I Pei 2014-2020 tra programmazione e implementazione: un possibile percorso di valutazione

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

I Partenariati europei per l'innovazione (Pei) sono stati introdotti dall’Iniziativa faro Europa 2020 “L'Unione dell'innovazione” (Commissione Europea, 2010) per proporre un nuovo approccio alla definizione dei percorsi di ricerca e all’innovazione dell'UE, che li riconduca ai reali fabbisogni dei sistemi produttivi locali.
Il Pei in materia di “Produttività agricola e sostenibilità” rappresenta una novità per la politica di sviluppo rurale1. I suoi obiettivi specifici riguardano: la promozione dell'uso efficiente delle risorse, della redditività, della produttività, della competitività, della riduzione delle emissioni, del rispetto del clima e della resilienza climatica nel settore agricolo e forestale; la contribuzione all'approvvigionamento regolare e sostenibile di prodotti alimentari, mangimi e biomateriali; il miglioramento dei metodi di tutela dell'ambiente, la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento ad essi; la costruzione di ponti tra ricerca e impresa (Reg. 1305/2013, art. 55). Il Pei sarà attuato attraverso i gruppi operativi (GO), che realizzeranno progetti di cooperazione tra gli attori rurali finalizzati alla co-produzione di innovazione nelle aziende e saranno co-finanziati dal Feasr nell’ambito della misura 16 dei Psr (CE, 2014; 2013b).
Il punto focale del Pei è l'attuazione di un "modello interattivo" per l'innovazione, che implica la partecipazione dei diversi attori rurali alla co-produzione di conoscenza, attraverso lo sviluppo, la sperimentazione e l’adattamento dell’innovazione in azienda (Klerkx et al.; Knickel et al., 2009; Labarthe et al., 2008; Commissione Europea, 2013b).
Tale modello implica l’impiego di nuove funzioni, relative alla promozione e alla facilitazione della cooperazione tra i diversi attori, alla mediazione della conoscenza, alla promozione del dialogo e dell’apprendimento collettivo, alla negoziazione e gestione dei conflitti tra partner di progetto (Klerkx, Lewis, 2010; Herman et al., 2012; EU Scar, 2012; Enrd, 2013a).
In questo contesto, in base al nuovo quadro comune di monitoraggio e valutazione 2014-2020 (Qcmv), ancora in fase di finalizzazione, la valutazione dovrebbe vertere sull'efficacia delle azioni innovative realizzate dai gruppi operativi, focalizzandosi sui seguenti aspetti: (1) il contributo del Psr al miglioramento delle condizioni per lo sviluppo di ricerca e innovazione nelle aree rurali, attraverso il raggiungimento degli obiettivi specifici del Pei; (2) la contribuzione della priorità 12 al raggiungimento degli obiettivi delle altre priorità; (3) la contribuzione dei Pei alla Strategia di Europea 2020 (Eerdn, 2013; Commissione Europea, 2014).
Le specificità del Pei meritano tuttavia un ampliamento delle analisi valutative con particolare attenzione agli aspetti relativi all’effettiva applicazione del citato modello interattivo e alle modalità con cui i diversi attori partecipano alla co-produzione dell’innovazione.
Considerato il carattere innovativo del Pei, occorre, inoltre, condurre attività valutative specificamente orientate al supporto delle Autorità di Gestione dei Psr (AdG) nella programmazione degli interventi (ex-ante), nell’analisi delle performance dei sistemi di governance e attuazione dei Psr (in-itinere) e nell’identificazione di benchmark. I valutatori del Pei dovrebbero, inoltre, accompagnare i GO nell’attivazione di percorsi di apprendimento sulle modalità di implementazione del modello interattivo dell’innovazione e sui suoi effetti.
Con questo contributo si intende avviare una riflessione, pur non esaustiva, su un possibile percorso di valutazione del Pei che vada oltre la proposta del Qcmv, relativa alla sola verifica della sua efficacia, per indagare piuttosto le condizioni alle quali e le modalità con cui il modello interattivo di innovazione verrà applicato dai GO.

