La cooperazione per l’innovazione nella programmazione per lo sviluppo rurale: risultati e prospettive

Abstract

La misura 124 dei Psr 2007-2013 ha rappresentato il primo terreno di prova di un rinnovato concetto di innovazione, in cui la cooperazione è il vettore di un percorso di apprendimento co-evolutivo che coinvolge diverse tipologie di attori. L’articolo intende fornire una lettura di sintesi degli interventi di cooperazione realizzati, proponendo alcune considerazioni in prospettiva della programmazione 2014-2020.

Introduzione

La programmazione per lo sviluppo rurale 2007-20131 ha rappresentato il primo terreno di prova del principio di innovazione interattiva (Hermans, Klerkx & Roep, 2012; Dockès et al., 2011; Labarthe, 2008; Röling, 2009; EU Scar, 2012; World Bank, 2006) che troverà, poi, il pieno riconoscimento nell’attuale fase di programmazione, con l’istituzione del Partenariato europeo per l'innovazione in materia di “Produttività agricola e sostenibilità” (Pei Agri) e l’introduzione di uno strumento di sviluppo rurale ad esso dedicato: i gruppi operativi (GO).
Infatti, ancorché in maniera poco matura, la ratio della misura 124 dei Programmi di sviluppo rurale (Psr) 2007-2013 sottintendeva l’innovazione come un processo di apprendimento co-evolutivo fra diverse tipologie di attori (Enrd, 2013), promuovendo la dimensione collettiva di percorsi di sviluppo pre-competitivo di nuovi prodotti, processi e tecnologie nei settori agricolo, alimentare e forestale. La cooperazione multiattoriale era dunque l’elemento caratterizzante e il valore aggiunto della misura 124, rispetto a misure tradizionalmente più individualiste e orientate al mercato.
A partire dal 2010, l’esigenza di rivedere i processi di innovazione in agricoltura è divenuta centrale per la politica dell’Unione europea che, con l’iniziativa faro Europa 2020 “L’Unione dell’innovazione”2, introduce i Pei, proponendo un nuovo approccio farmers’ driven, multiattoriale e interattivo ai percorsi di ricerca e di innovazione dell’UE.
Un concetto d’innovazione diverso che, tuttavia, non rinnega i più tradizionali interventi di ammodernamento e di accrescimento del valore aggiunto delle aziende, tesi a sostenere gli investimenti individuali legati all’introduzione di nuovi processi e prodotti, né rinnega l’utilità e gli effetti dei processi innovativi promossi dalla ricerca, nel rispondere a problematiche e opportunità importanti per lo sviluppo sostenibile e competitivo del settore primario.
Il Pei Agri, nel contesto della programmazione per lo sviluppo rurale 2014-2020, è attuato principalmente attraverso i gruppi operativi, che realizzano progetti di cooperazione fra i diversi attori rurali finalizzati alla co-produzione di conoscenza, attraverso lo sviluppo, la sperimentazione e l’adattamento dell’innovazione in azienda (Commissione Europea, 2013).
Il presente contributo intende fornire una lettura di sintesi delle analisi sulla programmazione, attuazione e sui primi risultati dei processi di cooperazione per l’innovazione sostenuti dalla Misura 124 dei Psr 2007-2013. In particolare, l’osservazione si basa sulle informazioni qualitative e quantitative raccolte ed elaborate nel corso del periodo di attuazione dei Psr (numerosità dei progetti, partner, filiere, contributi, categorie di innovazioni), i casi studio condotti direttamente dalle autrici, le Relazioni Annuali di Esecuzione (Rae) e le valutazioni ex post dei programmi3.

Programmazione e attuazione della misura

Nel periodo di programmazione 2007-2013, la Misura 124 ha rappresentato un nuovo strumento di politica a sostegno dello sviluppo rurale per promuovere la cooperazione tra produttori primari in agricoltura e silvicoltura, l’industria di trasformazione e/o terze parti.
In linea con la programmazione dell’asse I dei Psr 2007-2013, in cui la misura 124 era inserita, gli interventi di cooperazione per l’innovazione erano volti principalmente al miglioramento della competitività delle imprese e del settore primario. Più in particolare, le Amministrazioni, nei bandi, avevano previsto che la misura dovesse concorrere a: i) aumentare la competitività delle imprese e la concentrazione dell’offerta; ii) favorire la creazione di un ambiente imprenditoriale votato all’innovazione e stimolare il trasferimento delle conoscenze; iii) migliorare i processi logistici ed organizzativi, promuovere nuove forme di commercializzazione e nuovi sbocchi di mercato, favorire l’internazionalizzazione delle imprese; iv) migliorare la qualità delle produzioni e promuoverne l’inclusione all’interno di sistemi di qualità riconosciuti (Cristiano, 2012).
Il sostegno, secondo le disposizioni di applicazione dell’art. 20 del regolamento (UE) 1974/2006, contribuiva alla copertura dei costi di progettazione, sviluppo di prodotti, processi o tecnologie, test e altri investimenti materiali e/o immateriali connessi alla cooperazione, che precedono l’utilizzo per scopi commerciali dei nuovi prodotti, processi e tecnologie.
Nel periodo di programmazione 2007-2013, in Italia, la misura è stata programmata in 19 Psr, con una dotazione finanziaria complessiva pari all’1% della spesa pubblica totale dei Psr e al 2,7% della programmazione nazionale sull’asse I, più del doppio della dotazione media programmata a livello EU27 (1,2%).
La capacità di spesa della misura ha superato le aspettative di molte Amministrazioni che, nel corso del periodo di programmazione, hanno ripetutamente incrementato le dotazioni finanziarie inizialmente stanziate (in particolare, Campania, Calabria, Emilia Romagna, Lombardia, Puglia, Piemonte e Veneto).
A seguito di queste variazioni, la dotazione della misura 124 si è attestata, al 31 dicembre 2015, a circa 179 milioni di euro, il 17,6% in più rispetto al 2008 (Figura 1).

