Nuovi strumenti per le politiche fondiarie. Banca della terra e associazioni fondiarie

Abstract

L’articolo cerca di ricomporre il quadro delle principali esperienze nazionali e regionali che, con varie modalità e con diversi strumenti, hanno messo al centro il tema dell’accesso alla terra e della mobilità fondiaria, tra cui le “banche della terra” e le associazioni fondiarie.

Introduzione

Un’adeguata mobilità fondiaria dovrebbe garantire migliori opportunità di accesso alla terra per quanti sono interessati a intraprendere o a consolidare l'attività d'impresa in agricoltura. Negli ultimi decenni però questo tema non ha mai avuto un posto privilegiato nella politica agricola italiana. Passata la stagione della riforma agraria, avviata subito dopo la fine della Seconda Guerra mondiale e conclusasi negli anni cinquanta, le politiche fondiarie si sono limitate a favorire l’accesso alla “piccola proprietà contadina” attraverso una serie di agevolazioni tributarie e creditizie che sono state prorogate per oltre cinquant’anni (Povellato, 2012). Soltanto a partire dall'ultimo decennio gli interventi legislativi a favore della ricomposizione e della mobilità fondiaria hanno parzialmente spostato l'attenzione dal campo delle agevolazioni tributarie e creditizie per i trasferimenti dei terreni agricoli alle nuove norme a favore del ricambio generazionale e dell'integrità nella conduzione dell'azienda agricola. In particolare, negli ultimi anni, si è assistito al proliferare di numerose iniziative, nazionali e locali, finalizzate ad andare incontro alla domanda di terra e a favorire l’accesso al settore agricolo a giovani imprenditori. Questi nuovi strumenti di politica fondiaria, tra cui le “banche della terra” e le associazioni fondiarie, mirano non solo al recupero delle aree abbandonate e non utilizzate per contenere il degrado ambientale, ma anche a promuovere in maniera più incisiva la tutela degli interessi sociali, economici e ambientali delle comunità rurali.
In questo contributo si cercherà di ricomporre il quadro delle principali esperienze che, con varie modalità e con diversi strumenti, hanno messo al centro il tema dell’accesso alla terra e della mobilità fondiaria per far fronte alle esigenze di giovani imprenditori e di nuovi soggetti che si affacciano al settore primario con rinnovato interesse. Nonostante la maggioranza di queste iniziative sia ancora in una fase sperimentale e per questo non sia possibile valutarne l’effettiva portata, esse evidenziano come vi sia una crescente domanda di terreni agricoli anche nelle aree rurali più marginali e periferiche, ma soprattutto mettono in luce i limiti di una politica fondiaria che non è ancora riuscita a favorire in maniera adeguata il recupero produttivo di un patrimonio fondiario nazionale, pubblico e privato, che in molte aree del paese versa in un crescente stato di abbandono.

