Riscoprire l’agricoltura nella nuova Pac?

Riscoprire l’agricoltura nella nuova Pac?
a Università della Tuscia, Dipartimento Istituzioni Europee

Verso i nuovi regolamenti

La lunga tornata di negoziati, per la definizione delle scelte di Politica agricola della UE per il prossimo periodo di programmazione, appare ormai prossima alla conclusione.
Il 6 settembre scorso sono stati resi noti i testi consolidati delle proposte di nuovi regolamenti, redatti sulla base del Trilogo informale del 26 giugno 2013 fra Consiglio, Parlamento e Commissione.
Il successivo 25 settembre sono stati resi noti i testi aggiornati sulla base dell’ulteriore Trilogo informale del 24 settembre 2013, con alcune modifiche non secondarie e con la previsione di concludere l’intero procedimento prima della fine dell’anno, con l’adozione e pubblicazione dei testi ufficiali.
Sembra dunque possibile individuare – in chiave di prima lettura, ovviamente provvisoria ed in attesa dei testi definitivi – alcuni elementi che caratterizzano le scelte espresse, e che per semplicità possono essere collocati all’interno dei due essenziali profili del metodo e del merito della regolazione proposta.

Il metodo della regolazione dopo Lisbona

Come si è già avuto occasione di rilevare (Albisinni, 2012), con il Trattato di Lisbona l’impianto disciplinare del settore agricolo è radicalmente mutato, pur in un quadro che ha mantenuto immodificate le finalità tradizionalmente assegnate alla Pac sin dall’originario Trattato di Roma (Costato 2008; Bianchi 2009; Albisinni 2010; Gencarelli, 2010).
Con l’adozione della procedura legislativa ordinaria (disciplinata dall’art. 294 Tfue) - in ragione delle modifiche introdotte dall’art. 43 Tfue rispetto al precedente art. 37 Tce, che riservava al solo Consiglio, a maggioranza qualificata, l’adozione di regolamenti e direttive in materia agricola - il Parlamento Europeo ha acquisito in materia agricola decisive competenze, di cui prima non disponeva.
La Commissione ed il Consiglio hanno da tempo acquisito la consapevolezza di dover operare le scelte di politica agricola all’interno di uno spazio negoziale aperto, che vede la presenza di nuovi autorevoli protagonisti, in sede internazionale (Cassese, Schiera, von Bogdandy, 2013), e in sede europea, e tra questi anzitutto il Parlamento Europeo.
Questo orizzonte policentrico si è manifestato con evidenza già in occasione di altre recenti significative riforme incidenti sull’articolazione dei mercati agroalimentari; riforme elaborate in parallelo alle proposte di revisione della Pac, e conclusesi nel 2011 con l’adozione del Regolamento sull’informazione ai consumatori di prodotti alimentari1, e nel 2012 con l’adozione del “Pacchetto qualità”2 e con le nuove norme sul mercato del latte e dei prodotti derivati3.
In tutti questi casi, il lungo percorso per l’elaborazione e l’adozione dei nuovi regolamenti ha visto interventi importanti del Parlamento Europeo, che hanno inciso su snodi rilevanti delle originarie proposte della Commissione.
Altrettanto è accaduto per quanto attiene alle proposte di riforma della Pac. Il testo finale dei regolamenti è stato significativamente determinato dall’intervento del Parlamento, con modifiche ed integrazioni incisive rispetto ai testi inizialmente predisposti dalla Commissione.
A queste novità, che attengono alla fase di elaborazione e posizione del quadro generale, sistematico, della regolazione in materia di politica agricola, si accompagnano altre due novità di metodo, che incidono soprattutto nella fase discendente, di concreta applicazione.
