Alla ricerca degli agricoltori attivi

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Una delle novità introdotte con il nuovo regolamento sui pagamenti diretti della Pac1 è quella della definizione di uno specifico profilo del beneficiario degli aiuti, il cosiddetto agricoltore attivo (active farmer) nel tentativo di evitare, come è accaduto finora, che il finanziamento pubblico destinato all’agricoltura venga consistentemente assorbito da soggetti che agricoltori non sono.
Come noto, si tratta di una questione delicata, perché non solo limiterà l’accesso ai finanziamenti del I pilastro, ma anche a numerose misure del II2, inoltre è osteggiata dai proprietari terrieri che non svolgono la loro attività prevalente nel settore agricolo, ma che hanno conseguito una rendita dai loro terreni sia direttamente come beneficiari degli aiuti comunitari, sia indirettamente sotto forma di canoni di affitto allineati a questi aiuti.
La criticità derivante da questa situazione sta nello scarso interesse di questi soggetti per le modalità di utilizzo dei terreni agricoli che possiedono (cosa coltivare e come), che si traduce in una gestione orientata prevalentemente al breve termine se non addirittura in una manutenzione minima dei suoli come richiede il regolamento comunitario. Questo comportamento diminuisce l’efficacia degli aiuti comunitari e rappresenta un vincolo per la mobilità del mercato fondiario, ostacolando lo sviluppo di attività agricole orientate al medio-lungo periodo.
I proprietari terrieri non agricoltori hanno però un rilevante ruolo finanziario sia nel complesso che individualmente, dato che comprendono imprese pubbliche e private di grandi dimensioni, di conseguenza, essi esercitano una notevole influenza politica grazie alla quale la questione dell’agricoltore attivo è stata progressivamente ridimensionata3 ed attualmente non risulta ancora del tutto definita.
Quello che appare certo è l’identificazione di un elenco di proprietari terrieri esclusi per definizione dagli aiuti (black list) riconducibili a: aeroporti, ferrovie, acquedotti, agenzie immobiliari, campi sportivi e ricreativi. Ogni Stato membro, sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori, potrà aggiungere altri soggetti alla lista e, nel caso, rimuoverli successivamente.
I soggetti esclusi possono comunque essere riconosciuti come agricoltori attivi se dimostrano di rientrare in uno dei seguenti casi:

• l’importo dei pagamenti diretti è pari almeno al 5% del reddito prodotto con le attività extragricole;
• il reddito prodotto con le attività agricole non è insignificante;
• lo scopo sociale o la principale attività economica è quella agricola.

Le condizioni precedenti non si applicano per gli agricoltori che nell’ultimo anno, hanno ricevuto pagamenti diretti al di sotto di una soglia decisa dallo Stato membro, che non può essere comunque superiore a 5.000 euro.
Sulla base di queste informazioni generali ed in attesa delle decisioni italiane in materia 4, in questo articolo si proverà a formulare alcune ipotesi per l’identificazione degli agricoltori attivi, utilizzando le fonti statistiche ed amministrative di dominio pubblico.
La prima ipotesi è focalizzata sull’azienda agricola con l’intento di derivare dai dati censuari, quegli elementi informativi che testimoniano una consistente e continuativa attività dell’agricoltore.
La seconda è incentrata invece sul profilo professionale dell’agricoltore valutando attraverso i dati Inps, la numerosità di questi soggetti e come sono diffusi sul territorio.
Infine verranno utilizzati i dati dei Registri camerali che accolgono le aziende agricole che hanno tendenzialmente un maggiore orientamento commerciale.
Prima di analizzare le singole ipotesi di lavoro è opportuno partire dalle poche informazioni disponibili, che delineano la situazione di partenza da utilizzare come baseline di confronto.
In Italia i beneficiari dei pagamenti diretti nel 2010 sono stati poco meno di 1,25 milioni (Macrì 2013) e l’87% di questi ha ricevuto aiuti per meno di 5.000 euro, ma la loro quota sull’ammontare dei finanziamenti concessi è stata solo del 26%.
Non sono disponibili informazioni sulla natura dei beneficiari, ovvero quanti di questi sono agricoltori, ma una indicazione la fornisce il VI Censimento generale dell’agricoltura (Istat 2012) dal quale si ricava che il 68% delle aziende agricole ha conseguito ricavi da pagamenti diretti nel 2010 5. Questa quota, applicata all’universo censuario, si traduce in circa 1,1 milioni di unità, valore che verrà utilizzato come termine di confronto (baseline).
Confidando nell’attendibilità dell’indagine censuaria, da questa stima emerge un primo dato interessante, ovvero che nel 2010 circa 150 mila soggetti che hanno ricevuto pagamenti diretti tramite Agea non risulterebbero titolari di aziende agricole.

