Quale governance per i pagamenti per i servizi ecosistemici nel settore agricolo?

Quale governance per i pagamenti per i servizi ecosistemici nel settore agricolo?
Lezioni dal contesto internazionale

Introduzione

All’interno dell’ampio dibattito sul tema dei servizi ecosistemici (SE)1 un punto centrale concerne gli aspetti di governance del flusso di beni e servizi che gli ecosistemi forniscono all’uomo. Le attività antropiche modificano tale flusso prelevando dal capitale naturale una quantità di risorse eccessiva rispetto alla sua capacità di rigenerazione e alterando l’equilibrio e la resilienza degli ecosistemi; ciò produce una serie di “disservizi” i cui effetti sono direttamente o indirettamente connessi al benessere dell’uomo (dissesto idrogeologico, inquinamento dell’aria e dell’acqua, cambiamenti climatici, perdita di habitat e specie, ecc.). Per questo la ricerca si sta concentrando sulla definizione e sull’implementazione di approcci innovativi, capaci di coniugare la conservazione dell’ambiente e delle risorse naturali con lo sviluppo delle attività umane: ne sono un esempio, ormai in via di sperimentazione e implementazione in molti paesi nel mondo, i cosiddetti Payments for Ecosystem Services (Pes). Tali meccanismi innovativi di protezione del capitale naturale e di valorizzazione dei servizi ecosistemici in stretta connessione ai processi di sviluppo economico e sociale delle comunità locali sono, infatti, da diversi anni, oggetto di studio di numerose organizzazioni e progetti internazionali tra cui la Fao che, dopo alcune esperienze in Kenya, nel 2012 ha lanciato un progetto finalizzato ad allargare il campo di indagine alle molteplici forme esistenti (o implementabili) di remunerazione per i servizi ambientali, definite come Remuneration of Positive Externalities (Rpe). Nell’ambito di tale iniziativa il 12 e il 13 settembre 2013 si è tenuto a Roma presso la sede centrale Fao un “dialogo multistakeholder” (vedi sitografia) per discutere casi studio, esperienze innovative, opportunità e difficoltà legate all’implementazione dei Pes o di altre forme di Rpe e definire degli strumenti operativi di supporto ai policy maker. L’obiettivo del presente articolo è di mettere in luce le molteplici sfaccettature dei principali schemi di pagamento finora implementati a livello internazionale e fornire spunti di riflessione per il loro sviluppo futuro con particolare attenzione al settore agricolo. Quest’ultimo, infatti, si caratterizza per la duplice natura di fornitore e beneficiario di molti servizi ecosistemici essenziali per la vita e il benessere umano. La produzione di alcuni SE da parte dell’agricoltura (controllo dell’erosione e della perdita di suolo, sequestro di carbonio, amenità del paesaggio, ecc.) è legata principalmente al tipo di gestione dell’azienda agricola e alla tecnica utilizzata; tali fattori determinano conseguentemente un trade-off tra la produzione di derrate alimentari (o di altri servizi di approvvigionamento come le biomasse da energia) e la conservazione del capitale naturale, fondamentale per sostenere nel lungo periodo la produzione agricola stessa secondo un meccanismo di feedback positivo. L’agricoltura intensiva, in questo senso, è fortemente sbilanciata dal lato dei servizi di approvvigionamento e produce una serie di disservizi ecosistemici che riducono la complessità dell’agroecosistema, nonché la sua resilienza e sostenibilità nel tempo. L’implementazione di schemi Pes o, più realisticamente, tipo-Pes nelle aree rurali potrebbe rappresentare un’opportunità per promuovere pratiche agricole maggiormente sostenibili, non solo utilizzando premi, incentivi e/o indennità come già avviene attraverso gli schemi agroambientali, ma attraverso accordi e processi negoziali con gli altri stakeholder territoriali, secondo un più ampio coinvolgimento delle comunità locali, la cui partecipazione rappresenta un driver principale per la conservazione del capitale naturale nel lungo periodo.

