Il programma europeo per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti: quale avvenire?

Il programma europeo per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti: quale avvenire?

I principi dell'intervento comunitario

Fame, povertà, indigenza, esclusione sociale, sono tutte problematiche che si ritrovano in ogni Stato membro1. Secondo le stime più recenti, circa il 16,3 % della popolazione dell'Unione europea vivrebbe sotto o al limite della soglia di povertà (cfr. Figura 1).

Figura 1 - Popolazione totale, popolazione a rischio di povertà e tasso di rischio di povertà, anno 2009

Fonte: Eurostat, 2011

Il programma europeo per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti affronta questi problemi in maniera diretta, contribuendo alla distribuzione ai più bisognosi di decine di milioni di pasti all'anno (nel 2009, oltre 18 milioni di persone hanno beneficiato del programma).
Se il programma risponde allo spirito del Trattato che enuncia, tra gli obiettivi dell'Unione, quello di "promuovere il benessere dei popoli" e la "solidarietà tra gli Stati membri", esso contribuisce più in particolare alla realizzazione degli obiettivi della Politica Agricola Comune (PAC) di stabilizzare i mercati e di assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori. Benché in passato la PAC si sia concentrata soprattutto su misure volte a stimolare l'offerta, ha sempre avuto tra le sue finalità anche quella di provvedere al soddisfacimento della domanda alimentare dei cittadini europei. Al riguardo, si rileva come il processo di riforma della PAC, a partire dal 1992, si sia tradotto nella predisposizione di strumenti di politica economica volti alla gestione della domanda.
Questo programma, nato nel 1987 durante un inverno particolarmente rigido su sollecitazione dell'organizzazione caritativa francese Restaurants du cœur, permetteva agli Stati membri di sbloccare scorte pubbliche d'intervento eccedentarie per distribuirle a titolo di aiuto alimentare agli indigenti. Si parlava allora di "montagne di burro" e di "laghi di latte" per rimarcare l'abbondanza delle scorte derivanti dall'intervento pubblico europeo. La situazione, da allora, è profondamente cambiata; la riforma della PAC, avviata agli inizi degli anni Novanta, ha contribuito a ridurre drasticamente l'intervento sistematico sui mercati. Per tale motivo, il programma è stato modificato, in modo da autorizzare, in determinate circostanze, il ricorso ad acquisti di derrate sul mercato.
Il programma europeo di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti non ha la pretesa di risolvere la penuria alimentare negli Stati membri; tuttavia, esso contribuisce a sostenere le associazioni caritative e la società civile nel garantire il diritto all'alimentazione a tutti i cittadini dell'Unione europea. Analogamente al programma del Governo statunitense che fornisce, o distribuisce a prezzo ridotto, le eccedenze agricole alle banche alimentari (in particolare la rete Second Harvest), anche l'Unione europea mette delle derrate alimentari a disposizione delle organizzazioni caritative (beneficiari finali del programma) e delle banche alimentari, quali la Federazione Europea delle Banche Alimentari (FEBA), i Restaurants du cœur in Francia, la Caritas, la Croce Rossa, ecc. Secondo il principio di sussidiarietà e per massimizzare l'efficacia della misura, gli Stati membri sono liberi di selezionare le organizzazioni caritative beneficiarie del programma, in base ai propri criteri e alle specificità nazionali; gli Stati membri sono anche responsabili dell'attuazione del programma a livello nazionale.

Come funziona il programma

Il programma è finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA). La partecipazione degli Stati membri al programma è volontaria. Dalla fine degli anni Ottanta, la dotazione di bilancio del programma ha conosciuto un costante incremento (Figura 2); dai poco meno di 100 milioni di euro in origine, la dotazione finanziaria del programma ha raggiunto 500 milioni di euro nel 2009, per meglio affrontare le evoluzioni congiunturali e fare fronte all'aumento dell'insicurezza alimentare nell'Unione europea. Infatti, l'ultimo aumento (di due terzi), a favore del piano 2009 (la relativa dotazione è passata da circa 300 milioni di euro a 500 milioni di euro), è stato motivato dallo spettacolare aumento dei prezzi di alcuni prodotti agricoli, che ha ulteriormente aggravato l'insicurezza alimentare degli indigenti, aumentando nel contempo il costo della fornitura degli aiuti alimentari.

