diversi mesi prma, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione europea hanno concordato sulla necessità di operare una profonda revisione del bilancio. A tal fine la Commissione è stata impegnata a “…procedere a una revisione generale e approfondita comprendente tutti gli aspetti relativi alle spese dell’Ue compresa la politica agricola comune e alle risorse, inclusa la correzione per il Regno Unito e a presentarla nel 2008/2009” (2).
L’agenda politica della Commissione è, infatti, soggetta a continui e profondi mutamenti e modernizzazioni, sia per fattori endogeni legati al progressivo allargamento a nuovi Stati membri, sia per motivi esogeni. Nel primo caso, gli adattamenti sono necessari per fronteggiare e tentare di mitigare le disuguaglianze socio-economiche che caratterizzano i nuovi Paesi membri e le aree svantaggiate rispetto ai livelli medi comunitari. Tra i fattori esogeni si possono annoverare tutte le pressioni esterne derivanti dalle nuove sfide di tipo economico, dai mutamenti climatici, dalla diminuzione delle risorse energetiche e ambientali, e dalle trasformazioni in seno alla società.
Nel settembre 2007 la Commissione ha lanciato una proposta di consultazione pubblica per rendere partecipi i cittadini europei del lavoro di revisione del bilancio, estendendo la richiesta di partecipazione ai diversi livelli, dai governi nazionali al singolo cittadino, tentando di coinvolgere tutti i livelli intermedi e i diversi portatori di interesse rappresentanti le diverse categorie economiche e sociali presenti all’interno degli Stati membri.
La relativa Comunicazione della Commissione (3) di fatto lancia la Revisione del bilancio con il proposito di “avviare una riflessione a livello europeo per spianare la strada ad un rinnovato accordo sugli orientamenti delle politiche di spesa della Ue che possa far fronte alle nuove sfide del prossimo decennio e degli anni successivi”.
Il senso di tale Revisione sta dunque nella opportunità di eseguire una valutazione approfondita del bilancio e del suo finanziamento, senza dover tenere in conto i vincoli di un negoziato sul quadro finanziario, al quale non si va sicuramente a sostituire.
Tale quadro pluriennale riferito al periodo post-2014 verrà, infatti, proposto dalla nuova commissione che si insedierà nel secondo semestre del 2009.
È inoltre importante sottolineare che la Revisione di bilancio non proporrà un importo globale o una suddivisione di spesa. Il senso della revisione è piuttosto quello di "delineare la struttura e gli orientamenti delle future priorità di spesa dell'Unione, valutando gli elementi in grado di garantire il massimo valore aggiunto (4) e i migliori risultati ed individuare quindi il modo migliore per finanziare le politiche dell'Ue".
Le nuove sfide strategiche
Nel processo di preparazione alla consultazione della Revisione di bilancio, la Commissione ha individuato le nuove sfide strategiche capaci di influenzare in maniera significativa il futuro indirizzo degli interventi dell'UE, in modo da delimitare un quadro d'azione sul quale, successivamente, i Paesi membri e i differenti attori della consultazione possano essere chiamati a dare una loro visione, e proporre una prospettiva a lungo termine sulle sfide di ordine economico, sociale e ambientale, che si porranno dinnanzi all'Europa nei prossimi decenni: capacità di adattarsi agli adeguamenti strutturali e di gestire le conseguenze sociali; progresso scientifico e tecnologico per la promozione della conoscenza della competitività e dell’innovazione; economia della conoscenza e dei servizi; struttura ed equilibrio delle società –con attenzione alla società rurale; solidarietà e coesione economica e sociale; cambiamenti climatici; sostenibilità delle fonti energetiche; pressione dei flussi migratori; sicurezza e incolumità dei cittadini; proiezione dell’Europa nel mondo.
Dall’analisi del testo della Comunicazione, emerge con chiarezza come l’intento principale è rivolto a fare sì che le leve della politica dell’Ue risultino massimamente efficaci per fronteggiare queste e ulteriori nuove sfide, e che le risorse finanziarie rappresentino, inevitabilmente, un elemento di importanza fondamentale per l’implementazione e la piena attuazione delle politiche.