Figura 1 - Programmazione e spesa delle risorse sulla misura 124

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Rae di programmazione e UE di spesa

Nello specifico dei singoli Psr è possibile osservare delle variazioni finanziarie ampiamente diversificate, che evidenziano la complessità di programmazione di una misura molto innovativa per gli amministratori, sulla cui previsione di spesa sono state fatte valutazioni errate, probabilmente perché non del tutto fondate su una reale analisi dei fabbisogni di innovazione dei potenziali beneficiari. Le rimodulazioni finanziarie evidenziano, però, anche una certa attenzione e flessibilità degli amministratori nel rivedere le risorse e le condizioni di attuazione della misura durante il periodo di attuazione (Figura 2), in seguito al crescente interesse dei beneficiari e dei territori. L'afflusso di risorse derivanti dalla riforma dell'Health Check della Pac (14 milioni di euro, circa il 7% dell’intera dotazione nazionale, destinati alle regioni Basilicata, Campania e Piemonte) e l'attivazione della misura nella progettazione integrata hanno rappresentato altre importanti ragioni per le quali, negli anni, è stata incrementata la dotazione della misura 124.

Figura 2 - Evoluzione della spesa pubblica programmata sulla misura 124 (valori in percentuale)

Note: a) regioni più sviluppate: P.A. di Bolzano, Emilia Romagna; Friuli V. G., Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Trento, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto; b) regioni meno sviluppate: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sicilia; c) regioni in transizione: Abruzzo, Molise, Sardegna
Fonte: nostre elaborazioni su dati Rae  

L’avvio della misura è stato rallentato dalla complessità procedurale legata alla gestione delle pratiche amministrative partenariali, che trova conferma in una spesa pubblica erogata al 31 dicembre 2012, pari al solo 17% del programmato (Figura 3), e dalla tempistica medio-lunga dei progetti di innovazione, la cui rendicontazione è avvenuta mediamente dopo 18 mesi dal loro finanziamento.
Tuttavia, superata la fase iniziale (2007-2010), la capacità di spesa media delle regioni italiane è stata in linea con quella europea (17% rispetto ad un livello medio UE dell’11%), raggiungendo livelli superiori a questi ultimi nelle annualità 2013-2015, anche a seguito del termine dei progetti finanziati con gli ultimi bandi del 2014, oltre che alle maggiori dotazioni finanziarie medie (Figura 3).

Figura 3 - Andamento spesa pubblica sulla misura 124 - Italia e EU28

Fonte: Nostre elaborazioni su dati UE

Nel complesso, alla fine del periodo di programmazione, i Psr italiani hanno sovvenzionato 872 iniziative di cooperazione per l’innovazione, pari ad una capacità attuativa del 98% rispetto ai target previsti ad inizio programmazione (Tabella 1). Il sostegno ha interessato prevalentemente le aziende agricole. La partecipazione ai progetti è stata ampia e caratterizzata da una rilevante varietà di categorie di soggetti.
Il numero complessivo dei beneficiari è di circa 2.500, ed è composto perlopiù da produttori primari (57,6%, di cui il 58% imprenditori individuali), aziende di trasformazione e/o commercializzazione (15%), cooperative e consorzi di produttori (6,2%), università (2%) ed altri enti di ricerca (3,2%), aziende specializzate nella fornitura di fattori produttivi e/o di know-how (3,5%), associazioni e organizzazioni dei produttori (3,2%), organismi di consulenza e servizi (2%), consorzi di tutela (1%). Seguono poi, con percentuali minime, una serie di soggetti diversificati: consorzi agrari, cooperative sociali o di servizi, distretti tecnologici e rurali, enti pubblici e amministrazioni locali, enti di formazione e scuole. Da osservare che le 48 università e gli altri enti di ricerca (circa 90) hanno partecipato, rispettivamente, a oltre il 50% ed il 27% delle iniziative progettuali, mentre i cluster figurano in un quinto dei partenariati, soprattutto grazie al peso del parco tecnologico dell’Umbria che è stato partner obbligatorio di tutti i progetti finanziati dalla Regione.