Uno sguardo alla letteratura

Considerata la recente introduzione dei Pei nelle politiche comunitarie, non è ancora possibile fare riferimento ad una letteratura specifica per la loro valutazione.
Tuttavia, alcuni contributi teorici e pratici che, al di là della programmazione comunitaria, sono stati prodotti in materia di valutazione del trasferimento della conoscenza e dell’innovazione, sono senz’altro rilevanti. Essi riflettono l'evoluzione dell’approccio all’innovazione dal modello lineare a quello sistemico e interattivo. Infatti, le metodologie di valutazione dell’innovazione più tradizionali sono ancorate ad analisi di tipo quantitativo sul pre e post intervento, tese a verificare la correlazione tra gli investimenti in ricerca e sviluppo (input) e gli effetti da essi derivati (output).
Diversamente, gli studi più recenti dimostrano un’apertura alle analisi qualitative e dei processi, focalizzando sul "come" e "a quali condizioni" i sistemi della conoscenza e dell’innovazione agricoli e forestali attivino percorsi di innovazione efficaci (Cristiano e Proietti, 2013; Oecd, 2012, 2013; Ricciardulli, 2012; World Bank, 2008).
Vengono inoltre ampliati i campi delle indagini e delle prospettive della valutazione, includendo: a) diversi livelli di analisi, che siano macro, meso e micro, o di tipo geografico, di filiera, di settore, di sistema socio-economico rurale o dell’azienda; b) i risultati dell'innovazione a livello di settore/ filiera/azienda; c) il trasferimento di innovazione come prodotto e come processo.
Infine, negli anni più recenti, la maggiore attenzione sui processi dell’innovazione e i loro effetti a livello di azienda, attraverso la conduzione di indagini sui comportamenti, le capacità e le competenze degli attori del sistema della conoscenza e dell’innovazione (imprenditori, ricercatori, formatori, consulenti, Ong), ha portato alla delineazione di profili tipo (innovatori, drivers, sostenitori) che potessero essere di riferimento per le decisioni di politica (Oecd, 2013).
Nello specifico della programmazione comunitaria, alcune analisi condotte sui progetti co-finanziati dal Feasr nell’ambito della misura 124 dei Psr 2007-2013 possono essere un utile riferimento per la valutazione del Pei per le analogie tra gli interventi, soprattutto per gli approfondimenti su aspetti rilevanti quali le scelte di politica, di governance e di attuazione, i fattori influenti e gli acceleratori delle innovazioni, le tipologie e gli effetti delle innovazioni realizzate ed il loro contributo al miglioramento della competitività (Cristiano e Proietti, 2013; Cristiano e Proietti, 2014; Ricciardulli, 2012).
Similmente, anche la Rete Europea dello sviluppo rurale (Enrd 2013a; 2013b) ha recentemente proposto un’analisi di alcuni casi studio su progetti di cooperazione realizzati nell’ambito della misura 124, focalizzando l’attenzione su aspetti rilevanti per l’implementazione del modello interattivo dell’innovazione e delle funzioni di intermediazione (innovation brokerage).
Nel corso degli anni sono stati inoltre definiti numerosi indicatori (Tabella 1) finalizzati a dare una rappresentazione sintetica dei diversi aspetti dell’innovazione: in termini di processo, di prodotto e di creazione e adozione di nuova conoscenza; di diffusione di conoscenza; di creazione di un ambiente favorevole allo sviluppo di innovazione (Katz, 2006; Commissione Europea, 2013a; Oecd, 2013; Marchant, 2006; Moreddu, 2013; World Bank, 2008).

Tabella 1 - Indicatori più utilizzati nell’analisi del trasferimento della conoscenza e dell’innovazione

Fonte: Nostra elaborazione
¹ L’indicatore è stato introdotto dalla Commissione Europea per il monitoraggio e la valutazione dei Psr 2014-2020.
² L’indicatore è utilizzato dall’Oecd Network for Farm Level Analysis.

Tuttavia, gli sforzi per la definizione di indicatori compositi o indici che sintetizzino il grado d’innovazione raggiunto a livello aziendale o di filiera e la sua multidimensionalità sono stati minimi.
Una letteratura che nel suo complesso è esaustiva, ma è fortemente orientata alle analisi di settore, tralasciando di analizzare il carattere multidisciplinare dell’innovazione e le dinamiche di sviluppo che essa innesca nei più ampi sistemi socio-economici rurali.