Faccio qui riferimento alla competenza concorrente degli Stati membri, ai sensi di quanto disposto dall’art. 4 (2) lett. d) del Tfue, ed all’attribuzione alla Commissione della competenza ad adottare atti delegati ed atti esecutivi.
Quanto alla competenza concorrente degli Stati membri, questa – ai sensi dell’art. 2 (2) del Tfue – può essere esercitata soltanto “nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria”. Si tratta dunque di una competenza la cui effettiva articolazione dipende dalle concrete scelte effettuate in ciascun atto legislativo dell’UE (vale a dire dai contenuti dei regolamenti approvati con procedura legislativa ordinaria).
Nel caso della riforma della politica agricola, gli spazi all’esercizio della competenza concorrente degli Stati membri sono stati in effetti riconosciuti in misura rilevante, sia all’interno delle scelte definitorie (in diritto), che all’interno delle scelte distributive (di politica economica), come risulta evidente dall’analisi delle nuove misure. Ciò assegna nuove e più gravose responsabilità in capo ai singoli Stati, i quali più difficilmente potranno imputare alle scelte di Bruxelles l’inefficienza dei propri interventi.
Quanto alle competenze assegnate alla Commissione, c’è un meccanismo di sistematico rinvio agli atti delegati, previsti dall’art. 290 del Tfue, che si affiancano agli atti di esecuzione, oggi disciplinati dall’art. 291 Tfue e dal Regolamento n. 182/20114 (Costato, 2010), in ciò innovando rispetto al precedente modello che assegnava alla Commissione l’adozione dei soli atti di esecuzione. A questo rinvio si accompagna, nei testi dei nuovi regolamenti, la previsione dell’esercizio anche in via di urgenza da parte della Commissione dei poteri normativi ad essa assegnati, con atti di regolazione immediatamente efficaci, salvo che il Parlamento Europeo, a maggioranza assoluta dei propri membri, entro sessanta giorni dall’adozione si esprima sfavorevolmente a detti atti (v. ad es. l’art. 54 del regolamento sull’aiuto unico e l’art. 161 del regolamento sulla Ocm unica).
L’esercizio di poteri legislativi di urgenza da parte dell’esecutivo in assenza di previa delega parlamentare è istituto ben noto ai sistemi costituzionali moderni (essendo previsto, ad esempio nella nostra Costituzione, che conosce l’istituto del decreto legge oltre a quello del decreto delegato), ma non è previsto nei Trattati Europei, anche dopo le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona.
La Commissione vede dunque formalizzato ed ampliato un proprio esplicito ruolo di legislatore delegato, anche in via di urgenza, che in qualche misura ridisegna il sistema di checks and balances che ha fin qui governato la Pac nel dialogo fra Commissione e Consiglio.
D’altro canto, il meccanismo di ampia attribuzione di poteri delegati e di esecuzione alla Commissione è stato accettato dal Consiglio e dal Parlamento senza significative modifiche rispetto alle iniziali proposte della Commissione, perché risulta nei fatti strettamente connesso all’articolazione di una Pac complessa e plurale, che deve fare i conti con realtà produttive, economiche e sociali estremamente differenziate, difficilmente riducibili nel corpo di regolamenti di portata generale.

Le scelte giuridiche, disciplinari e definitorie, come strumenti di politica economica