Tabella 1 - Iniziative sovvenzionate su risorse previste dalla misura 124 del Psr (incluso Health Check)

Fonte: nostre elaborazioni su dati Rae 2015

Le iniziative realizzate a valere su risorse Health-Check sono state 38, di cui circa 2/3 localizzate in Campania. Queste hanno riguardato prevalentemente misure di accompagnamento della ristrutturazione del settore lattiero-caseario (45%) e di miglioramento della gestione delle risorse idriche (32%),
I livelli di performance attuativa sono vari per i diversi Psr. Un dato certamente comune a tutti è la prevalenza di iniziative relative allo sviluppo di nuove tecniche e pratiche agricole (70%), che riguardano diversi comparti produttivi e, principalmente, i temi della trasformazione dei prodotti (22%), le strumentazioni e i sistemi di controllo (8%), la gestione dei reflui (12%), la qualità e la gestione delle produzioni vegetali (8%), il benessere animale (2%), la gestione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali (acqua, suolo, foreste, atmosfera) (8%). Il restante 30% riguarda, invece, iniziative volte a modificare la qualità e la funzionalità dei prodotti.
La numerosità di comparti coinvolti nelle iniziative sovvenzionate a livello dei singoli Psr è ampia (19) ed evidenzia un diverso utilizzo strategico della misura per il loro sviluppo e rafforzamento (Figura 4). In alcuni Psr, le iniziative si sono concentrate sui comparti più rappresentativi delle specificità regionali (ad esempio la zootecnia in Umbria, l’agrumicolo in Sicilia, la vitivinicoltura in Veneto). In altri Psr, invece, è stato dato ampio spazio anche a comparti meno sviluppati, attraverso la sovvenzione di iniziative tese alla sperimentazione di nuove opportunità di ampliamento e diversificazione delle produzioni locali, come la filiera del luppolo in Campania, le piante officinali in Umbria, i semi oleosi in Toscana, i piccoli frutti nella provincia autonoma di Bolzano, l’apistico in Molise.
Infine, in diversi territori, la dimensione collaborativa delle innovazioni e la partecipazione degli attori dello sviluppo socio-economico locale, in alcuni casi promossa dai gruppi di azione locale (Gal), hanno rappresentato senz’altro il valore aggiunto di una certa numerosità d’iniziative che hanno interessato una pluralità di comparti (7%). Questi sono stati destinatari, principalmente, di innovazioni relative alla produzione di bioenergie (es. impianti per la digestione anaerobica di biomasse), all’utilizzo di sottoprodotti e allo smaltimento di rifiuti agricoli e silvicoli (es. pratiche e tecnologie per la raccolta e lo smaltimento degli scarti delle produzioni locali, strutture logistico gestionali per la produzione e utilizzazione di biomassa nei distretti agricoli locali).

Figura 4 - Risorse spese per comparto (misura 124 Psr 2007-2013)

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Crea

L’analisi comparata delle risorse investite dalle Amministrazioni e il numero delle iniziative sovvenzionate a livello nazionale evidenzia le diverse modalità di finanziamento delle iniziative d’innovazione (Figura 5). In generale, la spesa media per progetto (205.000 euro) è stata non solo modesta, a causa della natura pre-competitiva delle iniziative realizzate, ma anche molto variabile, a seconda dei comparti di filiera destinatari dell’innovazione, delle specificità delle innovazioni stesse e dei vincoli sul massimo della spesa per progetto definiti dai Psr.

Figura 5 - Risorse spese e iniziative sovvenzionate (valori percentuali su livelli nazionali)

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Rae 2015

Gli investimenti più elevati, in relazione al totale della spesa pubblica, sono stati realizzati nelle regioni Sicilia (17%), Puglia (16,5%) e Campania (14,4%), mentre il maggior numero di iniziative finanziate si è collocato nelle regioni Umbria (14,1%), Lazio (11%) ed Emilia Romagna (10%).