L’agricoltore a tempo pieno

La più recente rilevazione censuaria del 2010 ha raccolto le informazioni su oltre 1,6 milioni di aziende agricole in Italia. Già confrontando questa numerosità con quella dei beneficiari baseline, si comprende come l’universo censuario sia significativamente più vasto dei potenziali destinatari degli aiuti diretti.
In effetti, il campo di osservazione del censimento agricolo è molto ampio e l’unità di rilevazione 6 ha limiti dimensionali minimi molto bassi, per cui vengono censite molte aziende agricole che non sono condotte a tempo pieno o quantomeno, date le loro dotazioni minimali, non riescono a sostenere economicamente un occupato, sia pure part time. Ciò implica la netta prevalenza di altre fonti reddituali extra-agricole, situazione che potrebbe rientrare nei criteri di esclusione dallo “status” di agricoltore attivo.
Occorre inoltre ricordare che il censimento rileva anche le aziende agricole “pubbliche” ovvero condotte da una persona giuridica riconducibile ad un ente o istituzione pubblica. Queste forme giuridiche potrebbero essere direttamente incluse nella black list in quanto il loro scopo statutario non è quello della produzione agricola.
Sulla base di queste considerazioni, le informazioni censuarie che sono state selezionate per stimare il numero degli agricoltori “attivi”, sono le seguenti: (a) forma giuridica dell’azienda; (b) giornate di lavoro annue; (c) produzione standard aziendale.
In Italia le aziende agricole che hanno la forma giuridica di amministrazioni o enti pubblici sono poco meno di un migliaio nel 2010 ma la loro incidenza sulla superficie aziendale complessiva (Sat) non è irrilevante in quanto sfiora il 3% ed è pari a quasi 500.000 ettari (quota Sau 1,1%). Si tratta quindi di aziende mediamente molto grandi (151 ettari di Sau) localizzate per il 43% in montagna dove gestiscono oltre 2/3 delle loro superfici. Escludere questi soggetti dagli aiuti Pac avrebbe quindi un impatto modesto nel complesso ma sicuramente più marcato nelle aree montane.
Per incidere significativamente sul numero complessivo delle aziende agricole censite occorre utilizzare il secondo criterio che è quello dell’impegno lavorativo 7. La quota di aziende che impiegano manodopera per più di 100 giornate all’anno è pari al 35%, queste detengono circa il 71% della Sau (Sat 68%). La soglia delle 100 giornate, definita dalla seconda classe di ampiezza utilizzata dal censimento, non può essere certo considerata troppo restrittiva, in quanto fa riferimento a tutta la manodopera aziendale, e potrebbe essere riconducibile all’impiego di un lavoratore part-time. Se si utilizzasse la soglia superiore alle 200 giornate annue per avvicinare l’impegno in ore (1600) a quello di un lavoratore dipendente a tempo pieno (1920 ore), le aziende scenderebbero al 22% del totale (circa 357 mila).
La Produzione standard 8 è una misura sintetica della dimensione complessiva delle attività colturali e zootecniche praticate in azienda. Non comprende altre eventuali attività aziendali ma è comunque un buon riferimento per valutare le potenzialità produttive dell’impresa. L’Istat utilizza alcune classi dimensionali per la diffusione dei dati censuari, per cui è possibile utilizzare solo le relative soglie per suddividere le aziende. Coerentemente al criterio di selezione utilizzato per le giornate di lavoro, la soglia dei 15 mila euro all’anno di produzione standard potrebbe essere adeguata per remunerare un addetto part-time. Questa classe comprende il 26% delle aziende censite (425 mila circa) che detengono il 78% della superficie ma rappresentano ben il 91% della produzione standard totale.
Alzando l’asticella ai 25 mila euro annui di PS, più adeguati per remunerare almeno un addetto a tempo pieno in azienda, le aziende scendono a 300 mila circa ma detengono ancora il 70% della Sau e l’86% della produzione standard.
L’importo di 25 mila euro annui può apparire elevato per un reddito agricolo ma si consideri che si tratta della stima della produzione lorda che non comprende i costi variabili e fissi al netto dei quali risulterebbe un valore reddituale che può essere notevolmente inferiore al valore della PS.
Combinando i due criteri selettivi precedenti (giornate di lavoro e produzione standard) si ricava che le aziende condotte dai potenziali agricoltori attivi variano da 335 mila a 216 mila a seconda che si utilizzino le soglie più o meno ampie. Rispetto al valore baseline si avrebbe una riduzione dei beneficiari che va dal 70% all’80%.
La tabella 1 consente di verificare come la variazione combinata di queste soglie incide rispetto alla numerosità di partenza; le celle in evidenza sono quelle corrispondenti ai criteri selettivi proposti.