Accesso alla terra e mobilità fondiaria

La terra continua ad essere la forma di capitale più rilevante per l'attività agricola. Le statistiche relative ai bilanci di imprese agricole evidenziano come il capitale terra rappresenti la quota prevalente tra le immobilizzazioni in azienda1, ma rispetto agli altri capitali (fabbricati, piantagioni, macchinari) la terra non esaurisce la sua utilità in un certo periodo di tempo. Se vengono adottati criteri razionali di coltivazione, il reddito generato dal terreno viene garantito per un tempo indefinito, e il suo valore si mantiene nel tempo senza subire svalutazioni dovute al degrado temporale e all'obsolescenza. Per queste sue caratteristiche il bene fondiario è considerato anche un'importante fonte di risparmio, oltre che fattore di produzione per l'impresa. La commistione tra le due funzioni - investimento per lo sviluppo dell'impresa e allocazione del risparmio - rende peculiare la dinamica del mercato fondiario e si riflette in una mobilità del fattore terra relativamente limitata, soprattutto per quanto riguarda la proprietà. Più efficace nella riallocazione del bene fondiario a livello di impresa sembra essere l'acquisizione temporanea del fattore terra tramite l'istituto dell'affitto, dato che non richiede ingenti capitali per l'avvio dell'attività di impresa. A questo riguardo si evidenzia come negli ultimi decenni in Italia l’istituto dell’affitto abbia migliorato sensibilmente il quadro della mobilità fondiaria, in particolare grazie alla legge 203/19822, che ha portato la Sau in affitto dal 18% del 1982 al 42% del 2013. Contestualmente, però, tra gli operatori del mondo agricolo si è aggiunta la preoccupazione per la continua riduzione della Sau (-29% tra il 1970 e il 2013) che, oltre a ridurre il potenziale produttivo del settore, genera problemi di dissesto idrogeologico e degrado ambientale in larga misura trascurati dal legislatore nazionale.
Se mobilità fondiaria e accesso alla terra sono, per certi versi, due facce della stessa medaglia, esistono notevoli differenze tra le dinamiche osservate nel mercato dei terreni più fertili - in molti casi situati in zone di pianura limitrofe alle aree urbanizzate e dotate di infrastrutture - e quello dei terreni marginali e meno produttivi, spesso localizzati in aree collinari e montane. Nel primo caso, tra i principali fattori che concorrono a limitare l'accesso, vi è evidentemente la commistione tra risparmio e investimento, che aumenta il valore dei terreni e crea attese in termini di rendita fondiaria non sostenibili rispetto all'effettiva redditività agricola. In molti casi anche le politiche di sostegno al reddito creano un incremento artificioso del prezzo dei terreni e possono rendere molto vischioso il mercato, ad esempio, a causa della presenza di diritti all'aiuto o particolari diritti a produrre (Latruffe e Le Mouël 2009; Swinnen et al. 2013; Feichtinger e Salhofer 2016). Dall'altro lato, nel caso delle aree marginali, l'accesso alla terra invece è negato da difficoltà pedoclimatiche e da cause strutturali - in primo luogo la frammentazione fondiaria - che amplificano la già scarsa redditività di queste terre. Come messo in evidenza dall’attuale esperienza della Strategia Nazionale per le Aree Interne (Snai), per ragioni storiche la frammentazione fondiaria e la scarsa mobilità della terra costituiscono un ostacolo molto più rilevante in queste aree rispetto alle aree “centrali” e produttive (Agenzia di Coesione, 2016).
Nelle aree interne il problema di accesso alla terra può essere ricondotto essenzialmente alla maggiore frammentazione delle proprietà agricole e forestali e, di conseguenza, agli elevati costi di transazione necessari per attivare dei veri e propri piani di ricomposizione fondiaria. In particolare la frammentazione fondiaria presenta implicazioni negative non solo di ordine economico, ma anche di tipo sociale e ambientale. Dal punto di vista strettamente economico rappresenta uno dei principali ostacoli all’ampliamento della base produttiva delle aziende agricole e forestali, lasciando così irrisolto il nodo dell’adeguamento strutturale del settore e del ricambio generazionale. Al contempo, il mancato accesso alla terra non rende agevole il recupero produttivo di terreni incolti e in condizioni di abbandono dispersi sul territorio, con evidenti conseguenze sulla produzione di beni pubblici associati alle attività agricole, tra cui la vitalità delle aree rurali e le forme di contrasto al dissesto idrogeologico che possono assicurare le imprese agro-forestali.