Coerenza e rilevanza dell’impianto programmatorio della misura

Dall’analisi dei Psr 2007-2013 e dalle interviste alle Amministrazioni, emerge che l’impianto programmatorio degli interventi di promozione per l’innovazione 2007-2013 ha risentito di una limitata consapevolezza e conoscenza da parte dei decisori politici e amministrativi, e, forse, anche degli stessi organismi agricoli di rappresentanza, circa lo stato, i fabbisogni e le capacità d’innovazione del settore primario. In fase di programmazione dei Psr, infatti, è mancata un’attività di rilevazione e analisi dei problemi, delle opportunità e dei fabbisogni di innovazione degli operatori rurali nei diversi comparti e contesti regionali che avrebbe consentito una migliore programmazione della misura 124.
Di fatto, è soltanto con la definizione del Piano Strategico dell’Innovazione e della Ricerca (Psir), nel 2015, che è stato realizzato un primo esercizio, a livello nazionale, di confronto multi-attoriale (ricerca, operatori di filiera e consulenti) su aspettative, fabbisogni e indirizzi da perseguire negli anni successivi. Un esercizio che rientra nel percorso del Pei-Agri e che è servito, certamente, a definire gli obiettivi e gli interventi dei Psr entro cui pianificare le misure 16.1 e 16.2 dell’attuale programmazione, ma che, per ovvi motivi, non ha potuto fornire un contributo rilevante all’attuazione della misura 124, se non in termini di aggiustamenti sull’attuazione degli interventi già previsti (criteri di selezione, vincoli alla costituzione dei partenariati, integrazione ai processi di filiera).
Laddove non vi è stata una piena consapevolezza delle dinamiche territoriali e delle effettive aspettative dei potenziali beneficiari in materia di ricerca e innovazione, le università e i centri di ricerca maggiormente competenti e organizzati nella gestione di progetti complessi, possono aver svolto una funzione di traino nel calamitare gli operatori locali attorno a idee progettuali spesso più utili a dare seguito alle proprie ricerche che non a rispondere a esigenze specifiche di crescita dei margini di competitività e sostenibilità ambientale delle imprese, come evidenziano le tipologie di innovazione realizzate e le indagini ex-post condotte presso le aziende agricole che hanno beneficiato del sostegno.
Inoltre, si è determinata un’elevata frammentazione nella progettualità, nelle compagini partenariali e nei temi di intervento, provocando un certo grado d’inefficienza degli investimenti pubblici regionali, che avrebbero potuto essere impiegati per risolvere problemi/opportunità di sviluppo di bacini più ampi di potenziali beneficiari.
Sul piano attuativo, lo stesso impianto regolamentare, sin dalle prime battute della programmazione, è apparso poco coerente con gli obiettivi di piena inclusività dei diversi attori dei sistemi locali della conoscenza e della loro attiva cooperazione, e disincentivante, soprattutto, per le imprese (European Commission, 2011). Tra le altre, le principali questioni riguardano la mancata previsione di anticipi ai partenariati, l’assenza di chiarezza sull’applicazione del vincolo della pre-competitività degli investimenti e l’effettiva possibilità di finanziare investimenti in azienda tramite la misura 124.
A questo proposito, si deve dare merito alle Amministrazioni italiane di aver compiuto delle scelte di attuazione che, per quanto non tempestive, hanno superato tali incongruenze, favorendo la multi-attorialità, l’ampiezza delle compagini partenariali e lo sviluppo di innovazioni a livello aziendale e, di filiera, come emerge, anche, dalle analisi valutative ex-post dei Psr.
Infatti, attraverso i criteri di selezione delle proposte progettuali, in molti casi affinati nel corso del periodo di programmazione, le autorità di gestione dei Psr (Adg) hanno premiato la coerenza rispetto agli obiettivi di sostenibilità delle pratiche aziendali (energie rinnovabili, efficienza produttiva, produzioni di qualità) e di miglioramento della competitività (incremento della produttività del lavoro; incremento sbocchi di mercato), la concretezza e la replicabilità delle innovazioni nelle aziende, nonché l’adeguatezza delle azioni di diffusione dei risultati delle iniziative sovvenzionate, anche al di fuori dei partenariati.
Inoltre, la scelta di legare l’attuazione delle attività di cooperazione alla progettazione integrata di filiera e ai pacchetti di misura (13 Psr), allo sviluppo partecipato delle aree Leader e allo sviluppo competitivo e sostenibile di specifici comparti e filiere (anche in area Health Check), ha senz’altro rafforzato le capacità della cooperazione di attivare investimenti in innovazione e di integrarli ai piani di sviluppo aziendali (es. 70% in Calabria), definendo percorsi comuni e strutturati di sviluppo d’intere filiere locali.
Nonostante tutto, la misura 124 ha senz’altro registrato un ottimo e inaspettato riscontro degli operatori rurali e, in particolare, delle filiere, in termini sia di numerosità che di ampia rappresentatività delle diverse categorie di soggetti rilevanti per lo sviluppo di innovazioni nel settore primario.
Infatti, dal 2010 è stata registrata la presentazione di un inaspettato numero di domande di aiuto che, nelle annualità successive, e in maniera sistematica, ha indotto alcune Amministrazioni a rivisitare a rialzo sia le dotazioni finanziarie della misura, che i target relativi al numero di iniziative di cooperazione sovvenzionate. Già nel 2012 si osservava uno scarto medio del 41% fra domande di aiuto presentate e ammesse che è motivato, in numerosi casi, proprio dall’inadeguatezza dei fondi destinati alla misura (Cristiano, 2012).
Inoltre, la trasversalità di filiera e settoriale che ha caratterizzato una buona quantità di progetti, è certamente un segnale dell’elevato grado di rappresentatività dei diversi interessi che la misura è riuscita a soddisfare.

Una lettura dei primi risultati degli interventi di cooperazione per l’innovazione

L’analisi dei risultati dei progetti di cooperazione è stata svolta avendo a riferimento l’impianto concettuale e programmatorio delineato dalle teorie sulla multiattorialità dell’innovazione, dalla regolamentazione europea e dalle Amministrazioni regionali per la misura 124.
A questo riguardo, è opportuno chiarire che l’osservazione e l’interpretazione degli effetti della misura 124 sono rese difficili dal fatto che essa è entrata a pieno regime soltanto nel 2012, oltreché dai tempi medi di realizzazione delle iniziative che, in numerose regioni, si sono concluse soltanto nel giugno 2016.
Inoltre, è opportuno evidenziare che l’analisi dell’efficacia degli interventi sovvenzionati dalla misura 124 deve riguardare principalmente il raggiungimento dell’obiettivo di promozione dell’approccio cooperativo finalizzato allo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie, anche se lo stesso l’impianto valutativo previsto per la misura, incoerentemente con tale ratio, prevede che i risultati siano misurati in termini d’incremento del valore aggiunto lordo delle aziende beneficiarie4.
Il presente contributo è stato, dunque, focalizzato su alcuni ambiti per i quali è stato possibile analizzare le prime evidenze che emergono dalle iniziative realizzate: i partenariati e il ruolo dei diversi attori; il contributo della misura 124 alla crescita delle capacità innovative degli attori rurali, al miglioramento della competitività dei beneficiari ed alla sostenibilità ambientale.