Figura 2 - Bilancio totale (in milioni di €)

Fonte: Commissione europea, DG Agri, 2011

Ogni anno, gli Stati membri che intendono partecipare notificano alla Commissione, entro il 1 febbraio, le loro intenzioni e in seguito, entro il 31 maggio, comunicano il loro fabbisogno in termini di quantità di prodotti disponibili nelle scorte d'intervento. Venti Stati membri hanno deciso di partecipare al programma nel 2011 (Belgio, Bulgaria, Repubblica Ceca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Ungheria).
In base a queste richieste e ai dati di Eurostat sulla povertà, la Commissione fissa un massimale di bilancio per ciascuno Stato membro partecipante e compila una lista di prodotti da prelevare dalle scorte pubbliche o da acquistare sul mercato, nei limiti della dotazione assegnata (Figura 3).
Quando si attinge alle scorte d'intervento, vengono indette gare per la conversione delle derrate (per esempio frumento) in prodotti trasformati della stessa "famiglia" (ad esempio farina o pasta), o per lo scambio delle derrate stesse contro tali prodotti finiti. Questi prodotti vengono distribuiti come aiuto alimentare agli indigenti, sotto forma di pacchi viveri o di pasti serviti in centri gestiti da associazioni caritative e altri organismi competenti, designati dagli Stati membri.

Figura 3 - Regolamento (UE) n° 807/2010: Fornitura di derrate alimentari provenienti dalle scorte d'intervento a favore degli indigenti dell'Unione. Preparazione del piano avviata nell'anno n-1 per l'anno n

In pratica, esistono tre diversi modelli di distribuzione:

  • Secondo il primo sistema (applicato ad esempio in Francia e Italia), le organizzazioni caritative selezionate quali beneficiarie del programma distribuiscono direttamente gli alimenti agli indigenti. Esse ricevono i prodotti direttamente dagli operatori che hanno vinto la gara per la fornitura, l'organizzazione dello stoccaggio, il trasporto e la distribuzione degli alimenti;
  • Sulla base del secondo sistema (applicato tra gli altri in Spagna e Lituania), le organizzazioni caritative selezionate quali beneficiarie finali del programma non distribuiscono direttamente gli alimenti. Esse, infatti, agiscono come intermediari tra l'autorità pubblica e le organizzazioni in contatto diretto con gli indigenti. Esse ricevono gli alimenti dai fornitori o dai centri di stoccaggio pubblico, per trasferirli in seguito alle organizzazioni incaricate della distribuzione degli aiuti agli indigenti. In particolare, si tratta di parrocchie e di vari centri sociali (orfanatrofi, centri d'accoglienza per disoccupati e senzatetto, ecc);
  • Infine, il terzo sistema (utilizzato da alcuni Stati membri come il Belgio), prevede che siano gli organismi pubblici locali ad incaricarsi direttamente della distribuzione degli alimenti.

Il periodo di esecuzione del programma inizia il 1 ottobre e termina il 31 dicembre dell'anno successivo. Le operazioni di ritiro dei prodotti dalle scorte d'intervento sono effettuate dal 1 ottobre sino al 31 agosto dell'anno successivo, salvo disposizioni particolari per alcuni prodotti.

Le ragioni della riforma

Dall'inizio degli anni Novanta, la situazione è profondamente cambiata. La riforma della PAC volta alla riduzione delle scorte d'intervento ha comportato la necessità di adattare il programma alle mutate circostanze, autorizzando l'acquisto temporaneo di derrate sul mercato a integrazione delle scorte d'intervento. Inoltre, alcuni prodotti, come l'olio d'oliva o la carne suina, non essendo più soggetti a intervento pubblico europeo, sono completamente usciti dal programma. Altri prodotti, come la carne bovina, sono stati ritirati dalla misura per ragioni oggettive e sanitarie (crisi della mucca pazza) della metà degli anni Novanta. Dal 2011, anche lo zucchero uscirà dal programma in quanto il sistema d'intervento europeo per lo zucchero è stato soppresso. Pertanto, la gamma dei prodotti offerti nell'ambito della misura si è considerevolmente ridotta dagli anni Novanta (Figura 4). Alla luce di tali evoluzioni e delle progressive restrizioni che hanno ridotto la tipologia di prodotti che possono essere distribuiti, la Commissione, nel settembre 2008, ha proposto2 di riformare il programma per meglio adattarlo alle successive riforme della PAC e massimizzarne l'efficienza nei confronti dei cittadini europei più bisognosi.

Figura 4 - Dotazione finanziaria (in €): costi di trasporto intra UE/costi amministrativi e di trasporto non inclusi