Nel merito, stiamo assistendo ad una riscoperta, da parte di quegli stessi regolatori di Bruxelles che l’avevano per due decenni trascurata, della funzione produttiva dell’agricoltura.
All’interno di questa assistiamo ad una recuperata attenzione verso l’aspetto disciplinare, giuridico, e non solo di governo economico, della Pac, in un’Europa a 28 che riscopre essenziali bisogni e ragioni di essere, apparsi per un non breve periodo fortemente appannati da una globalizzazione mercantile, che sembrava tutto omologare all’insegna di una presunta capacità di auto-regolazione del mercato e che tendeva a svalutare la regolazione giuridica.
Da qui il titolo, “Riscoprire l’agricoltura nella nuova Pac?”, a sottolineare quanto gli elementi di novità, che riscontriamo nei testi ormai prossimi alla loro definitiva approvazione, costituiscono in larga misura non novità assolute, ma riscoperta in forme originali di quanto sin dalle origini è stato elemento fondante di ogni politica comune autenticamente agricola.
In particolare, l’agricoltura come attività essenzialmente rivolta alla produzione di beni attraverso la cura del ciclo biologico ha fatto la sua ricomparsa in alcuni passaggi normativi, che rinviano ad una nuova dislocazione nella relazione fra gli strumenti dell’economia e del diritto nella Politica agricola comune.
Anche nelle precedenti tornate di negoziato agricolo, l’adozione di un quadro finanziario pluriennale, stabile e definito ex ante, è stata occasione di confronto fra la Commissione e gli Stati membri e fra i singoli Stati, lasciando in qualche misura in ombra il processo di giuridicizzazione della Pac; processo peraltro fortemente presente già nelle riforme di fine ed inizio secolo, e che ha manifestato un’ulteriore significativa accelerazione nell’articolazione degli ultimi testi proposti dalla Commissione.
Nell’attuale fase di trasformazione, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le annunciate innovazioni nell’esistente strumentario giuridico assumono esplicito e decisivo rilievo per ogni valutazione di impatto delle misure proposte.
Tradizionalmente, le scelte e le decisioni sulle politiche di bilancio hanno preceduto e determinato le scelte disciplinari espresse nei regolamenti.
In altre parole, la Pac quale l’abbiamo sinora conosciuta, si è costruita anzitutto attorno a scelte di bilancio, determinando sulla base di queste i conseguenti modelli regolatori e parametri definitori.
Il punto di novità è che oggi le politiche di bilancio e distributive sono state a loro volta in qualche misura conformate in base a scelte regolatorie e disciplinari ricercate, discusse, e negoziate ex ante.
Si è partiti dalla proposta di abbandonare il criterio storico di distribuzione dei contributi comunitari in ragione delle somme percepite in passato, essendo ormai consapevolezza acquisita quella delle distorsioni conseguenti ad una distribuzione che proiettava verso il futuro un passato lontano e assai diverso dal presente.
Si è quindi proposto inizialmente di adottare il criterio della determinazione dell’aiuto per ettaro in misura uguale per tutto il territorio europeo. Assegnando agli agricoltori europei un aiuto per ettaro uguale per tutti, quale che fosse l’attività svolta e quali che fossero gli aiuti percepiti in passato, si assumeva che si sarebbe rispettato un canone di uguaglianza nel mercato, evitando effetti distorsivi conseguenti all’ineguale distribuzione degli aiuti per ettaro.
La ripartizione tra gli Stati membri sarebbe conseguentemente avvenuta, dividendo l’importo totale destinato alla spesa agricola per il totale della superficie agricola utile europea, e moltiplicando il risultato per gli ettari di Sau di ciascuno Stato. In tal modo la ripartizione fra i diversi Stati membri sarebbe avvenuta proporzionalmente alla Sau di ciascuno.