Il ruolo dei diversi attori nelle iniziative di cooperazione

Le compagini e le leadership partenariali dei progetti di innovazione sono state variamente articolate nei diversi territori, sia in termini di numerosità degli attori che di ruoli e funzioni svolti nei processi di sviluppo (Cristiano e Proietti, 2013; 2014). Sulla caratterizzazione dei partenariati hanno influito, certamente, le specifiche disposizioni dei Psr (sulla numerosità, sulla leadership e sulla tipologia di attori) e la presenza, nei sistemi socio-economici locali, di soggetti fortemente radicati sui territori, aggreganti e in grado di sostenere gli oneri burocratici legati all’accesso e al pagamento delle sovvenzioni.
Come emerge, anche, dalle valutazioni ex post dei Psr 2007-2013, vi sono giudizi discordanti sulla qualità dei partenariati coinvolti nelle iniziative. In particolare, si ritiene che, spesso, i rapporti partenariali non siano stati paritari, bensì sbilanciati sulle esigenze degli enti di ricerca e delle università di dare seguito ai risultati dei propri lavori. In alcuni contesti, questo ha portato a sviluppare percorsi di innovazione di tipo research-driven che, tuttavia, con molta probabilità, non sarebbero stati attivati senza l’azione propulsiva di tali soggetti. Infatti, l’analisi della distribuzione territoriale dei progetti di cooperazione evidenzia una maggiore intensità di iniziative proprio nelle aree in cui hanno sede i centri universitari, i poli tecnologici e i consorzi di ricerca. Indubbiamente, questa tipologia di attori ha dimostrato di saper coniugare, meglio di altre, le capacità progettuali, di leadership e di amministrazione con la conoscenza dei contesti e dei problemi specifici delle imprese locali. La loro tempestività di risposta nella messa a punto dei risultati dei propri studi per intercettare le esigenze specifiche degli agricoltori, la prossimità territoriale e la sussistenza di relazioni preesistenti con determinati attori hanno costituito, senz’altro, un motore d’avviamento per molti partenariati (Cristiano e Proietti, 2013).
Similmente, i cluster e gli enti territoriali di sviluppo (es. poli tecnologici, centri per la ricerca e l’innovazione, agenzie regionali di sviluppo agricolo) hanno svolto funzioni di leadership dei partenariati, in alcuni casi delegate dalle Adg dei Psr, di concentrazione delle istanze territoriali su specifici problemi/opportunità di sviluppo, di progettazione, nonché di ricerca, sperimentazione e assistenza tecnica correlate all’implementazione delle innovazioni nelle aziende.
Le organizzazioni agricole di rappresentanza, invece, hanno fatto registrare una limitata partecipazione ai partenariati (1%), scontando probabilmente la novità dell’intervento e la mancanza di specifiche esperienze. Tuttavia, hanno dimostrato un certo coinvolgimento nelle fasi di definizione dell’intervento e di messa in rete dei diversi attori. Inoltre hanno favorito, grazie alle articolazioni territoriali, la realizzazione di percorsi d’innovazione di filiera a livello transregionale.
Un dato di rilievo riguarda la scarsissima presenza (inferiore al 2%) della consulenza di base nei partenariati, dovuta, in parte, al fatto che questi soggetti non fossero espressamente previsti fra i beneficiari della misura 124 e, in parte, alla loro difficoltà a riconoscersi come attori dei processi innovativi (Cristiano et al. 2015).
Il mondo produttivo ha espresso la propria capacità di aggregazione e leadership, più spesso, attraverso gli enti associativi (associazioni, organizzazioni, consorzi e cooperative di produttori), ma non sono mancati i casi (ad esempio, in Toscana) di imprenditori individuali che hanno dimostrato capacità tecniche o attitudini personali tali da sollecitare l’iniziativa progettuale e aggregare organismi di ricerca ed altre imprese intorno ad uno specifico fabbisogno di innovazione.
Infine, anche i Gal, laddove la misura poteva essere attivata con approccio Leader, hanno dimostrato capacità di aggregazione di partenariati ampi e altamente rappresentativi dei sistemi socio-economici locali.