I risultati del processo di consultazione
La consultazione (5) è stata realizzata proponendo un questionario le cui domande erano le seguenti:
1) Il bilancio dell’Ue ha risposto in maniera sufficiente al mutare delle esigenze?
2) Come si dovrebbe conciliare l'esigenza di stabilità con l'esigenza di flessibilità all'interno dei quadri finanziari pluriennali?
3) Le nuove sfide politiche descritte in questo documento riassumono in maniera efficace i principali problemi che l'Europa dovrà affrontare nel corso dei prossimi decenni?
4) Quali sono i criteri atti a garantire la concreta attuazione del principio di valore aggiunto europeo?
5) Quali sono le misure necessarie per garantire che le priorità di spesa rispettino in maniera adeguata gli obiettivi politici?
6) Quali sono i cambiamenti necessari?
7) Quali dovrebbero essere i margini temporali del ri-orientamento della spesa?
8) Quali sono le misure necessarie per migliorare l'efficacia e l'efficienza dei sistemi di esecuzione del bilancio?
9) È possibile migliorare ulteriormente la trasparenza e la responsabilità in materia di bilancio?
10) Il rafforzamento della flessibilità può contribuire a massimizzare il rendimento della spesa dell'Ue e la capacità di risposta politica del bilancio dell’Ue?
11) Quali principi dovrebbero essere posti alla base delle entrate del bilancio e come dovrebbero essere incorporati nel sistema delle risorse proprie?
12) Il mantenimento dei meccanismi di correzione o compensazione è giustificato?
13) Quale dovrebbe essere il rapporto tra i cittadini, le priorità politiche e il finanziamento del bilancio dell’Ue?
In occasione della conferenza dal titolo “Riforma del Bilancio, trasformazione dell’Europa”, presieduta da João Manuel Barroso (6) e Dalia Grybauskaite (7), la Commissione stessa ha pubblicato la “Relazione sulla Consultazione” (8), documento di lavoro redatto dal Segretariato generale e dalla DG Budget, che, pur non costituendo la sintesi esaustiva di tutti i contributi inviati dagli Stati membri e dalle organizzazioni interpellate (9), traccia un quadro contenente le principali riflessioni alla base dei principi per la definizione delle linee guida e per le successive elaborazioni della Revisione di bilancio.
In linea generale, i partecipanti alla consultazione concordano sul fatto che il bilancio UE si sia sviluppato in modo significativo rispetto all’epoca della sua introduzione, e abbia inoltre dimostrato di sapersi adeguare alle sfide che progressivamente si sono presentate. Tuttavia, pochi si dichiarano pienamente soddisfatti della sua struttura attuale.
Uno dei punti più criticati è inerente ai tempi di risposta ai mutamenti: se, da un lato, una stretta disciplina finanziaria è garanzia di rigore di spesa, dall’altro, rende lo strumento di bilancio incapace di adattarsi rapidamente alle nuove priorità (10).
Per ciò che riguarda la durata della programmazione finanziaria, l’idea di proseguire nell’utilizzazione di quadri pluriennali per la programmazione stessa, è accettata all’unanimità, anche se diverse voci si levano in favore di una riduzione dell’arco temporale -da sette a cinque anni-, per permettere un maggior parallelismo con la durata del mandato del Parlamento Europeo e della Commissione Europea, aumentando, di conseguenza, la responsabilità delle due istituzioni rispetto all’elaborazione e all’esecuzione del bilancio. Contrariamente, taluni ritengono che una programmazione settennale sia più consona allo sviluppo di politiche di lunga durata.
La maggior parte degli intervistati concorda sul principio guida del valore aggiunto europeo, per il quale la spesa UE deve generare benefici chiari e visibili a favore dell’Unione e dei suoi cittadini; benefici che altrimenti non potrebbero essere raggiunti agendo unicamente a livello nazionale.