Tabella 1 - Quote cumulate del numero di aziende per classi di produzione standard e giornate di lavoro (baseline=100)

Fonte: nostra elaborazione su dati Istat

Le scelte politiche finali non saranno particolarmente selettive, in quanto verrà adottata la soglia dimensionale minima per includere tutte le piccole aziende agricole, stravolgendo di fatto il concetto di agricoltore attivo. Soffermandosi solo sulle aziende più grandi e considerando le soglie meno stringenti (100 giornate di lavoro e 15 mila euro di PS) è possibile fare alcune riflessioni sulla diffusione degli agricoltori “attivi” sul territorio.
La carte tematiche che seguono rappresentano la distribuzione provinciale delle aziende selezionate in valore assoluto e relativo rispetto a quelle che hanno ricevuto pagamenti diretti, secondo l’indagine censuaria del 2010.

Figura 1 - Distribuzione provinciale delle aziende con più di 100 giornate di lavoro e 15 mila euro di PS (valore assoluto in migliaia e relativo a baseline=100)

Fonte: nostra elaborazione su dati Istat

Come si può notare, a fronte di una riduzione media nazionale del 70% del numero di aziende beneficiarie, l’impatto a livello territoriale è notevolmente diverso. In valore assoluto la numerosità delle aziende si polarizza nelle province meridionali e in quelle settentrionali, ma in termini relativi sono in particolare quelle del Nord-Ovest a registrare un deciso miglioramento rispetto alla baseline. In diversi casi questo andamento è spiegabile per il fatto che nel 2010 alcune colture erano escluse dai pagamenti diretti, per cui il numero di aziende beneficiarie risulta più basso nelle aree specializzate in queste coltivazioni.
La differente rappresentazione dell’intensità del fenomeno tra le due carte tematiche mette in evidenza come la presenza di aziende “attive” è numericamente rilevante anche al Sud, ma questa viene drasticamente ridimensionata se rapportata al totale dei di quelle che hanno ricevuto pagamenti diretti.