I casi studio

In tabella 1 sono riportati, a titolo esemplificativo, alcuni casi studio discussi nelle due giornate alla Fao e sono messi in evidenza alcuni aspetti chiave al fine di facilitare l’organizzazione ed il confronto delle informazioni disponibili: paese e scala spaziale, servizi ecosistemici individuati, fornitore/venditore e beneficiario/compratore, tipologia di pagamento, intermediari/facilitatori, e azioni di conservazione. I casi studio riportati in tabella o citati nel paragrafo seguente sono stati selezionati sulla base della loro rilevanza rispetto al settore agricolo e delle caratteristiche innovative degli schemi di pagamento dal punto di vista della governance e dei soggetti coinvolti.

Tabella 1 - Alcuni casi studio presentati in occasione del “Dialogo Multistakeholder” alla Fao (12-13 settembre 2013)

Fonte: elaborazione su dati Fao e adattamento da Wunder et al. (2008)

Elementi di riflessione

La possibilità di mettere a confronto diverse modalità di applicazione di schemi di pagamento in contesti così disparati ha consentito di trarre una serie di riflessioni stimolando un dibattito proficuo per lo sviluppo di forme gestionali innovative dell’ambiente e delle risorse naturali anche in campo agricolo. Come approfondito di seguito sono emersi anche alcuni aspetti critici che richiedono particolare attenzione; se da una parte è necessario valutare, mappare e monitorare i servizi ecosistemici stimandone trade-off e sinergie, dall’altra è evidente che il quadro giuridico-normativo e i sistemi di governance sono cruciali nella costruzione di meccanismi virtuosi di pagamento dei servizi ecosistemici. Dai casi studio emergono, infatti, frequenti difficoltà di implementazione dovute alle carenze normative e procedurali all’interno delle legislazioni nazionali che ostacolano la partecipazione degli enti pubblici o di altri stakeholder negli schemi di pagamento, come ad esempio nei casi studio del bacino idrografico in Perù e del parco Rusenski Lom Nature Park in Bulgaria.
Come già accennato un primo elemento di riflessione riguarda l’importanza che la mappatura e la valutazione dei servizi ecosistemici, nonché il monitoraggio assumono sia per l’individuazione di target di riferimento sia per la verifica del raggiungimento degli obiettivi di conservazione e/o di miglioramento degli ecosistemi e dei servizi connessi. Il monitoraggio e la successiva valutazione degli interventi, in particolare, rimangono ancora un ostacolo, soprattutto nelle iniziative di breve durata, non solo per gli elevati costi di gestione, ma anche per le difficoltà di utilizzo pratico di tali strumenti da parte degli enti gestori. In merito all’utilità di un sistema efficiente di controllo dei servizi è interessante prendere ad esempio il caso cinese del bacino idrografico del fiume Xin’an dove, a seguito di una lunga negoziazione, è stato definito un sistema di pagamento compensativo (eco-compensazione) dalla provincia a valle a quella a monte del bacino per garantire la fornitura di acqua potabile e il controllo dell’erosione. L’accordo negoziale tra le due comunità è stato possibile soprattutto grazie all’implementazione di un sistema di controllo e monitoraggio della qualità dell’acqua a cui vincolare, con un meccanismo del tipo “bastone e carota”, il pagamento del servizio (da parte dei beneficiari) o il pagamento di una ammenda (da parte dei fornitori). Inoltre la stabilità del sistema è stata assicurata grazie all’introduzione di un cosiddetto “parametro di stabilità” che consente una variazione della qualità delle acque entro un range predefinito di valori assicurando così un certo grado di flessibilità per gli operatori.
Sebbene la definizione classica di Pes2 si riferisca al pagamento di un “ben definito” servizio ecosistemico è ormai ampiamente riconosciuta la presenza di sinergie (e trade-off) tra i diversi servizi di cui è opportuno tenere conto per un’equa distribuzione dei costi e dei benefici tra gli stakeholder. Nella maggior parte dei casi studio presentati, infatti, il mantenimento o il miglioramento di un servizio ne favorisce, allo stesso tempo, anche altri: il servizio di sequestro di carbonio, ad esempio, grazie al rimboschimento e al controllo della deforestazione si accompagna al servizio di regolazione delle acque, alla riduzione delle emissioni di gas serra e alla conservazione della biodiversità. Non mancano, comunque, i casi di conservazione della natura che al fine di garantire i servizi turistici e conseguentemente il mantenimento della biodiversità e degli habitat naturali determinano un trade-off per la comunità locale dovuto al cambiamento dell’uso del suolo; ne è un esempio il Pes che coinvolge la popolazione dei Maasai in Kenya la quale ha ricevuto una compensazione per garantire il mantenimento degli habitat e della biodiversità all’interno di alcune aree interessate dalla fruizione turistica: ciò ha comportato lo spostamento degli insediamenti della comunità Maasai e la riduzione dell’area disponibile per il pascolo aggravando la loro vulnerabilità ai fenomeni di siccità. Il caso dei Maasai mette in rilievo la necessità di integrare gli schemi di pagamento con azioni di supporto alle attività economiche locali, in particolare quelle agricole, favorendone lo sviluppo sostenibile e condiviso e aumentando le opportunità di accesso al mercato delle aziende presenti sul territorio.