Parallelamente, nella definizione delle priorità e delle eventuali modifiche da apportare, seguendo le linee guida definite nella strategia di Lisbona i partecipanti hanno sottolineato l’importanza di proseguire nel miglioramento delle politiche di sviluppo, occupazione e delle misure relative al clima. A tale proposito, un punto sul quale i Paesi sono allineati è l’aumento della spesa per la ricerca, che si traduce in un aumento del tasso di investimento a favore dello sviluppo tecnologico e dell’innovazione. Tale punto è ritenuto tanto importante quanto lo sviluppo dell’interconnessione energetica e la realizzazione dei collegamenti infrastrutturali mancanti in Europa, considerati fondamentali per rafforzare la competitività dell’economia europea.
Colmare le disparità regionali, resta una delle priorità imprescindibili che accompagnano da sempre le scelte delle politiche europee. Tuttavia, il documento di sintesi della Commissione rileva come alcuni Stati membri vorrebbero ridurre la dotazione finanziaria -dei programmi di coesione- per quegli Stati dell’Unione considerati ricchi, mentre altri, al contrario, propugnano il mantenimento di tale disponibilità per tutte le regioni senza alcuna discriminazione.
L’agricoltura
Un argomento sul quale si è concentrato il maggior numero di osservazioni è la Politica Agricola Comune (PAC). Quest’ultima, assorbendo circa il 43% del bilancio annuale dell’Unione Europea, è al centro di un intenso dibattito ed è fonte di notevoli polemiche, benché vi sia un comune consenso nel considerare l’agricoltura un settore strategico per l'intera comunità.
Nonostante tali premesse, la partecipazione delle associazioni agricole alla consultazione sulla revisione del bilancio si è rivelata piuttosto modesta. In effetti, su oltre 250 contributi appena sette sono stati presentati da organizzazioni strettamente agricole, sebbene rappresentanti una larga parte del settore. Tale dato sale a ventidue se si includono le organizzazioni ambientali.
Analizzando le risposte emerge come tutti i partecipanti del settore agricolo concordino sulla rilevanza delle nuove sfide che si presenteranno nei prossimi decenni, in particolare: la scarsità delle risorse naturali, i cambiamenti climatici, e l’oramai irreversibile processo della globalizzazione -anche dei mercati agricoli- vista sino ad ora quale fattore di rischio piuttosto che un’opportunità da cogliere.
Le turbolenze dei mercati agricoli -intercorse nei mesi a cavallo tra la fine del 2007 e la seconda metà del 2008- dovute a diversi fattori: economici (prezzo del petrolio), climatici (siccità) e sociali (mutamento degli schemi alimentari a livello mondiale), uniti a una certa dose di speculazione, hanno dimostrato quanto la questione agricola sia ben più influente sulle dinamiche mondiali di quanto fosse finora prevedibile.
Alla luce di ciò, la maggior parte dei partecipanti ha espresso la necessità di proseguire sulla strada della modernizzazione della PAC. A loro avviso, ciò renderebbe l’agricoltura europea più competitiva a livello mondiale, più sensibile e pronta ad affrontare i cambiamenti climatici, nonché capace di fronteggiare le esigenze di sicurezza alimentare nel rispetto dei necessari requisiti di qualità. In particolare, Copa-Cogeca (11), la più vasta organizzazione agricola a livello europeo, ha sottolineato come il Trattato di Lisbona si richiami -riaffermandone l’importanza- all’articolo 39, del Trattato di Roma, contenente gli obiettivi della PAC. Ribadendo l’importanza del mantenimento di tale articolo nella politica europea, Copa-Cogeca intende sottolinearecome l’agricoltura europea produca cibo per circa 500 milioni di persone nel rispetto dell’ambiente, e ogni taglio al bilancio metterebbe a rischio gli obiettivi primari della PAC stessa. D’altro canto, organizzazioni come la European Landowner’s Organization e la National Farmers’ Union of England and Wales, ritengono che poca enfasi é posta dalla Comunicazione sulle questioni della sicurezza alimentare e ambientale e sulla rinnovabilità delle risorse. Auspicano quindi continuità dell’allocazione delle risorse finanziare in tale direzione.