Una simile ripartizione (asseritamente ispirata a canoni di eguaglianza e parità di trattamento, e come tale apparentemente obiettiva), avrebbe fortemente penalizzato l’Italia rispetto ai paesi nord-europei ed ai nuovi Stati membri dell’est. Questi paesi hanno infatti superfici utilizzate molto maggiori di quelle dell’Italia, la cui percentuale di Sau costituisce solo una frazione ridotta del territorio nazionale, sia in ragione della diffusione di forme di agricoltura intensiva nelle aree fertili, sia per la presenza di zone montuose o collinari e di aree marginali non efficacemente utilizzabili.
Come è noto, inizialmente da parte dell’Italia, per replicare a questa proposta, si è adottato un approccio che potremmo definire di “equità contributiva”: l’Italia è un contribuente netto, non solo rispetto al bilancio europeo in generale, ma anche specificamente rispetto al bilancio della Pac; non sembrava quindi giusto penalizzare ulteriormente un contribuente netto.
Ma si è ben presto compreso che con questo approccio non si sarebbe andati lontano, perché si sarebbe innescato un piano di reciproche doglianze e contrapposizioni, che avrebbe finito per paralizzare qualunque scelta, erodendo in radice gli stessi presupposti della politica agricola comune. Per altro verso si rischiava di fornire facili argomenti di contestazione della posizione italiana a chi in sede europea, mentre più volte ed ancora di recente ha negato nei fatti un ruolo di protagonista all’Italia (ad esempio privilegiando intese trilaterali fra Germania, Gran Bretagna e Francia in tema di brevetti o di disciplina finanziaria), improvvisamente – quando si tratta di discutere delle erogazioni da assegnare all’Italia per comparazione alle contribuzioni da essa richieste – ricorda che l’Italia costituisce tuttora una potenza economica mondiale ed uno dei membri del G8.
Preso atto dell’inefficacia ed ambiguità di tale approccio, avviata la trattativa, si è dovuto quindi ricorrere ad una diversa articolazione della posizione italiana, non più legata a macroaggregati ma intesa a tener conto (valorizzandola) della pluralità delle agricolture europee.
In particolare si è sottolineata da parte italiana – trovando in ciò importanti consensi anche in altri partner europei – la necessità di guardare all’agricoltura, non in riferimento al mero dato fondiario, bensì sotto il profilo produttivo oltre che sociale.
Larga parte delle superfici agricole del nord ed est dell’Europa sono – come è noto - destinate a pascoli ed allevamento, con una produzione unitaria per ettaro solitamente inferiore a quella dei terreni destinati in Italia a colture ortofrutticole o comunque specializzate, e con un connesso impiego di manodopera per ettaro anch’esso ridotto rispetto alle colture intensive praticate in larga parte dell’agricoltura italiana.
Questo diverso approccio ha trovato in qualche misura ascolto all’interno del negoziato, ed è emerso così con evidenza il rilievo decisivo – anche in termini di distribuzione delle risorse finanziarie – della perimetrazione dell’attività agricola e della possibile pluralità di contenuti assegnati a tale attività.
In altre parole sono risultate decisive le definizioni adottate e le finalità, in ragione delle quali le definizioni sono state elaborate ed adottate.
Va detto che si tratta pur sempre di definizioni che – come è stato autorevolmente osservato in riferimento alla disciplina degli Aiuti di Stato (Jannarelli 2006, 2007, 2009), e come si è sottolineato in riferimento alle riforme della Pac adottate negli anni a cavallo fra fine e inizio secolo (Albisinni, 2010) – mentre utilizzano gli strumenti del diritto regolatorio (che per sua natura dovrebbe avere connotati di sistematicità e di stabilità), ancora, ed in larga misura, riflettono ispirazioni e finalità proprie del diritto incentivante (che per sua natura ha connotati mutevoli, orientati finalisticamente e non sistematicamente), con una singolare sovrapposizione e confusione di piani, e con esiti di possibile contraddittorietà anche nella dimensione del diritto interno.