Oltre alle sinergie e ai trade-off tra i servizi ecosistemici un altro elemento rilevante è la scala di riferimento in cui gli schemi Pes o tipo Pes (vedi nota 2) si inseriscono e la distanza tra il luogo di fornitura e quello di consegna dei servizi stessi. Negli esempi riportati in tabella 1 si possono identificare diverse scale spaziali per l’implementazione degli schemi di pagamento: si passa dal livello nazionale, come nel caso del Messico, dove i benefici derivanti dalla gestione sostenibile delle risorse forestali sono equamente distribuiti su tutto il territorio nazionale, al livello di distretto o di singola area protetta (Nuova Zelanda, Bulgaria, ecc.). Inoltre mentre in alcuni casi l’implementazione di un sistema di pagamento consente di agire a livello locale redistribuendo benefici all’intera popolazione (ad esempio nel caso del sequestro di carbonio), in altri i benefici ricadono solo su alcuni beneficiari (come nel caso del controllo dell’erosione in un bacino idrografico) sebbene il servizio sia stato pagato anche da altri soggetti non beneficiari (ad esempio attraverso la tassazione). Tale anomalia costituisce una delle differenze riscontrabili tra i Pes, così come definiti da Wunder (2005), e i cosiddetti “schemi agroambientali”3 finanziati con fondi pubblici, oltre al fatto che mentre i primi si concentrano su specifici servizi ecosistemici, i secondi agiscono maggiormente sulle pratiche di gestione (agricole, forestali, ecc.) spesso senza un focus sulle necessità specifiche dell’area interessata e senza un vero e proprio negoziato con la comunità locale. Esistono comunque delle situazioni intermedie in cui, accanto al finanziamento pubblico per le misure agroambientali (ad esempio attraverso i Psr regionali), partnership pubblico-private consentono alle aziende agricole di adempiere più facilmente alle pratiche di gestione obbligatorie per ricevere la compensazione o il premio incrementando la propensione a produrre e mantenere servizi ecosistemici e a promuovere l’innovazione aziendale4. In tali schemi rimane tuttavia la forte dipendenza dall’aiuto pubblico senza il quale la partnership pubblico-privata non sarebbe sostenibile nel medio-lungo periodo.
Un’altra distinzione interessante da sottolineare è quella tra Pes e schemi di certificazione, dovuta essenzialmente al rapporto che intercorre tra il/i “buyer” e il/i “provider” del servizio. Alcuni casi, come quello della Nespresso o della Africa Felix Juice (non riportati in tabella)5, si caratterizzano da una parte per la distanza (lontananza) tra chi paga per il servizio (il consumatore finale che sceglie il prodotto certificato) e chi lo produce (l’agricoltore), sia per l’assenza di un accordo contrattuale tra beneficiario (consumatore) e fornitore (agricoltore); non esistono, infatti, dei vincoli che obbligano il consumatore a comprare il prodotto il cui prezzo peraltro non deriva dalla negoziazione fra le parti. In questo caso quindi il rapporto non conduce necessariamente ad un miglioramento, in termini di efficacia ed efficienza, della fornitura di uno o più servizi ecosistemici connessi al prodotto certificato. Anche in questo caso sono state proposte delle possibili combinazioni tra schemi di certificazione e Pes attraverso il cosiddetto Landscape labelling6, cioè un’etichetta finalizzata alla tutela dei servizi ecosistemici legati ad un certo paesaggio attraverso il maggior coinvolgimento delle rappresentanze e delle organizzazioni locali e la maggior pubblicizzazione nei confronti del consumatore del legame esistente tra prodotto e il valore estetico- ricreativo del territorio di origine. Sebbene in alcuni casi la Landscape label possa essere assimilata ad uno dei marchi di origine comunitari (es. come le Dop, Igp, ecc.) il fatto di stabilire un legame diretto tra prodotto e paesaggio (non sempre scontato per il consumatore) potrebbe assicurare maggiori ricadute positive sulle comunità locali aumentando le opportunità di reddito e occupazione (considerando anche il ritorno d’immagine dell’area a livello turistico-ricreativo) e rafforzando il loro senso di appartenenza al territorio.