Ha da pochi mesi avuto termine il processo di valutazione dello stato di salute della PAC (Health check). Alla luce della valutazione dei primi tre anni di applicazione della riforma Fischler -varata nel 2003-, è emerso come l'introduzione del disaccoppiamento degli aiuti diretti abbia permesso di rendere la PAC più consona ai mercati mondiali, liberando nel contempo risorse per lo sviluppo rurale. Tale dinamica è da considerarsi oramai una tendenza evolutiva irreversibile della spesa agricola; alcuni partecipanti auspicherebbero un ampliamento dello spettro di finanziamento, estendendolo, oltre che allo sviluppo rurale, alla politica di coesione per le aree svantaggiate; posizione condivisa da diversi portatori di interesse non agricoli.
Inoltre, le organizzazioni partecipanti al dibattito, si sono soffermate sia sull'importanza dell'introduzione di un certo grado di flessibilità nella gestione dei quadri finanziari, sia sul mantenimento, al contempo, di coerenza e stabilità con le linee di azione (12) precedentemente definite; non destinando, per esempio, eventuali fondi PAC non spesi al finanziamento di programmi non agricoli.
Il nodo cruciale per il seguito della discussione del bilancio dell’UE post 2013, rimane la questione degli aiuti diretti -nella loro veste di sostegno al reddito degli agricoltori-, il loro futuro e il loro ruolo in ambito sia europeo che di negoziati internazionali.
Se da un lato, infatti, la maggior parte dei contributi non provenienti da organizzazioni agricole si sono rivelati abbastanza ostili al mantenimento degli aiuti diretti, al contrario, le organizzazioni agricole si sono dichiarate nettamente a favore del loro mantenimento.
Anche recentemente il Commissario uscente all’agricoltura, Marianne Fischer Boel, durante l’ultimo consiglio informale agricolo tenutosi a Brno nella Repubblica Ceca, ha ricordato l’importanza cruciale di tale questione: è necessario, infatti, che dopo il 2013 tale sostegno al reddito sia differente da come è concepito oggigiorno. In quel tempo, oltre il 90% degli aiuti diretti sarà disaccoppiato, e il phasing-in dei nuovi Stati membri sarà completato.
I principali nodi da sciogliere, a tale proposito, riguardano proprio la definizione del perché il reddito degli agricoltori debba essere sostenuto. Alcuni Stati membri ritengono che il ruolo dell’agricoltore sia quello di fornire “beni pubblici” e quindi, come tale il suo reddito debba essere in qualche modo integrato anche in futuro.
Si può tuttavia affermare che, ad oggi, gli aiuti diretti, intesi come sostegno al reddito, abbiano permesso la transizione a una Pac più orientata al mercato.
Per tale motivo il mantenimento, anche parziale, di tale meccanismo può essere ritenuto opportuno, benché siano ancora aperte le questioni riguardanti “se” e “come” gli aiuti diretti debbano essere legati alla produzione di beni pubblici.
Come ricorda Marianne Fischer-Boel, il concetto di bene pubblico dovrà essere definito con chiarezza, anche se si può già oggi affermare che mediante l’eco-condizionalità e lo sviluppo rurale gli agricoltori europei contribuiscono già alla erogazione di beni e servizi di pubblica utilità e libera fruizione. D’altro canto, studi di settore hanno già evidenziato come una mancanza del sostegno al reddito rischi di produrre gravi squilibri, mettendo in pericolo l’intero sistema, con concentrazione delle produzioni solo in determinati comprensori, e abbandono delle aree marginali meno produttive.
Proprio alla luce delle ultime vicende economiche, nel quadro dell’analisi post 2013, il ruolo fondamentale che la Pac ha rivestito e riveste tuttora, dovrà essere tenuto in grande considerazione: la Pac si è dimostrata capace di rispondere energicamente alle turbolenze del mercato, consentendo di limitare i danni, oltre a permettere il mantenimento del presidio umano sul territorio, e quindi tutelare il bene ambientale in tutte le sue sfaccettature.