L’agricoltore professionista

L’attività di agricoltore è definita da una serie di norme a partire dal codice civile (articolo 2135), fino ai regolamenti connessi agli aspetti fiscali e previdenziali. Per quanto riguarda il profilo professionale è stata introdotta nel 2005 la figura dell’imprenditore agricolo professionale 9 (Iap), che ha sostituito la precedente definizione di "imprenditore agricolo a titolo principale" (Iatp).
La definizione di Iap richiede il rispetto di specifiche condizioni professionali, quali la prevalenza dell’impegno lavorativo nell’azienda agricola, inoltre da questa attività deve provenire almeno la metà del reddito personale. Si tratta di condizioni che appaiono coerenti con la definizione comunitaria di “agricoltore attivo”.
Nel 2010 le aziende agricole presenti negli archivi dell’Inps sono 365 mila di queste però solo il 7% (circa 25 mila) sono condotte da uno Iap, mentre la quasi totalità delle aziende (92%) fa capo a coltivatori diretti.
Questo profilo quindi appare fortemente penalizzante da utilizzare come criterio per la definizione di agricoltore attivo, anche se qualche associazione agricola lo ha proposto 10. Appare invece più plausibile utilizzare il numero complessivo delle aziende iscritte all’Inps per adempiere agli obblighi contribuitivi, condizione che rappresenta già un elemento discriminante per le piccolissime aziende 11.
Utilizzando questo criterio selettivo, le aziende agricole beneficiarie di pagamenti diretti si ridurrebbero del 66% con marcate differenze territoriali come evidenzia la figura che segue.

Figura 2 - Distribuzione provinciale delle aziende iscritte nel registro Inps (valore assoluto in migliaia e relativo a baseline=100)

Fonte: nostra elaborazione su dati Inps

La distribuzione geografica è simile allo scenario costruito con i dati censuari, questa volta con una maggiore presenza delle province dell’Italia centrale. In termini relativi solo una provincia del Centro-Sud (Napoli) mostra una situazione migliorativa (>100) rispetto a quella di partenza. La concentrazione delle aziende agricole più strutturate al Nord, fa si che in quei territori esista un maggiore ricorso a manodopera dipendente o comunque a rapporti di lavoro che rientrano nelle gestioni previdenziali dell’Inps.

L’agricoltore imprenditore

Un'altra fonte amministrativa che può essere utilizzata per selezionare le aziende è il registro delle imprese gestito dalle Camere di Commercio. Le aziende agricole devono iscriversi al registro se superano i 7.000 euro di volume d’affari annuo, oppure se fanno vendita diretta e/o accedono ad agevolazioni fiscali (senza soglia minima di fatturato).
Nel 2010 12 le aziende agricole iscritte sono pari a 829 mila circa, il 90% di queste sono ditte individuali, il 7% società di persone, e il restante 3% costituito da altre forme giuridiche. Le iscrizioni probabilmente sovrastimano il numero di coloro che svolgono in prevalenza l’attività agricola in quanto comprendono molte aziende che si registrano solo per ottenere il gasolio a prezzo agevolato. In ogni caso, rapportando questa fonte con la situazione baseline si avrebbe una riduzione di circa il 25% dei beneficiari, distribuiti a livello provinciale come da carta tematica che segue.

Figura 3 - Distribuzione provinciale delle aziende iscritte nei registri camerali (valore assoluto in migliaia e relativo a baseline=100)

Fonte: nostra elaborazione su dati Infocamere

Rispetto ai due scenari precedenti, la distribuzione geografica è più diffusa e di fatto la selettività è decisamente inferiore in quanto sono molte le province che migliorano rispetto alla situazione base. Si conferma quasi tutto il Nord Italia come area dove si concentrano le aziende più orientate al mercato, ma emergono anche diverse province del Centro-Sud, in particolare nel versante medio tirrenico ed in Sicilia.

Conclusioni

L’estrema diversificazione delle aziende agricole italiane rende difficile l’individuazione di criteri oggettivi per l’identificazione degli agricoltori attivi, cosi come richiesto dal regolamento comunitario.
Vi possono essere infatti piccole aziende agricole ad elevata intensità di lavoro, e all’opposto grandi aziende “disattivate” (Arzeni, Sotte 2013) che non svolgono di fatto una vera e propria attività agricola ma solo una gestione minima dei terreni. Possono esserci aziende condotte da soggetti pubblici la cui attività principale è extra-agricola, ma nella stessa categoria vi sono anche Università ed altre istituzioni per la formazione, la ricerca e la sperimentazione, che hanno invece uno specifico interesse nello sviluppo dell’agricoltura.
La figura che segue riepiloga le diverse fonti utilizzate in questo lavoro, evidenziando come la numerosità dei soggetti può variare notevolmente in funzione del profilo che si intende attribuire all’agricoltore attivo. Anche all’interno di queste ipotesi di selezione c’è una notevole variabilità se si considera la dimensione territoriale.
L’introduzione dei criteri selettivi ipotizzati, comporta una diminuzione generale delle aziende potenzialmente beneficiarie di pagamenti diretti che in termini relativi si concentrerebbe prevalentemente nel Centro-Sud in quanto è più consistente la quota delle piccole unità produttive.