Le iniziative nazionali per l’utilizzo dei terreni demaniali

Per far fronte ai problemi di mobilità fondiaria e accesso alla terra, nell'ultimo decennio3 le organizzazioni agricole hanno individuato nei terreni demaniali un potenziale produttivo poco sfruttato e che avrebbe potuto rimettere in moto un mercato piuttosto asfittico. Nel recente passato non erano mancati tentativi legislativi per riattivare le superfici in via di abbondono, ad esempio con la legge 440/1978 che stabiliva norme per l'utilizzazione delle terre incolte, abbandonate o insufficientemente coltivate. All'epoca ci furono anche lodevoli tentativi di procedere ad una sistematica ricognizione della situazione (Franceschetti, 1984) ma evidentemente i tempi non erano maturi e nella maggior parte dei casi l'esito fu fallimentare.
Con la legge finanziaria del 2000, per la prima volta si specificava che la vendita di beni immobili appartenenti al patrimonio dello Stato si applicava anche ai beni suscettibili di utilizzazione agricola, a quattro anni dall'approvazione della legge n. 662/96 che aveva avviato il processo di dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato. L'intervento doveva riguardare soltanto gli immobili destinati alla coltivazione, quindi erano esclusi gli usi civici non agricoli, i boschi, i demani, compresi quelli marittimi e quelli finalizzati allo svolgimento, da parte di aziende demaniali, di programmi di biodiversità animale e vegetale, le aree interne alle città e quelle in possesso o in gestione alle università agrarie. La vendita era prevista per lotti minimi di 10 ettari o comunque tali da assicurare la piena vitalità aziendale e doveva essere effettuata preferibilmente ad imprenditori agricoli, con priorità ai giovani imprenditori con età inferiore ai quarant'anni. Secondo le stime di allora dovevano essere interessati circa 1 milione di ettari con un possibile ricavo di 10.000 miliardi di lire (circa 5 miliardi di euro). La valutazione prudenziale del valore fondiario (5.000 euro ad ettaro) era molto probabilmente conseguente al fatto che gran parte della superficie era ubicata in zona montana e collinare.
Per rispondere alle sollecitazioni provenienti dal mondo agricolo, interessato a riattivare un mercato fondiario sempre più ingessato, nel corso degli anni duemila si sono susseguiti diversi tentativi di alienare i terreni demaniali, anche con lo scopo di aumentare le entrate statali per far fronte alla crisi del debito pubblico (Fabrizio, 2008; Guerra, 2009). In realtà, stime basate su una ricognizione dell'Agenzia del demanio, riportate nella stampa specializzata nel 2012, parlano di 380.000 ettari di proprietà di Stato, Comuni e Regioni. Le valutazioni troppo generose apparse sulla stampa nel corso degli anni non sembrano avere grande attinenza con il reale potenziale, economico e produttivo, dei terreni demaniali, la maggior parte ubicati in zone marginali e spesso caratterizzati da una scarsa produttività (Berloco, 1999).
Inoltre va considerato che l'effettiva possibilità di pervenire alla vendita a prezzi di mercato dei pochi terreni fertili si scontra con il fatto che in molti casi questi terreni sono già stati concessi in affitto ad operatori agricoli. Infine va notato che la disponibilità di questi terreni presso gli enti locali consente, a volte, di predisporre interventi agroforestali con finalità ambientali in zone limitrofe ai centri urbani che possono arrecare benefici alla collettività superiori all'utilizzo a scopo privato dei terreni. Una ricognizione sistematica della situazione dei terreni demaniali - peraltro tentata a più riprese nel passato e mai completata - sembra essere la via più ragionevole per decidere di conseguenza la migliore destinazione di questo prezioso patrimonio pubblico.