Un possibile percorso di valutazione del Pei agricoltura

L’attuazione del Pei, nel contesto della priorità relativa al trasferimento della conoscenza e dell’innovazione nelle aree rurali, necessita di uno specifico quadro di riferimento che segni il percorso per una sua valutazione globale (ex-ante, in-itinere, ex-post), dalla programmazione ai suoi effetti, attraverso la sua implementazione.
La rassegna della letteratura offre certamente un importante background teorico di riferimento, ma le specificità dei Pei 2014-2020 richiedono ulteriori sforzi per definire un quadro più completo di analisi, che includa:

• la realizzazione di processi di apprendimento reciproco dei partner dei GO e di autovalutazione sistematica, che facilitino la riconversione ad una ricerca più orientata dalle esigenze/opportunità di sviluppo delle aziende;
• gli obiettivi specifici del Pei e delle politiche comunitarie, attraverso l’integrazione dei diversi livelli di valutazione delle azioni innovative dal livello micro (impresa) a quello meso (Psr) e a quello macro (strategia 2020).

Nel definire il quadro di riferimento, occorre tenere presente gli aspetti più rilevanti che caratterizzano i Pei e i contesti che influenzeranno le performance dei GO: (a) la variabilità degli scenari degli specifici sistemi socio-economici rurali e aziendali; (b) i GO, la costituzione e il funzionamento dei partenariati e dei progetti innovativi; (c) i progressi e gli effetti in termini di trasferimento della conoscenza e innovazione nelle aree rurali e a livello aziendale; (d) i comportamenti degli attori, i loro ruoli, funzioni e capacità nel partecipare alla co-produzione dell’innovazione; e) i fattori che influiscono sul sistema imprenditoriale e le sue scelte, quali l’intervento pubblico nella promozione di modalità d’interazione degli attori per la costruzione di idee progettuali condivise e di applicazione dell’innovazione alle aziende (Anandajayasekeram et al., 2005; Cristiano e Proietti 2013; Moreddu, 2013; World Bank, 2006) e la predisposizione di strumenti della politica che facilitano l’aggregazione di attori e di investimenti (principalmente, pacchetti di misura e progetti integrati di filiera) (Ascione et al., 2011); (f) i fattori geografici, le filiere e i sistemi della consulenza.
Di seguito, con specifico riferimento all’analisi dell’attuazione del modello interattivo all’innovazione e dei GO, viene pertanto proposto un possibile percorso di valutazione che supporti le scelte dei valutatori indipendenti e degli attori dei sistemi regionali della conoscenza e dell’innovazione coinvolti nelle diverse fasi di attuazione del Psr (Figura 1).

Figura 1 - Proposta di un percorso di valutazione dei Pei

Fonte: Nostra elaborazione

Valutazione Ex-Ante3

In linea di principio, la valutazione ex-ante, attraverso la verifica delle analisi di contesto, swot e dei fabbisogni, deve supportare le scelte delle AdG in materia d’interventi prioritari e di impostazione della logica d'intervento del Psr rispetto ai fabbisogni emersi nella concertazione con gli stakeholders (Cagliero et al., 2013a; Cagliero e Cristiano, 2013b). Questo, al fine di garantire una corretta e completa rappresentazione della situazione di partenza dei territori di riferimento del Programma e delle aspettative di cambiamento rispetto alle quali, in fase di valutazione ex-post, verrà svolta la verifica sull'efficacia delle azioni innovative condotte dai GO.
Il valutatore ex-ante dovrà pertanto accertarsi, da una parte, che il contesto di attuazione dei GO sia stato analizzato e rappresentato adeguatamente nel Psr; dall’altra, che l’AdG, attraverso gli indirizzi strategici e di politica per l’innovazione e la predisposizione del sistema di governance e attuazione di programma, stia favorendo la buona istituzione e attuazione dei GO.
In questo senso, la valutazione potrà dunque essere svolta principalmente attorno a tre principali macro-aree di analisi (Tabella 2).