Fonte: Commissione europea, DG Agri

Nonostante il sostegno del Parlamento europeo, che, con un dibattito tenutosi nel marzo 2009, ha accolto con favore la proposta della Commissione (ad eccezione del cofinanziamento), essa non ha trovato una sufficiente maggioranza in seno al Consiglio, a causa dell'atteggiamento refrattario e critico di alcuni Stati membri. Per tentare di sbloccare la situazione di stallo venutasi a creare, e andare incontro alle esigenze manifestate da tali Paesi, la Commissione ha presentato, nel settembre 2010, una proposta rivista di modifica del programma.
Se adottata, questa riforma permetterebbe di garantire una fonte d'approvvigionamento stabile delle derrate alimentari per la popolazione beneficiaria, di rafforzare la governance pubblica e di meglio focalizzare l'intervento sui bisogni degli indigenti. Tra l'altro, il ricorso al mercato sarà autorizzato in maniera permanente, per completare le scorte d'intervento disponibili. Gli Stati membri partecipanti disporrebbero, inoltre, di maggiore libertà nella scelta dei prodotti da distribuire, non più limitata ai prodotti soggetti a intervento. Tale scelta potrà basarsi su considerazioni nutrizionali e dovrà avvenire nel quadro di programmi nazionali triennali di distribuzione, che definiscano le priorità e gli obiettivi dell'assistenza alimentare. La distribuzione dei prodotti continuerebbe ad essere effettuata in cooperazione con gli enti caritativi o con i servizi sociali locali; inoltre, per favorire la funzione coesiva e la buona gestione del programma, si prevede l'introduzione di un tasso di cofinanziamento variabile in funzione degli Stati membri (legato ai criteri della coesione).
Nonostante la necessità di modernizzare il meccanismo per accrescerne l'efficacia e massimizzarne i risultati, il Consiglio non è tuttora pervenuto ad adottare tale proposta. Alcuni Stati membri, quali la Germania, il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Danimarca e la Svezia, che peraltro avevano partecipato al programma in passato, non vi partecipano più da alcuni anni e hanno espresso posizioni assai negative nei suoi confronti, almeno nella sua versione attuale (Figura 5).

Figura 5 - Ripartizione delle risorse per Stato partecipante (%), 2011

Fonte: Commissione europea, DG Agri, 2011

Ad essi vanno aggiunti Paesi quali l'Austria e la Repubblica Ceca, la cui posizione è più sfumata. La riduzione delle scorte d'intervento disponibili, il ricorso ad acquisti sul mercato, nonché l'aumento della dotazione del programma hanno indotto tali Stati membri a contestare la base giuridica del programma. La sua legittimità nell'ambito della PAC e il suo legame con gli obiettivi fissati nel Trattato (all'articolo 39, ex articolo 33), in particolare quello di stabilizzazione dei mercati, sarebbe messo in dubbio; secondo tali Stati membri, il programma, senza una chiara base giuridica, non avrebbe più ragion d'essere nell'ambito della politica agricola comune. In particolare, la Germania ritiene che la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti rientri tra le competenze delle politiche sociali di ciascuno Stato membro e che pertanto non debba essere finanziata dal bilancio europeo. Il crescente ricorso agli acquisti di mercato, in particolare in relazione ai programmi 2008 e 2009, ha indotto la Germania ha presentare un ricorso presso il tribunale di primo grado dell'Unione europea contro il piano annuale di distribuzione relativo al 2009. Il tribunale non si è ancora pronunciato in merito.
Nei due anni successivi, i prodotti (cereali, zucchero, latte in polvere e burro) disponibili nelle scorte d'intervento europee sono stati sufficienti a coprire quasi interamente il fabbisogno dei piani annuali di distribuzione relativi al 2010 (87%) e 2011 (97%), lasciando solo un limitato ricorso agli acquisti sul mercato.
Tuttavia, non è detto che tale situazione favorevole si ripeta in futuro e l'incertezza sulla disponibilità dei prodotti nelle scorte d'intervento, associata con la diminuzione della varietà dei prodotti soggetti a intervento pubblico (al riguardo, si noti l'eliminazione dello zucchero sopra menzionata), rimane nell'orizzonte del programma.
Occorre quindi riformare il regime, per permettere la prosecuzione del programma di aiuto alimentare agli indigenti. Tale riforma dovrà modernizzare il dispositivo, tanto sul piano giuridico che su quello operativo, rafforzando, da una parte, la sua legittimità nel quadro della PAC e, dall'altra, incrementando il suo impatto sui bisogni nutrizionali degli indigenti.

Considerazioni conclusive

Dalla consultazione delle organizzazioni non governative (ONG), prevista dal regolamento di applicazione del programma (Regolamento (UE) n. 807/20103) ed organizzata annualmente dalla Commissione prima dell'adozione dei piani annuali, è risultato come il fabbisogno in termini di numero di pasti sia in aumento. Le banche alimentari e le organizazioni caritative, a confronto con una popolazione europea impoverita, assistono sempre più all'emergere di una nuova categoria di poveri, i nuovi poveri – o lavoratori poveri – ovvero persone che, anche se occupate a tempo parziale o pieno, non dispongono di risorse sufficienti per alimentarsi.
Le conclusioni delle organizzazioni caritative, veri attori e gestori finali del programma, impongono di avviare seriamente la riflessione sul futuro del programma e della sua utilità difficilmente contestabile.

  • 1. Cfr la Comunicazione della Commissione "La Piattaforma europea contro la povertà e l'esclusione sociale: un quadro europeo per la coesione sociale e territoriale", [link]
  • 2. [link]
  • 3. Gazzetta ufficiale dell'UE n. L 242, del 15 settembre 2010.
Tematiche: 
Rubrica: 
Non cliccare su questo link in quanto e accentata per gli spammers e verresti messo nelle blacklist