A fronte di pressioni del mondo agricolo per stimolare il mercato fondiario e delle preoccupazioni espresse da una parte della società civile per gli esiti potenzialmente negativi del processo di privatizzazione dei terreni pubblici, nel luglio del 2014 è stato approvato dal Mipaaf un primo decreto denominato “terrevive”, che ha avviato le procedure per le operazioni di dismissione di circa 5.500 ettari attraverso procedure negoziate e aste pubbliche. Si tratta di cifre ben lontane da quelle stimate in questi lunghi anni di dibattito sulla privatizzazione dei beni demaniali, ma resta il fatto che il decreto è un primo passo concreto e un segnale della nuova direzione presa dalla politica fondiaria.
Il decreto del Mipaaf “terrevive” rende operativa la concessione o vendita di terreni demaniali potenzialmente disponibili, appartenenti al Demanio dello Stato (2.480 ha), al Corpo forestale dello Stato (2.148 ha) e al Cra, ora Crea, (882 ha). Il decreto prevede che almeno il 20% della superficie sia riservata all’affitto con contratti di durata non inferiore ai 15 anni. Nelle alienazioni e concessioni è riconosciuto prioritariamente il diritto di prelazione ai giovani imprenditori agricoli e, nel caso in cui i terreni siano occupati, è riconosciuta la prelazione in favore dei conduttori affittuari. I terreni non possono cambiare destinazione d’uso prima di 20 anni dalla trascrizione dei contratti. La gestione delle operazioni di alienazione è affidata all'Agenzia del demanio che ha predisposto un sito dedicato alle operazioni di compravendita e concessione. Purtroppo non vi sono informazioni di sintesi sulle caratteristiche dei terreni disponibili (ubicazione, qualità colturale, ecc.) e neanche sull'esito delle operazioni condotte in questi primi due anni.
A partire dal 2016, l’iniziativa “terrevive” è entrata a far parte di un progetto nazionale più ampio, in quanto la legge 154/2016, art. 16, ha istituito la "banca delle terre agricole", con l’obiettivo di valorizzare il patrimonio fondiario pubblico e riportare all'agricoltura anche le aree incolte, incentivando soprattutto il ricambio generazionale nel settore. La Banca, che sarà gestita dall'Ismea, sarà alimentata sia con i terreni derivanti dalle attività fondiarie gestite dall'Ismea, sia da quelli appartenenti a Regioni e Province Autonome o altri soggetti pubblici interessati a dismettere i propri terreni, e fornirà tutte le informazioni necessarie sulle caratteristiche naturali, strutturali e infrastrutturali dei terreni definendone modalità e condizioni di cessione e di acquisto. Da notare che, in caso di richiesta d'acquisto effettuata da giovani, è prevista la possibilità di richiedere un mutuo ipotecario e che le risorse finanziarie derivanti dalla vendita dei terreni saranno finalizzate esclusivamente a interventi in favore dei giovani. Il nuovo strumento, presentato nel marzo 2017, al momento mette a disposizione degli interessati circa 8.000 ettari, che includono i terreni non ancora dismessi del decreto "terrevive" e i terreni resi disponibili dall'Ismea, a seguito di operazioni di credito agevolato per l'acquisto di terreni non andate a buon fine4.