Tabella 2 - Possibili Macro-aree della valutazione dei Pei

Fonte: nostra elaborazione

La prima riguarda il sistema regionale della conoscenza e dell’innovazione, che farà da cornice ai GO e di cui è opportuno approfondire i seguenti aspetti: numerosità e completezza degli attori che lo compongono e suo effettivo funzionamento; lacune e disconnessioni tra gli attori e i flussi dei sistemi della conoscenza (tra consulenza e ricerca; tra ricerca e impresa); competenze, capacità e attitudini (innovative, adattive, di resilienza) degli attori rurali; caratteristiche socio-economiche e strutturali delle aziende agricole (livelli di istruzione/formazione/professionalità, trend degli investimenti nell’innovazione, propensione all’associazionismo e reti di imprese).
La seconda macro-area di analisi riguarda il sistema socio-economico rurale con cui il sistema della conoscenza e dell’innovazione si relaziona e, in particolare, i seguenti aspetti: il livello e le esigenze di innovazione di aziende/filiere/settori/sistema socio-economico rurale; i driver specifici esistenti/emergenti dell'innovazione; il grado di accesso delle imprese ai servizi strumentali all’introduzione di innovazione in azienda (es. bancari e finanziari); il livello di diversificazione e di tran-settorialità delle attività socio-economiche.
La strategia e le scelte di politica per l’innovazione rappresentano, infine, una terza macro-area di analisi che potrà essere articolata sui seguenti aspetti: l’integrazione della strategia dell’innovazione rurale nel contesto della programmazione unitaria regionale (Smart Specialization); la coerenza dell’approccio di policy con i fabbisogni d’innovazione delle imprese/filiere/settori; la coerenza della programmazione integrata degli interventi di cooperazione per l’innovazione (misura 16) con le altre misure rilevanti; l’effettività e l’adeguatezza della programmazione di strumenti di politica che favoriscano l’introduzione di innovazione in azienda (pacchetti di misura, progetti integrati di filiera, gruppi operativi, network, cluster); la facilità di accesso degli agricoltori alle informazioni sulle innovazioni e sui risultati della ricerca esistenti; la predisposizione di strumenti di ricerca dei partner e di scambio di informazioni (piattaforme internet, database dei partner dei GO; mezzi di comunicazione sociale).

Valutazione durante il periodo di programmazione4

La valutazione durante il periodo di programmazione dovrebbe principalmente restituire alle amministrazioni i riscontri tempestivi sull’efficienza e l’efficacia delle modalità di attivazione e funzionamento dei GO e sull’applicazione dell’innovazione nelle aziende, favorendo eventuali revisioni dei sistemi di governance e attuazione del Pei, della loro governance e delle procedure di attuazione degli interventi. Questo implica una interazione sistematica tra il valutatore del Psr e i GO, finalizzata anche a favorire percorsi di apprendimento di questi ultimi, che siano finalizzati a migliorare le loro dinamiche relazionali interne ed esterne per meglio orientarle a forme di collaborazione tra attori rurali che vadano oltre la specifica prospettiva di progetto.
Al riguardo, una delle principali macro-aree di valutazione durante il periodo di programmazione potrà riguardare le modalità di sviluppo dell’idea progettuale e di aggregazione del partenariato (innovation brokerage), con particolare attenzione ai seguenti aspetti: adeguatezza delle analisi dei fabbisogni e delle opportunità alla base delle scelte di innovazione dei GO; rilevanza dell’innovazione per le aziende coinvolte; rilevanza degli attori aderenti al GO; effettività delle funzioni di innovation brokerage (capacità e competenze, conoscenza del contesto e connessione con il mondo della ricerca e delle imprese); la qualità del progetto d’innovazione del GO (fattibilità e coerenza con le esigenze/opportunità delle imprese; modalità di sviluppo dell’idea condivisa di innovazione; modalità di raccordo del partenariato di progetto, in termini di ruoli e funzioni dei diversi attori, di interazione e tempistica; gli investimenti previsti e l’efficienza delle scelte dei diversi tipi di fondi e di risorse pubbliche/private.
L’analisi del sistema di governance e attuazione del Pei rappresenta un’altra macro-area di tutta rilevanza, soprattutto per la verifica della sua efficacia/efficienza, le scelte di eventuali aggiustamenti e la definizione di benchmark di riferimento ad uso dei decisori politici. Tra gli altri, alcuni aspetti oggetto di analisi potranno essere: l’efficacia e la semplificazione delle procedure e dei criteri di selezione dei GO (inclusa la predisposizione di linee guida e modulistica); l’adeguatezza delle strutture di governance dei processi di selezione delle proposte progettuali e di sorveglianza della loro attuazione; l’adeguatezza di eventuali vincoli sulle proposte progettuali (budget; fidejussione; categorie e numerosità degli attori; tipologie di azioni; previsione di acconti sugli investimenti); la predisposizione di adeguati sistemi di monitoraggio e valutazione dei GO e dei relativi progetti.
Infine, la valutazione nel corso del periodo di programmazione dovrà fornire riscontri sulle modalità di implementazione dei progetti dei GO, focalizzandosi sui seguenti aspetti principali: lo sviluppo di comportamenti collaborativi/emulativi degli attori rurali; le modalità di sviluppo dell’innovazione a livello aziendale (sperimentazione e adattamento rispetto alle specifiche esigenze della singola azienda); i processi di apprendimento collettivo degli attori del GO; le modalità di attuazione di processi di cooperazione interna ed esterna al partenariato (modelli di collaborazione e networking); le modalità di disseminazione/ricaduta delle innovazioni nei sistemi rurali.