Il rafforzamento del capitale relazionale

All’attuazione della misura 124 si deve dare atto di aver contribuito alla creazione e/o al rafforzamento delle relazioni tra i diversi attori dello sviluppo rurale e, in particolare, tra gli imprenditori e il mondo della ricerca.
Inoltre, le iniziative realizzate hanno, senz’altro, contribuito alla crescita di una sensibilità nuova e diffusa degli attori rurali e, nello specifico, degli imprenditori, circa l’importanza di investire in innovazione per ampliare le prospettive di sviluppo dei sistemi agricoli e forestali.
A questo riguardo, la multiattorialità, la transdisciplinarietà (farmaceutica, bioenergie, cosmetica, marketing) e l’approccio di filiera che hanno caratterizzato i partenariati, rappresentano il vero valore aggiunto di processi innovativi innescati dalla misura 124 che, anche al di là della prospettiva dei singoli progetti, hanno promosso l’apertura dei sistemi produttivi rurali a interconnessioni settoriali importanti, nonché lo sviluppo di capacità imprenditoriali e di ricerca più collaborative.
La maggiore sensibilità degli attori rurali verso le iniziative di innovazione è apparsa evidente già in fase di definizione del Psr, e, successivamente, nel corso degli incontri partenariali con gli stakeholder per la programmazione dei Psr 2014-2020, fino ai più recenti momenti di confronto promossi dalla Rete Rurale Nazionale.
È così, ad esempio, per le università e i centri di ricerca, che sono maggiormente consapevoli della necessità di rivedere i propri programmi ed i metodi di divulgazione in base alle reali esigenze di crescita delle imprese e del settore primario. Similmente, le organizzazioni di rappresentanza del mondo produttivo, forti dell’esperienza maturata nelle iniziative legate alla misura 124, hanno avviato percorsi di consultazione dei propri associati e di accrescimento delle proprie competenze, al fine dare voce alle istanze delle imprese. Infine, anche all’interno degli organismi di consulenza e degli ordini professionali è in corso un processo di accrescimento delle capacità di auto-riconoscimento di un ruolo che deve essere fondamentale nella rilevazione dei fabbisogni e delle opportunità di sviluppo delle aziende, nella progettazione e nella divulgazione delle innovazioni.
Del rafforzamento delle relazioni tra attori rurali se n’è avuto riscontro nella presentazione delle proposte progettuali relative ai GO e ai progetti integrati di filiera (Pif) (Emilia Romagna e Toscana), le quali evidenziano la volontà di dare seguito a taluni partenariati e alle innovazioni realizzate con il sostegno della misura 124. Infatti, circa il 23% dei partner aderenti alle nuove proposte ha partecipato a progetti legati alla misura 124 e circa il 6% delle proposte sono state presentate in continuità essi.

Il contributo al miglioramento della competitività di settore

Le innovazioni introdotte nelle aziende agricole hanno contribuito al miglioramento della competitività delle aziende e del settore primario, nel suo complesso, sia per l’attinenza degli ambiti di ricerca e sviluppo che le hanno caratterizzate, sia per l’effetto moltiplicatore dimostrato dalla misura nell’attivazione degli investimenti aziendali.
Un dato di sintesi è il numero di aziende che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche, pari a 4.284, di cui il 90% sono aziende agricole (Tabella 2).

Tabella 2 - Numero di imprese che hanno introdotto nuovi prodotti e/o tecniche

Fonte: nostre elaborazioni su dati Rae 2015

In particolare, le innovazioni sono state indirizzate a valorizzare i fattori produttivi e ad aumentare in modo strutturale la generazione di valore aggiunto delle aziende, agendo direttamente sulla competitività aziendale (riduzione dei costi e/o aumento del reddito, sviluppo di strumentazioni e sistemi di controllo, di nuovi protocolli di produzione, nuovi sbocchi di mercato, e-commerce, IV gamma/vendibilità, diversificazione di prodotto), sull’organizzazione della filiera e delle aziende (miglioramento logistico ed organizzativo, integrazione della filiera, informatizzazione), sulla qualità e produttività aziendale (prodotti di nicchia, miglioramento della qualità del prodotto, tracciabilità, aumento della produttività).
Un’ampia parte delle risorse investite nella cooperazione per l’innovazione è stata destinata al miglioramento o all’introduzione di nuovi prodotti alimentari (valorizzazione di produzioni e filiere, creazione e sviluppo di nuovi prodotti, miglioramento della qualità) e non alimentari (realizzazione di nuovi prodotti, anche a partire dalle materie di scarto, innovazioni tecnologiche sui sistemi di produzione), nonché all’introduzione e/o miglioramento di tecnologie innovative di trasformazione.
Inoltre, dall’analisi dei dati forniti dalle valutazioni ex-post di 6 Psr emerge che le innovazioni realizzate dalle aziende hanno prodotto un aumento del valore aggiunto lordo cumulato di circa 2.500.000 euro. Un dato poco rappresentativo, in termini di numerosità del bacino di aziende beneficiarie della misura 124, ma che dà la misura di una certa capacità di tali iniziative di incidere sulla competitività delle stesse.
Infine, come accennato, i processi innovativi sovvenzionati dalla misura 124, hanno senz’altro avuto un potenziale effetto moltiplicatore nell’attivazione degli investimenti aziendali, ascrivibile al carattere di sviluppo pre-competitivo della misura, per il quale il successivo investimento finalizzato all’implementazione dell’innovazione in azienda è, evidentemente e a determinate condizioni, una naturale conseguenza.
La capacità di ampliamento della scala di innovazione della misura è emersa, soprattutto, nei casi in cui tali processi siano stati integrati a percorsi formali di sviluppo delle filiere locali (Pif), che hanno coinvolto diversi segmenti e attori delle stesse, oppure realizzati nel contesto di partenariati ampi e con un’elevata presenza di aziende agricole. In questi ultimi casi, infatti, si sono spesso verificati fenomeni di emulazione tra imprenditori.
In termini numerici, le iniziative di cooperazione per l’innovazione integrate ai percorsi di sviluppo delle filiere hanno interessato 14 comparti e un investimento pubblico pari a circa il 13% delle risorse complessivamente stanziate sulla misura 124.