Le banche della terra regionali

Negli ultimi anni un numero sempre maggiore di amministrazioni regionali ha emanato leggi relative a “banche della terra”, con l’obiettivo di costituire inventari completi e aggiornati dei terreni e delle aziende agricole di proprietà pubblica e privata che possono essere messi a disposizione di terzi tramite operazioni di affitto o di concessione. La prima amministrazione che si è dotata di una normativa specifica in materia è stata la Regione Toscana, che ha adottato una specifica legge regionale nel 2012 (l.reg. 80/2012), seguita dalla Campania nel 2013 e da altre sette regioni nel 2014 (Veneto, Lombardia, Liguria, Umbria, Molise, Puglia e Sicilia), a cui si sono aggiunte nel 2015 la Regione Abruzzo, la Regione Marche e la Provincia di Trento (Tabella 1).

Tabella 1 - Banca della terra: le principali disposizioni legislative regionali

Fonte: nostre elaborazioni

Queste leggi regionali hanno come principale scopo la valorizzazione del patrimonio agricolo e forestale, con particolare riguardo ai terreni abbandonati, incolti o insufficientemente coltivati, ma nelle disposizioni sono citati spesso numerosi e variegati obiettivi tra cui il ricambio generazionale, l’occupazione nel settore primario e la salvaguardia dell’ambiente. Generalmente nella banca possono essere inseriti terreni di proprietà pubblica e privata che vengono affidati in concessione gratuita o onerosa a soggetti privati, con particolari premialità legate all’età del richiedente, allo specifico piano di sviluppo aziendale, alla presenza di finalità sociali, alla gestione consorziata. Con l’eccezione della Liguria, in tutti gli altri casi non è prevista la vendita del bene fondiario, ma la concessione dei terreni in affitto con contratti di durata medio-lunga (almeno 10 anni). In due casi, Campania e Puglia, le leggi regionali non coinvolgono terreni e immobili privati ma fanno riferimento esclusivamente a beni di proprietà dell’ente regionale o di altri enti pubblici da concedere in via prioritaria ai giovani agricoltori (in Puglia) o, oltre ad aspiranti agricoltori di età inferiore ai 40 anni, ad imprese e cooperative sociali (in Campania).
Nelle regioni non menzionate, invece, non solo è già stata avviata una discussione sulla necessità di istituire una banca della terra, ma in alcuni casi sono state già presentate delle specifiche proposte di legge, come ad esempio in Friuli Venezia Giulia, in Emilia-Romagna e in Basilicata.
Per quanto riguarda l’operatività delle banche della terra istituite attraverso le leggi regionali, i casi della Toscana e della Liguria sono indubbiamente tra le esperienze in uno stadio più avanzato, mentre nella quasi totalità delle altre regioni sono ancora in corso le operazioni di censimento dei terreni, generalmente affidate alle amministrazioni comunali.
La banca della terra toscana è inserita nel progetto "Giovanisì", che a partire dal 2011 ha sistematizzato ed integrato le politiche giovanili regionali già in vigore e le ha arricchite con nuove linee di intervento, per cui viene operata una selezione delle domande dando la priorità ai giovani (sotto i 40 anni di età) che lavorano a tempo pieno in agricoltura (Iap) o che hanno intenzione di farlo entro i due anni successivi (Iap provvisorio). La Banca della terra toscana è gestita dall'Ente Terre Regionali Toscane attraverso il Sistema Informativo dell’Agenzia Regionale Toscana per le erogazioni in Agricoltura (Artea), che ospita lo specifico portale attraverso il quale è possibile conoscere i lotti di terreni disponibili nonché le modalità per farne richiesta. A gennaio 2017 l’Ente Terre Regionali Toscane aveva emesso 54 bandi per 72 lotti di terreno, dei quali ne erano stati assegnati 46, per un totale di 3.480 ettari.
In Liguria la banca della terra, prevista dalla l.r. 4/2014 (art. 6), è stata istituita presso la struttura Politiche della Montagna al fine di promuovere il recupero produttivo delle superfici agricole e forestali abbandonate, incolte o sottoutilizzate, in quanto il relativo stato di degrado potrebbe costituire fattore di rischio per l’integrità del territorio. Attraverso questa legge la Regione ha riconosciuto, di fatto, la ricomposizione e il riordino fondiario quali condizioni indispensabili per valorizzare la multifunzionalità agricola e per promuovere una capillare cura e manutenzione del territorio (Granara, 2014). La legge regionale prevede una base dati informatica accessibile al pubblico con lo scopo di favorire l’incontro tra domanda e offerta, e al contempo assicurare un sostegno economico per l’acquisizione di terreni agricoli segnalati in stato di abbandono. I comuni giocano un ruolo attivo non solo nel censimento dei terreni, ma anche nelle relative procedure di assegnazione. Secondo gli ultimi dati disponibili, riferiti al 2015, attraverso la banca delle terra ligure sono stati assegnati circa 100 ettari di terreni, perlopiù di proprietà pubblica, di cui circa il 30% a bosco.
Al di là dell’encomiabile sforzo di riutilizzare terreni incolti o abbandonati, la dimensione delle iniziative attivate sino ad oggi è tale per cui nel breve periodo difficilmente si potranno avere risultati veramente tangibili rispetto ai vari obiettivi dei provvedimenti legislativi, tantomeno in termini di mobilità fondiaria.