Valutazione Ex-Post5

Infine, attraverso la valutazione ex-post potranno essere verificati gli effetti di lungo termine dei processi innovativi realizzati dai GO e la loro contribuzione al raggiungimento degli obiettivi della politica di sviluppo rurale e della strategia Europa 2020.
In particolare, in tale contesto, le macro-aree di analisi potranno riguardare gli effetti sui sistemi socio-economici rurali e sulle imprese, con particolare attenzione a: i tipi di innovazione realizzata (incrementale/radicale/prodotto, processo, sociale) e l’attivazione di percorsi di specializzazione innovativa dei territori; l’incremento della competitività di imprese/filiere/settori; l’incremento dei margini di redditività delle imprese; il contributo alla produttività e sostenibilità agricola e forestale; il contributo alla mitigazione del cambiamento climatico; il contributo alla diffusione dell’economia della conoscenza nelle aree rurali e alla strategia Europa 2020.
Infine, un’area di competenza della valutazione ex-post riguarda, il sistema stesso della conoscenza e dell’innovazione, con particolare riferimento agli effetti prodotti dal Pei sullo sviluppo del capitale umano e sociale: la creazione di collegamenti stabili tra ricerca e aziende; lo sviluppo di attitudini, di nuove capacità e competenze imprenditoriali (adattive/innovative/resilienti, di autovalutazione, di risoluzione dei problemi e di gestione dei conflitti, di orientamento ai risultati); l’acquisizione di consapevolezza degli attori rurali su ruoli e funzioni per l’innovazione; lo sviluppo di attività di ricerca di tipo demand-driven.

Considerazioni conclusive

La novità del Pei e il percorso di valutazione proposto pongono senz’altro alcune sfide di cui una, in particolare, riguarda l’istituzione di sistemi di monitoraggio e valutazione appropriati che favoriscano l’attuazione di un monitoraggio strategico dei percorsi d’innovazione, che vada oltre le richieste comunitarie e sia fortemente orientato alla valutazione di tipo qualitativo dei processi e delle relazioni dei GO.
Una seconda questione riguarda l’opportunità di sviluppare da una parte, maggiori competenze valutative specifiche in materia di innovazione, dall’altra, approcci, metodi e strumenti di valutazione partecipata più adeguati alle specificità dell’oggetto della valutazione.
Emerge, inoltre, la necessità di avviare percorsi territoriali di valutazione partecipata dai GO, al fine di innescare meccanismi di confronto tra gli attori dei sistemi della conoscenza e attraverso cui favorire l’attivazione di collaborazioni stabili tra mondo della ricerca e dell’impresa.
La sfida è certamente grande per gli imprenditori, ma anche per i ricercatori e i consulenti, per i quali si apre l’opportunità, attraverso la conduzione sistematica di esercizi di autovalutazione, di sviluppare le attitudini necessarie ad attivare percorsi di ricerca e consulenza più rispondenti alle esigenze delle imprese.

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• 1. Il Pei in materia di “Produttività agricola e sostenibilità” è stata istituito con la Comunicazione della CE al Parlamento e al Consiglio Com(2012) 79 final del 29.02.2012.
• 2. Trasferimento di conoscenza nelle aree rurali.
• 3. Art. 55 del Reg. UE 1303/2013 e Artt. 8 e 77 del Reg. UE 1305/2013.
• 4. Art. 56 del Reg. UE 1303/2013.
• 5. Art. 57 del Reg. UE 1303/2013 e Art. 78 del Reg. UE 1305/2013.