Figura 4 - Confronto tra le ipotesi di lavoro (numero di aziende e indice baseline=100)

Fonte: nostra elaborazione su dati Istat, Infocamere, Inps, Agea

Il criterio più restrittivo è quello adottato dall’Inps per la definizione dell’imprenditore agricolo professionale (Iap) che appare impraticabile in quanto escluderebbe oltre il 97% delle aziende che hanno ricevuto pagamenti diretti nel 2010 (baseline).
I criteri ipotizzati sui dati censuari si sono concentrati sulle aziende agricole con adeguate dimensioni economiche ed occupazionali che prefigurano la presenza di un soggetto economico e quindi di un’impresa. Questi criteri sono molto limitanti per il sistema produttivo nazionale composto prevalentemente da aziende “non-imprese”: la quota di beneficiari si attesterebbe dal 20 al 30% di quelli censiti dall’Istat.
Per allargare la platea dei potenziali agricoltori attivi si potrebbero utilizzare i registri dell’Inps e quelli camerali, ed in questi casi la selettività diminuirebbe notevolmente comprendendo una quota che va dal 33 al 75% delle aziende che hanno ricevuto pagamenti diretti.
Il vero nodo della questione agricoltori attivi è però l’inclusione delle aziende che hanno ricevuto aiuti diretti al di sotto della soglia minima che verrà decisa da ogni paese membro (con il limite superiore dei 5.000 euro). In Italia significa considerare circa un milione di aziende agricole condotte da agricoltori che oggettivamente è difficile considerare impegnati in maniera continuativa e consistente.
Dalle analisi precedenti è chiaro come l’eventuale esclusione delle aziende agricole di piccola dimensione dai pagamenti diretti, abbia un impatto considerevole in alcuni contesti territoriali. Eppure potrebbe essere un approccio ragionevole ed accettabile se si diversificassero le politiche di aiuto, consentendo a questi soggetti di beneficiare di specifici incentivi pubblici diversi da quelli da destinare agli agricoltori “professionalmente attivi”.
Le ipotesi sviluppate in questo lavoro per la quantificazione degli agricoltori attivi in Italia sono un esempio di utilizzo incrociato di informazioni da fonti pubbliche che potrebbe essere notevolmente affinato considerando il dettaglio e l’articolazione dei dati elementari disponibili presso Agea e le altre istituzioni citate in precedenza.
L’identificazione dello status di agricoltore attivo non pone quindi particolari problemi tecnici ma certamente politici, in particolare per quello che riguarda il significato da attribuire al termine “attivo”.
Se con agricoltore attivo si vuole intendere genericamente un soggetto che lavora nel settore economico indipendentemente dalla dimensione produttiva e dalla continuità occupazionale, è chiaro che verranno esclusi solo i non agricoltori indicati nella black list.
Il termine “attivo” dovrebbe però corrispondere al ruolo che l’agricoltore ha nel perseguimento consapevole degli obiettivi comunitari, ovvero un “attore” che agisce nell’interesse economico personale ma coerentemente con le finalità pubbliche delle politiche. Non solo quindi un “beneficiario” che si adegua alle opportunità di finanziamento pubblico, ma un soggetto capace di esprimere una domanda specifica e qualificata di interventi per il settore agricolo.