Conclusioni
Tutte le organizzazioni del settore agricolo interpellate hanno sottolineato l’importanza della Politica Agricola Comune quale strumento fondamentale per la definizione delle strategie e per l’attuazione della politica europea di sviluppo. Se da una parte esiste una evidente aspettativa di riduzione delle spese agricole, la grande maggioranza dei partecipanti non prende in considerazione la rinazionalizzazione della PAC.
La riforma Fischler prima, e l’Health check poi, hanno dato l’avvio a un processo irreversibile che renderà l’agricoltura europea più competitiva sui mercati, garantendo nel contempo la stabilità dei redditi degli agricoltori la cui attività garantisce la tutela dell’ambiente, del paesaggio, della biodiversità e la sicurezza alimentare per 500 milioni di persone. Nei prossimi mesi la Commissione definirà le proprie strategie di orientamento alla luce di quanto raccolto nella consultazione. È chiaro che le linee guida, definite nel processo di valutazione dell’Health check della PAC, difficilmente saranno stravolte. Compito della futura Commissione sarà di dare un nuovo impulso al processo di revisione, per rendere il bilancio uno strumento trasparente e flessibile, e per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo dell’Unione Europea.
Note
(*) I contenuti di questo documento non riflettono necessariamente i punti di vista ufficiali della Commissione europea, qualsiasi errore o cattiva interpretazione è di sola responsabilità dell’autrice.
(1) Per approfondimenti: [link].
(2) Dichiarazione 3 allegata all’accordo interistituzionale tra il Parlamento Europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e la sana gestione finanziaria, GU C139 del 14.6.2006.
(3) SEC (2007) 1188 def. “Comunicazione della Commissione, riformare il bilancio, cambiare l'Europa”: documento di consultazione pubblica in vista della revisione del bilancio 2008/2009. Bruxelles, 12.9.2007
(4) La comunicazione sottolinea l'importanza del concetto fondamentale del "valore aggiunto" della spesa Ue che deve essere concentrata sulle priorità dei cittadini e che soprattutto deve offrire un risultato a livello europeo che non si sarebbe potuto ottenere con nessun'altra spesa a livello nazionale o locale e deve essere organizzata un maniera tale da realizzare gli obiettivi fissati.
(5) La Commissione europea ha lanciato la consultazione il 12 settembre 2007. La sua chiusura, prevista per il 15 aprile 2008, è stata procrastinata di due mesi a giugno 2008 su richiesta degli Stati membri.
(6) Presidente della Commissione Europea.
(7) Commissario Europeo per la Programmazione Finanziaria e il Bilancio.
(8) SEC(2008) 2739 Relazione sulla consultazione. Riforma del bilancio, trasformazione dell’Europa: sintesi dei contributi. Bruxelles, 3.11.2008.
(9) In totale sono stati inviati 284 contributi da parte di 305 soggetti: Governi nazionali (26 contributi), Parlamenti nazionali, istituzioni europee (Comitato economico e sociale europeo, Comitato delle Regioni, Parlamento Europeo, Corte dei Conti), Comitato di Controllo di Bilancio del Parlamento Europeo, diversi Parlamentari Europei), Organizzazioni non governative (55 contributi), gruppi di interesse del settore privato e partner sociali (41), università e esperti accademici (38) associazioni, enti pubblici e singoli cittadini. Lo Stato membro più attivo in termini di contributi inviati è stata la Germania (con 35 contributi), seguita dal Regno Unito (32). L’Italia con 14 contributi è da ritenersi poco partecipe se si tiene conto dell’altro numero di soggetti istituzionali e sociali presenti sul territorio nazionale.
(10) Quale esempio, è possibile ricordare le difficoltà incontrate, nel corso dell’anno 2008, per l’implementazione del "Food safety instrument" per fare fronte alla crisi alimentare che, a causa del repentino aumento di prezzi delle commodities agricole, stava attanagliando i Paesi in via di sviluppo.
(11) Copa (Confederazione generale delle cooperative agricole dell’Unione europea), Cogeca (Comitato generale della cooperazione agricola dell’Unione europea ).
(12) Il riferimento è al programma satellitare Galileo finanziato con i fondi non spesi della PAC nel 2007, una soluzione ritenuta non accettabile da parte di Copa-Cogeca.