Il contributo alla sostenibilità ambientale

Numerose iniziative di innovazione sono state indirizzate al miglioramento delle performance ambientali dei processi produttivi, contribuendo all’uso sostenibile e alla preservazione delle risorse naturali.
In questo senso sono andate le innovazioni tese alla produzione di energia da fonti alternative, alla riduzione di gas serra, alla migliore gestione delle risorse idriche, allo sviluppo di modelli di gestione sostenibile delle superfici agrarie e forestali per la conservazione della biodiversità, alla riduzione dell’accumulo di carbonio nei suoli agrari, al riutilizzo dei reflui zootecnici, alla gestione delle biomasse e degli scarti di produzione, alla riduzione dell’impiego dei prodotti fitosanitari, alla protezione e gestione delle risorse atmosferiche.
In questo ambito, i comparti destinatari delle iniziative sono stati principalmente quello silvicolo, particolarmente attento alla conservazione della diversità biologica e allo sviluppo di energie alternative, e quello ortofrutticolo, che ha focalizzato maggiormente le innovazioni sulla riduzione degli antiparassitari, la gestione del suolo e l’uso razionale dell’acqua. Il comparto vitivinicolo, più degli altri, ha sviluppato iniziative relative alle tecniche e tecnologie di monitoraggio e riduzione delle emissioni di anidride carbonica, all’utilizzo del Carbon Footprint per la riduzione dei gas serra e all’uso e miglioramento della risorsa suolo. Infine, il comparto zootecnico è stato destinatario di progetti volti principalmente all’individuazione di soluzioni innovative per lo smaltimento dei reflui. Le innovazioni inerenti la conservazione e l’uso razionale dell’acqua hanno interessato prevalentemente la filiera dei cereali e seminativi, attenta anche all’introduzione di innovazioni tecniche e tecnologiche per il miglioramento della gestione delle concimazioni, quella olivicola ed il tabacco.