Considerazioni conclusive

La (non esaustiva) disamina qui proposta delle diverse modalità di implementazione di schemi di pagamento per i servizi ecosistemici suggerisce che lo schema teorico di implementazione di Pes indicata da Wunder (2005) sia difficilmente applicabile tal quale a livello operativo e necessita di adeguamenti a seconda del contesto di riferimento. È quindi consigliabile riconoscere dapprima la complessità intrinseca degli ecosistemi e orientare le priorità degli schemi di pagamento da implementare: dall’efficienza di mercato alla sostenibilità in senso lato e all’equità distributiva di costi e benefici evitando la mercificazione (commodification) dei servizi ecosistemici e promuovendo azioni di cooperazione piuttosto che di competizione tra gli stakeholder.

Considerando quanto emerso dalle esperienze finora accumulate si possono senz’altro individuare alcuni aspetti chiave (Farley e Costanza, 2010) da considerare per la futura implementazione di schemi di pagamento Pes o tipo-Pes anche nel settore agricolo come già accennato in precedenza:

  • la mappatura, la valutazione e il monitoraggio dei servizi ecosistemici;
  • l’identificazione delle sinergie e dei trade-off tra servizi ecosistemici;
  • la definizione della scala di riferimento (spaziale e temporale) dei SE che includa le esternalità positive di carattere ambientale e socio-economico;
  • l’identificazione dei provider e dei buyer dei SE;
  • la comprensione di chi detiene i diritti di proprietà e di come li esercita sui beni ambientali presenti sul territorio;
  • il coinvolgimento di tutti i potenziali stakeholder e l’attribuzione dell’onere delle negoziazioni ad intermediari/facilitatori;
  • l’attenzione per l’equità nella distribuzione dei costi e dei benefici;
  • la sostenibilità nel tempo dei finanziamenti (dopo la prima fase di implementazione);
  • la gestione adattativa valutando gli impatti dei Pes già in atto e definendo nuovi sistemi (approccio dinamico);
  • la coerenza del quadro e degli indirizzi politici rispetto alla gestione e al mantenimento degli ecosistemi.