Altre iniziative

In alcune delle regioni che non si sono dotate di una specifica legge sulla banca della terra sono state avviate comunque altre iniziative per concedere in affitto a giovani agricoltori terreni abbandonati o incolti.
La Regione Lazio, ad esempio, nel 2014 ha lanciato il progetto “Terre ai giovani”, un bando che riguardava 320 ettari di terreni pubblici e 650.000 euro di finanziamento. Il bando prevedeva la possibilità, per i giovani al di sotto dei 40 anni di età, di ottenere la concessione in affitto dei terreni abbandonati individuati da Regione e Arsial (Agenzia Regionale per lo Sviluppo e l’Innovazione dell’Agricoltura del Lazio) per un periodo di 15 anni, rinnovabile di ulteriori 15 anni su richiesta del concessionario. Per i vincitori del bando sono state previste molte agevolazioni, tra cui il pagamento del canone di affitto solo a partire dal quarto anno, associato ad un cospicuo finanziamento sia a favore di nuove aziende sia per investimenti in aziende già avviate, nonché specifiche attività di assistenza tecnica.
Un progetto simile, denominato “Terre Originali”, è nato nello stesso anno in Piemonte. Questa iniziativa, che ha visto coinvolti alcuni comuni delle Langhe, è finalizzato al ri-utilizzo dei terreni abbandonati della provincia di Cuneo. Il bando, riproposto anche nel 2017, nasce da un’iniziativa congiunta di vari attori sul territorio (associazione Contadini delle Langhe, Università di scienze gastronomiche, Comizio Agrario di Mondovì, Make a cube e altri) e si rivolge anch’esso a imprenditori agricoli o aspiranti di età inferiore ai 40 anni. Anche in questo caso il bando prevede, oltre all’assegnazione di terreni, l'assistenza per la partecipazione a bandi regionali e per l’accesso al credito nonché la consulenza tecnica, legale commerciale e finanziaria a tariffe agevolate. I vincitori sono selezionati in base alla sostenibilità economica, sociale e ambientale del progetto presentato nonché dei relativi contenuti innovativi.
Un’altra iniziativa regionale è il progetto “Terra ai giovani”, attivato dall’Assessorato all’agricoltura della Regione Sardegna, che prevede l’assegnazione di circa 700 ha di terreni incolti appartenenti alla regione a giovani al di sotto di 40 anni con un canone di affitto agevolato della durata di 10 anni, eventualmente rinnovabile.
In aggiunta alle iniziative regionali descritte sopra vi sono inoltre numerose esperienze locali, tra cui progetti di concessione di terre pubbliche comunali a cooperative di giovani agricoltori ed esperienze di terreni confiscati alla mafia. In tal senso un’esperienza particolarmente significativa è quella del progetto “Libera Terra” che, come evidenziato da Di Maggio (2011), in molte parti del Sud Italia ha consentito l’attivazione di processi di sviluppo locale partendo da una più accorta gestione delle risorse pubbliche - i beni confiscati - per l’auto-imprenditoria in agricoltura attraverso il modello cooperativistico.
Infine, un tentativo di creare una “banca della terra” che migliori l’incontro tra domanda e offerta è stato realizzato anche dalla Lega delle Cooperative, con l'obiettivo di contrastare l’abbandono dei terreni e delle produzioni da parte dei soci di cooperative; mantenere ed incrementare la produttività dei terreni in abbandono e favorire il ricambio generazionale in agricoltura. Lo schema applicativo prevede che la cooperativa di conferimento si candidi a coltivare direttamente il terreno di soci che non intendono continuare l'attività e organizzi una nuova attività di conduzione terreni. In questo caso la cooperativa di servizi diventa una cooperativa con scopo mutualistico plurimo servizio-lavoro e il socio conferitore, che si ritira dall'attività, le affida il proprio terreno attraverso la costituzione di un usufrutto o affitto alla cooperativa. La cooperativa di conferimento promuove la costituzione di un’apposita azienda agricola (cooperativa di lavoro) per la conduzione dei terreni in abbandono, e la ammette come socia. Il progetto ha coinvolto finora oltre una decina di cooperative in Toscana, Emilia-Romagna, Basilicata e Lombardia, secondo quanto riportato nel sito (labancadellaterra.it), ma per il momento non sembra che si riescano ad avere risultati concreti.