Considerazioni conclusive

Ad un semestre dal termine delle iniziative realizzate con il sostegno della misura 124, i giudizi sulla sua attuazione e sui risultati sono controversi e non sempre positivi.
A questo, si deve ammettere, ha contribuito la discrasia tra l’impianto programmatorio e quello valutativo comunitario degli interventi sovvenzionati dalla misura cooperazione. Quest’ultimo, infatti, è finalizzato a restituire giudizi su obiettivi (crescita della competitività di settore e dei beneficiari) che non sono quelli principali della sua logica di intervento.
Oggi, invece, è opportuno cercare evidenze nella nuova dinamicità che sembra caratterizzare i sistemi imprenditoriali locali e che è il segnale della maturazione di comportamenti collaborativi e innovativi da parte del mondo della ricerca e dell’impresa.
A tale proposito, la lettura di sintesi delle analisi condotte sull’attuazione e sui risultati della misura 124 evidenzia fattori di successo e criticità, che ci consentono di trarre alcune considerazioni nella prospettiva della programmazione per lo sviluppo rurale 2014-2020.
In termini generali, c’è la necessità di definire una vera e propria politica dell’innovazione per il settore primario, di cui la programmazione per lo sviluppo rurale sia uno strumento di attuazione pensato in sinergia con le altre politiche comunitarie e nazionali. Tale politica deve essere supportata da un sistema adeguato di monitoraggio e valutazione e, soprattutto, fondata sull’analisi dello stato di salute dell’innovazione del settore agro-alimentare e forestale italiano e dei reali fabbisogni delle imprese.
A livello di Psr è opportuno definire impianti valutativi adeguati all’innovatività e alla specificità delle iniziative dei GO. I processi valutativi in itinere devono restituire conoscenza utile alla loro buona attuazione, in termini di fabbisogni di innovazione delle imprese, della qualità delle relazioni e delle compagini partenariali, delle innovazioni e dei percorsi di sviluppo delle filiere entro cui le iniziative vengono realizzate. Inoltre, è necessaria un’analisi del valore aggiunto dei processi cooperativi rispetto ad altre forme di innovazione aziendale.
Un’altra considerazione riguarda l’introduzione del Pei Agri e del concetto di innovazione interattiva, la cui interpretazione in Italia sembra rinnegare le modalità più tradizionali di innovazione, gettando ombre sulle azioni di cooperazione realizzate nel contesto della misura 124, soprattutto per ciò che riguarda l’approccio (giudicato top-down) del mondo della ricerca ai progetti. In realtà, la politica di sviluppo rurale, partendo dalla Strategia Europa 2020, e attraverso la riforma della Pac, pone l’accento sul trasferimento della conoscenza e l’innovazione, ampliando gli approcci e le modalità di intervento (creazione di gruppi operativi, servizi per l’innovazione, investimenti), in modo da favorire nuove dinamiche di sviluppo in parallelo a percorsi convenzionali di ricerca e innovazione tecnologica.
La premessa essenziale a tutto ciò è il riconoscimento formale, da parte dei policy maker, di tutti gli interlocutori - ricercatori, imprenditori, consulenti, formatori, altri soggetti facenti parte dei sistemi socio-economici territoriali - con cui concertare siffatta politica dell’innovazione, e dei loro ruoli nella sua attuazione. La messa in rete di tutti gli attori costituisce una condizione necessaria per la creazione di sistemi economici locali evolutivi, in cui ciascuno per le proprie competenze e posizioni di filiera possa essere partecipe dei processi di sviluppo.
D’altro lato, il riconoscimento, e in taluni casi anche l’auto-riconoscimento, dei ruoli di partenariato della politica di innovazione implica un’assunzione delle rispettive responsabilità per il rafforzamento delle proprie competenze tecniche e metodologiche, oltre che delle proprie attitudini collaborative.
Infine, la natura precompetitiva delle iniziative realizzate suggerisce, per questioni di coerenza programmatoria e di efficienza, di promuovere lo sviluppo di innovazioni che diano continuità agli interventi realizzati nell’ambito della misura 124 e i cui risultati siano coerenti con le analisi dei fabbisogni che hanno sostenuto la definizione delle strategie degli attuali Psr. A tale scopo, possono essere previsti meccanismi di premialità sulle domande di aiuto (come avvenuto in Campania e Lazio) e azioni specifiche di divulgazione (portale dell’innovazione) tese a limitare le ripetizioni di interventi non rilevanti per le aziende e a favorire l’introduzione di innovazioni che rispondano alle opportunità e ai problemi di sviluppo delle stesse.
A questo proposito, una recente analisi della Rete Rurale Nazionale5 evidenzia come gli attuali fabbisogni d’innovazione riguardino, in particolare, temi di sviluppo competitivo afferenti, per la maggior parte, alle focus area 2A (miglioramento delle prestazioni economiche delle aziende agricole - 25,7%) e 3A (miglioramento della competitività attraverso l’integrazione nella filiera agroalimentare - 20,8%). Su queste focus area, peraltro, le Amministrazioni hanno stanziato il 43% delle risorse destinate alle sotto-misure 16.1 e 16.2. L’analisi comparata delle tipologie di innovazione riferite alle due focus area fornisce rilevanti riscontri sull’attualità degli interventi realizzati nell’ambito della misura 124 e sull’utilità dei loro risultati per soddisfare gli attuali fabbisogni di sviluppo delle imprese del settore primario.
In conclusione, la misura cooperazione ha contribuito a creare un ambiente maggiormente innovativo e dinamico a cui occorre dare continuità nell’ottica di favorire lo sviluppo di una capacità sistemica di innovare, passando da un sistema dell’innovazione frammentato e guidato dai progetti ad un sistema di sviluppo agricolo e rurale evolutivo.

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Riferimenti bibliografici

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• Cristiano S., Proietti P. (2013), Farm Innovation through Rural Development Programmes: experiences and pathways of innovation in Italy, paper presentato al 21st Esee, Antalya, Turkey, 2-6 September 2013

• Cristiano, S., Proietti, P. (2014). Acting as Agricultural Innovation brokerage in Italy: experiences from the Rural Development Programmes 2007-2013. 11^th European Ifsa symposium, Berlin 1-4 April 2014

• Cristiano S., Proietti P. e Striano M. (2015), Farm Advisory Services in knowledge transfer and innovation: which role in Rural Development Programmes (Rdps) 2014-2020, paper presentato al 22^th European Seminar on Extension and Education (Wageningen)

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• EU Scar (2012), Agricultural knowledge and innovation systems in transition - A reflection paper, Brussels: Commissione Europea

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• Labarthe P. (2008), Innovation and Innovation Trajectories in Agricultural Extension Services, Proceedings of the 24th Annual Meeting, E.A.R.T.H. University, Costa Rica, Aiaee

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• World Bank. (2006), Enhancing Agricultural Innovation: How to Go Beyond the Strengthening of Research Systems. Washington DC: The World Bank

• 1. Articolo 29 del Reg. 1698/05.
• 2. Comunicazione della CE al Parlamento e al Consiglio Com(2010) 546 definitivo del 06.10.2010.
• 3. La raccolta delle informazioni relative alle iniziative di cooperazione è consultabile sul portale web della Rete Rurale Nazionale. Le innovazioni sono state classificate per temi di ricerca e tipologie di intervento secondo la classificazione Usda, il sistema di classificazione per la ricerca agricola e forestale, l'istruzione e la consulenza dell’U.S. Department of Agriculture.
• 4. Si fa riferimento all’indicatore di risultato R2 che deve essere quantificato per la misura 124 in sede di valutazione ex-post, secondo quanto previsto dal quadro comune di monitoraggio e valutazione 2007-2013.
• 5. Rete Rurale Nazionale 2014-2020 (2016) Psr 2014-2020 I fabbisogni e le strategie per l’innovazione nei Psr, [link].