In riferimento al settore agricolo, inoltre, l’integrazione tra schemi Pes, misure agroambientali e schemi di certificazione può costituire uno strumento chiave per riconoscere qualitativamente e quantitativamente il ruolo degli agroecosistemi nella produzione di servizi ecosistemici e implementare azioni mirate allo loro conservazione e valorizzazione.
Non è però sufficiente soltanto una corretta implementazione per garantire la sostenibilità nel tempo di uno schema di pagamento Pes o tipo Pes, anche in base alla natura eterogenea di molti accordi stipulati finora. È infatti importante considerare gli aspetti che condizionano il successo nel tempo di tali iniziative. Da una parte il coinvolgimento del settore privato può dare impulso all’innovazione in campo ambientale delle imprese facendo dialogare diversi stakeholder locali che prima non interagivano e fornire fonti di finanziamento aggiuntive per migliorare la gestione delle risorse naturali; è comunque da notare il fatto che ad oggi i meccanismi per stimolare tale partecipazione evitando la privatizzazione dei beni comuni o altre forme di speculazione siano ancora incerti. Dall’altra il coinvolgimento e la partecipazione attiva da parte delle istituzioni, delle comunità locali e di tutti i potenziali stakeholder in un processo di condivisione e divulgazione delle conoscenze appare essenziale per assicurare nel lungo periodo l’efficacia degli interventi. Inoltre la coerenza tra le azioni di tutela e di salvaguardia degli ecosistemi attraverso l’implementazione degli schemi di Pes o tipo Pes deve essere garantita dagli orientamenti politici e sostenuta da un quadro legislativo aggiornato e favorevole ad iniziative e progetti virtuosi in campo ambientale e socio-economico.

Riferimenti bibliografici

  • Food and Agriculture Organization of the United Nations (2011), “Payments for ecosystem services and food security”. Rome: Fao, [link]

  • Farley J. e Costanza R. (2010), “Payments for ecosystem services: from local to global”, Ecological Economics 69.11: 2060-2068

  • Wunder S. (2005), Payments for Environmental Services: Some Nuts and Bolts. Occasional Paper No. 42. Center for International Forestry Research, Nairobi, Kenya

  • Wunder S., Engel S. e Pagiola S. (2008), “Taking stock: A comparative analysis of payments for environmental services programs in developed and developing countries”, Ecological economics 65.4: 834-852

Siti di riferimento

  • 1. In questo contesto si dà per scontata la definizione e la classificazione dei servizi ecosistemici; per approfondimenti si rimanda ai numerosi contributi prodotti dall’iniziativa Teeb (The Economics of Ecosystems and Biodiversity; sito web http://www.teebweb.org/).
  • 2. Secondo la definizione di Wunder (2005) un Pes presenta le seguenti caratteristiche: i) volontarietà della transazione; ii) chiara individuazione del servizio ecosistemico o dell’uso del suolo atto a garantirne la fornitura; iii) presenza di almeno un compratore (buyer) e di almeno un fornitore (provider); iv) condizionalità del pagamento rispetto alla fornitura del servizio. Dal momento che nella maggior parte dei casi tali condizioni non si verificano Wunder ha proposto la definizione “Pes-like scheme”, tradotta come “schemi tipo-Pes”, per indicare la presenza solo di alcune delle suddette caratteristiche.
  • 3. Sulla base della definizione dell’Ocse, gli schemi agroambientali sono pagamenti che includono trasferimenti impliciti (come tasse e agevolazioni) agli agricoltori per affrontare le problematiche ambientali e/o contribuire alla fornitura di servizi ecosistemici.
  • 4. È il caso, ad esempio, del progetto Operation Pollination sostenuto da Syngenta (non riportato in tabella) che ha promosso la conservazione degli habitat per gli insetti impollinatori aiutando gli agricoltori ad ottenere l’aiuto pubblico per le misure agroambientali.
  • 5. Si tratta di certificazioni di processo che nel caso della Nespresso si traducono in un disciplinare di produzione (certificazioni di Rain Forest Alliance e Sustainable Agriculture Network) che gli agricoltori possono adottare beneficiando di un “premium price” sul prodotto venduto e dell’assistenza tecnica. Nel caso dell’Africa Felix Juice la certificazione Fair Trade consente di migliorare le condizioni socio-economiche della popolazione locale garantendo un “premium price” per la produzione e diverse possibilità di finanziamento di progetti di sviluppo locali (restauro delle scuole, ospedali, ecc.).
  • 6. Il caso svizzero nella regione di Seetal (non riportato in tabella) costituisce un esempio di Landscape labelling dal momento che gli interventi di sviluppo rurale sono stati orientati alla valorizzazione delle colture arboree da frutto tipiche della zona e conseguentemente del paesaggio originatosi da tale interazione tra attività umane ed ecosistema naturale (habitat e specie animali e vegetali) attraverso la creazione di un marchio relativo alla zona di produzione.
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