Le associazioni fondiarie

Un interessante tentativo di superare i vincoli strutturali e istituzionali che rendono così difficile il riutilizzo dei terreni agricoli marginali, poco coltivati e in via di abbandono, è rappresentato dalle Associazioni Fondiarie (Asfo) create nell'ultimo decennio in Italia. Si tratta di associazioni volontarie tra proprietari di terreni pubblici e privati che mettono in comune i propri terreni abbandonati o incolti per affidarli in gestione ad agricoltori che ne garantiscano un uso sostenibile e produttivo.
L'esperienza delle Asfo si è consolidata in Francia già agli inizi degli anni 70 con l'approvazione di una legge nel 1972 che ha disposto i primi interventi specifici per valorizzare l'attività pastorale in montagna (Landrot 1999). L’Asfo si configura come una libera unione tra proprietari di terreni privati e pubblici, che possono anche essere patrocinati da una istituzione locale come il Comune, con l’obiettivo di dare in gestione i terreni, in genere abbandonati o incolti, a operatori che sono in grado di garantirne un uso economicamente sostenibile e produttivo. In generale le Asfo sono dotate dei consueti organi direttivi (assemblea, consiglio, segretario) e di uno statuto, in base al quale ogni associato conserva la proprietà dei suoi beni, che non sono usucapibili, ed esercita il diritto di recesso dalla sua adesione nel rispetto dei vincoli temporali contrattuali tra l’associazione fondiaria e i gestori (Cavallero, 2013; Pastorelli e Ellena 2016).
In Italia le prime iniziative sono nate in Piemonte, a partire dalla costituzione di due associazioni nel 2012: a Carnino, piccola frazione montana del Comune di Briga Alta (CN) e nel Comune di Avolosca (AL), a cui sono seguite un'altra decina di iniziative sempre in località montane del Piemonte e in due casi in Lombardia e Friuli Venezia Giulia (Stregna).
In alternativa ai classici strumenti di ricomposizione fondiaria (acquisto, permuta e affitto) non proponibili per terreni abbandonati, incolti ed estremamente frazionati, le associazioni fondiarie possono essere considerate dei validi strumenti per recuperare terreni marginali in aree montane e collinari, dove il tasso di abbandono ha raggiunto livelli così elevati da compromettere il paesaggio locale e la sua fruibilità (Cavallero, 2013). La mancanza di convenienza economica nella gestione di aziende agricole di dimensione troppo ridotta è considerata il fattore che maggiormente spinge verso l'abbandono di queste superfici. Per le aziende agro-pastorali disporre di una superficie foraggera adeguata, date le basse produzioni unitarie a causa delle difficili condizioni pedoclimatiche, rappresenta la condizione indispensabile per la continuazione dell'attività economica. Purtroppo il frazionamento delle proprietà e la presenza di comproprietà limita fortemente la possibilità da parte di quegli agricoltori ancora in grado di continuare l'attività imprenditoriale di aumentare la dimensione delle proprie aziende, e di conseguenza di recuperare le economie di scala necessarie per mantenere un sufficiente grado di efficienza aziendale. L'assenza di convenienza economica è il primo passo verso il graduale abbandono di questi territori. Il degrado paesaggistico di elementi caratterizzanti come ciglionamenti, terrazzamenti, gradonamenti, spietramenti, opere idrauliche e filari di alberi è la naturale conseguenza di una colonizzazione arbustiva e boschiva incontrollata (Cavallero, 2013; Pastorelli, Ellena 2016).
I Comuni o le Unioni comunali hanno un ruolo catalizzatore di questi processi di ricomposizione fondiaria, non soltanto per la presenza di terreni di proprietà pubblica, ma anche e soprattutto per la funzione di garanti del buon esito di iniziative che nascono in contesti dove si è ormai perduta l’esperienza nella gestione collettiva delle risorse territoriali. Purtroppo non sono ancora disponibili informazioni sistematiche sull’entità dei terreni conferiti attualmente operanti in Italia, ma qualche informazione è ricavabile dai siti dedicati alle Asfo. Ad esempio, dagli atti dell’Asfo di Stregna (UD) risulta che nel 2016 siano stati conferiti da proprietari privati e pubblici circa 40 ettari. Una parte dei terreni è già stata concessa in affitto ad un agricoltore che si è impegnato nel ripristino delle superfici prative. Gli affitti sono concessi anche in funzione della possibilità di ottenere i contributi previsti dalla l.r. 10/2010 per il recupero dei terreni incolti ed abbandonati [link]. Per quanto riguarda la situazione in Piemonte, le informazioni rilevate da Pastorelli e Ellena (2016) evidenziano che la superficie pascoliva messa a disposizione dall’Asfo di Carnino (CN) è pari a meno di 50 ha. L’Asfo di Montemale (CN) è composta da 63 soci con una superficie data in gestione di poco inferiore ai 100 ettari. L’Asfo di Avolasca è riuscita a raggruppare circa 30 ha a corpo unico ma non ha ancora trovato un gestore disposto ad utilizzare la superficie.
Dal punto di vista legislativo, è importante ricordare che la Regione Piemonte ha recentemente approvato una legge che intende “favorire la costituzione delle associazioni fondiarie e la valorizzazione dei terreni agricoli e forestali" (l.r. 21/2016). Nella legge viene riconosciuto un ruolo prevalente alla gestione collettiva ed economica dei terreni agricoli e forestali, incolti o abbandonati, affidando alle Asfo il compito di raggruppare i terreni e gestirli in modo economicamente sostenibile e produttivo, anche affidandoli ad uno o più gestori. È prevista la redazione e attuazione di un piano di gestione che identifichi gli interventi di miglioramento fondiario, a cui è associato un finanziamento pari a 55 euro per ettaro di superficie lorda. Inoltre, viene concesso un contributo fino all’80% delle spese sostenute per la costituzione delle Asfo. Nella legge piemontese c’è un riferimento ai cosiddetti “terreni silenti”, ovvero terreni agricoli non destinati ad uso produttivo per i quali non è noto (o non è rintracciabile) il proprietario. In molte zone marginali questa tipologia di proprietari “assenteisti” e la relativa frammentazione fondiaria riguardano una quota molto consistente delle superfici in via di abbandono e rappresentano alcuni dei fattori più limitanti nel dare piena operatività a iniziative di recupero di terreni incolti e/o abbandonati (Pastorelli, Ellena 2016). Da questo punto di vista manca un quadro legislativo organico a livello nazionale che consentirebbe alle Asfo di poter operare con maggiore sicurezza e incisività. È augurabile che la legislazione nazionale recepisca le istanze provenienti da queste prime esperienze e aggiorni la normativa riguardante i terreni agricoli e forestali delle aree marginali.