Riferimenti bibliografici

• Arzeni A., Sotte F. (2013), Imprese e non-imprese nell’agricoltura italiana, Gruppo 2013, Working Paper n.20

• Commissione Europea (2011), Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune Com(2011) 625/3

• De Filippis F. (a cura, 2012), La nuova Pac 2014-2020. Un'analisi delle proposte della Commissione, Quaderni Gruppo 2013

• Infocamere (2013), Statistiche on-line, portale Movimprese [link]

• Inps (2013), Osservatorio sulle aziende e i lavoratori agricoli autonomi, [link]

• Istat (2012), IV Censimento generale dell’agricoltura italiana, datawarehouse [link]

• Macrì M.C. (2013), “Il capitale umano in agricoltura”, in "Politiche per il lavoro e l'occupazione", capitolo IV della monografia di approfondimento dell'Annuario dell'agricoltura italiana.

• 1. Il testo del regolamento Com(2011) 625 non è ancora definitivo. All’agricoltore attivo (active farmer) è dedicato l’articolo 9.
• 2. Le misure riguardano i seguenti articoli del regolamento Com (2011) 627/3: 17, “Regimi di qualità dei prodotti agricoli ed alimentari”; 20, “Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese”; 30, “Agricoltura biologica”; 32, “Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici”; 34, “Benessere degli animali”; 37, “Gestione del rischio”.
• 3. Nella terza versione del regolamento, rispetto alla precedente, è scomparsa la soglia del 5% dei pagamenti diretti sul reddito extragricolo al di sotto della quale il beneficiario non poteva essere considerato agricoltore attivo, con l’esclusione delle aziende agricole che hanno ricevuto meno di 5.000 euro di aiuti.
• 4. La tempistica prevede che entro l’anno vengano approvati i quattro regolamenti base della Pac da avviare dal 1 gennaio 2015. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione le loro scelte attuative entro il 1 agosto 2014.
• 5. La quota deriva dal rapporto tra il numero di aziende che hanno dichiarato di conseguire ricavi da pagamenti diretti sul totale dei rispondenti al quesito.
• 6. La definizione di azienda adottata dal Censimento è la seguente: “L’unità tecnico-economica, costituita da terreni, anche in appezzamenti non contigui, ed eventualmente da impianti e attrezzature varie, in cui si attua, in via principale o secondaria, l’attività agricola e zootecnica ad opera di un conduttore (persona fisica, società, ente), che ne sopporta il rischio sia da solo, come conduttore coltivatore o conduttore con salariati e/o compartecipanti, sia in forma associata”.
• 7. L’unità di misura utilizzata dall’Istat è la giornata di lavoro considerata pari ad otto ore.
• 8. La PS aziendale o Standard Output (SO) viene calcolata utilizzando le produzioni lorde medie unitarie delle principali attività agricole moltiplicate per le dimensioni in superfici o capi. I coefficienti medi unitari sono stimati a livello regionale secondo la metodologia indicata nel regolamento (CE) N. 1242/2008.
• 9. D.Lgs. n.101, articolo 1: lo IAP è “colui il quale, in possesso di conoscenze e competenze professionali ai sensi dell'articolo 5 del regolamento (ce) n. 1257/1999 del consiglio, del 17 maggio 1999, dedichi alle attività agricole di cui all'articolo 2135 del codice civile, direttamente o in qualità di socio di società, almeno il cinquanta per cento del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dalle attività medesime almeno il cinquanta per cento del proprio reddito globale da lavoro”.
• 10. Confeuro, [link]
• 11. L’iscrizione all’Inps è obbligatoria per gli imprenditori agricoli che rientrano nel profilo di datori di lavoro, ovvero che sono titolari o responsabili di rapporti contrattuali oggetto di assistenza previdenziale e assicurativa. Non esiste quindi un vincolo dimensionale aziendale per l’iscrizione, ma la complessità e la frequenza degli adempimenti amministrativi da svolgere non rende conveniente l’adesione da parte degli agricoltori non professionisti (non considerando i comportamenti illeciti).
• 12. Sono disponibili anni più recenti ma è stato utilizzato il 2010 coerentemente alle altre fonti utilizzate.