Considerazioni conclusive

I nuovi strumenti di mobilità fondiaria sperimentati in questi anni mostrano come il decisore pubblico si sia prevalentemente concentrato sulla mobilizzazione del patrimonio di terreni attraverso la messa in vendita o in locazione di terreni appartenenti ad enti pubblici. A livello statale inizialmente è stato predisposto un decreto che ha dato l'avvio al processo di privatizzazione e molte regioni si sono dotate di appositi strumenti, denominati "banche della terra", per attivare lo scambio di beni fondiari pubblici e privati. Più di recente, anche il governo ha istituito una sua banca della terra per favorire l'incontro tra domanda e offerta di terreni agricoli e per agevolare l'accesso alla terra da parte degli imprenditori agricoli.
A fronte del moltiplicarsi di interventi legislativi, viene da chiedersi se effettivamente queste iniziative possano costituire un punto di svolta che consentirà di aumentare la mobilità fondiaria e l'accesso alla terra, contestualmente ad un ricambio generazionale, e di invertire il processo di abbandono nelle aree più marginali. Dall'esame dettagliato delle esperienze nazionali e locali emerge una sostanziale sospensione di giudizio, in attesa che questi strumenti diventino realmente operativi. Resta, comunque, qualche perplessità sull'effettiva dimensione delle iniziative e, di conseguenza, sulla loro reale capacità di incidere sulla mobilità fondiaria in maniera organica e diffusa sul territorio. Queste iniziative potrebbero essere accompagnate da altri interventi legislativi volti a favorire il riutilizzo delle risorse agricole in aree marginali, partendo da contesti specifici e facendo leva sulla capacità di azione delle comunità locali. Sotto questo profilo l’esperienza delle associazioni fondiarie rappresenta indubbiamente uno dei tentativi più interessanti per il riutilizzo dei terreni agricoli marginali, poco coltivati e in via di abbandono, volti a superare i vincoli strutturali e normativi che rendono così difficile l’accesso alla terra.
In sintesi, se la valorizzazione dell’ingente patrimonio dei terreni abbandonati e incolti attraverso le esperienze di banca della terra o progetti affini può essere considerata un’ottima soluzione in alcuni contesti produttivi, in un’ottica più generale queste esperienze non possono sostituire una politica fondiaria volta a superare i limiti strutturali di un’agricoltura nazionale che presenta ancora notevoli limiti in termini di dimensioni aziendali e di efficienza produttiva, e che soprattutto presenta una frattura sempre più evidente tra le zone di pianura, dove prevale la funzione produttiva, e le zone montane, dove si accrescono le conseguenze socio-economiche e ambientali determinate dall’abbandono (Spinelli e Fanfani, 2012). Allo stesso tempo, la crescente presenza di progetti attivati da soggetti pubblici e privati volti a favorire l’accesso alla terra rappresenta indubbiamente un segnale molto forte non solo rispetto all’inadeguatezza delle politiche fondiarie nazionali, ma anche rispetto alla crescente necessità di sviluppare interventi strategici, di tipo normativo e finanziario, che possano favorire l’ingresso in agricoltura di nuovi soggetti e al contempo rafforzare le realtà produttive esistenti, in particolare quelle condotte da giovani imprenditori.

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• Feichtinger P., Salhofer K. (2016), The Fischler reform of the common agricultural policy and agricultural land prices, Land Economics, 92(3), 411-432

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• 1. I dati Rica relativi alle annate 2014 e 2015 evidenziano che l'incidenza del capitale terra rispetto alla somma dei capitale fondiario e agrario è pari al 67% in media, con valori più elevati nel caso di aziende con indirizzo specializzato in seminativi (83%) e più bassi nel caso di aziende specializzate in allevamenti di granivori (46%) ed erbivori (49%). Il peso percentuale è leggermente in aumento rispetto a quelli registrati nel periodo 1993-1994 (Povellato, 1997).
• 2. La legge 203/1982, che regolamenta l'istituto dell'affitto di fondi agricoli, ha sostanzialmente riportato i contratti agrari nell'alveo della libera contrattazione tra le parti, dopo che fino agli anni settanta l'intervento del legislatore a difesa dei diritti degli affittuari era risultato in una riduzione sempre più marcata del ricorso all'affitto, giudicato poco conveniente da parte dei proprietari fondiari.
• 3. Si vedano in proposito i numerosi articoli apparsi sulla stampa agricola specializzata.
• 4. Si ricorda che l'Ismea ha incorporato nel 1999 la Cassa per la formazione della proprietà contadina assumendone le attività come organismo fondiario che si occupa della formazione e miglioramento strutturale delle imprese agricole gestite da coltivatori diretti.