Gli elementi giuridici degli ultimi regolamenti

Gli elementi giuridici che caratterizzano gli ultimi regolamenti, e confermano la riscoperta dell’agricoltura come attività produttiva, si rinvengono già nelle relazioni introduttive alle iniziali proposte della Commissione, caratterizzate da alcune pagine contenenti identiche premesse, così da esprimere anche sul piano testuale l’approccio sistemico assunto in questa tornata di riforme.
In particolare, si deve rimarcare la ricomparsa in questi testi di un’espressione, la food security, e di un concetto, la sicurezza alimentare come sicurezza degli approvvigionamenti garantita dalla produzione agricola europea, che sembravano dimenticati dalla politica agricola dell’ultimo ventennio, nonostante i Trattati, e da ultimo anche il Tfue, abbiano continuato ad assegnare alla politica agricola comune finalità che, singolarmente considerate e nel loro complesso, mirano tutte a garantirne l’essenziale funzione produttiva.
Per anni la food security era scomparsa dai documenti ufficiali della Comunità, in non casuale sintonia con le scelte che privilegiavano il disaccoppiamento, vale a dire l’erogazione di aiuti disancorati dalla produzione, e nel contempo mantenevano o introducevano in diversi settori regimi di limitazione alla produzione (dalle quote latte, ai diritti di impianto dei vigneti, alle quote per lo zucchero).
La diffusa convinzione che l’autosufficienza agricola ed alimentare europea fosse un dato ormai irreversibilmente acquisito, e che occorresse se mai limitare le produzioni eccedentarie e puntare sull’attrattività di nuovi “beni pubblici” variamente configurati, aveva indotto le istituzioni europee a confidare nella capacità auto-regolatrice del mercato (intendendo per mercato uno spazio tendenzialmente globalizzato, che ha collocato gli agricoltori europei in una condizione di immediata e diretta soggezione alle scelte dei grandi traders mondiali di commodities, con una volatilità dei prezzi sconosciuta ai precedenti decenni di politica agricola comune).
Questa scelta, negando attuale rilevanza alla food security, sostituita per anni nei documenti comunitari dall’enfasi sulla food safety, finiva con il negare rilievo all’attività produttiva agricola nella Pac, negando altresì rilievo alla disciplina giuridica in senso proprio dell’attività produttiva.
Nelle più recenti proposte, tuttavia, non si parla più di food safety, mentre si insiste sulla food security.
In particolare, è ricomparso, all’interno della parte motiva delle proposte dei regolamenti destinati a costituire l’ossatura della nuova Pac, quel tema della sicurezza degli approvvigionamenti, che sembrava aver perso interesse e peso nel dibattito europeo, dopo alcuni decenni in cui l’attenzione sembrava concentrata sull’opposta esigenza di limitare le produzioni eccedentarie.
I testi ormai prossimi alla definitiva approvazione mantengono certamente l’attenzione verso le finalità ambientali, la gestione sostenibile delle risorse naturali, l’azione per il clima e lo sviluppo equilibrato del territorio, ma le collocano in un quadro disciplinare nel quale la funzione produttiva di beni ritrova un’esplicita valorizzazione (se poi gli strumenti concretamente adottati siano o meno coerenti al progetto ed adeguati all’effettiva realizzazione degli obiettivi dichiarati, è altra questione). Sicché i temi della “produzione alimentare sostenibile” e della “global food security” collocano strutturalmente le scelte disciplinari e di governo del settore in una dimensione di filiera, nella consapevolezza che l’intero comparto agro-industriale dell’Unione non può reggersi per sé solo in una logica industrialista e mercantilistica, ma richiede a monte una produzione agricola attiva, necessaria per l’identità e la sostenibilità (economica, oltre che ambientale) dell’intero comparto e per la stessa capacità competitiva dell’industria alimentare europea nei mercati mondiali.

La definizione di attività agricola e la funzione produttiva dell’agricoltura

Sul piano giuridico, un significativo riscontro alle richiamate novità nelle finalità enunciate, si rinviene nell’essenziale definizione di “attività agricola”, contenuta nell’art. 4.1(c) del nuovo regolamento sui pagamenti diretti, lì ove si dispone (secondo quanto risulta dal testo pubblicato il 25 settembre):
“1. For the purposes of this Regulation, the following definitions shall apply: (c) "agricultural activity" means:
- production, rearing or growing of agricultural products including harvesting, milking, breeding animals and keeping animals for farming purposes, or
- maintaining an agricultural area in a state which makes it suitable for grazing or cultivation without any particular preparatory action going beyond traditional usual agricultural methods and machineries, based on criteria established by Member States on the basis of a framework established by the Commission, or
- carrying out a minimum activity, to be established by Member States, on agricultural areas naturally kept in a state suitable for grazing or cultivation
”.
Se si compara questa definizione di attività agricola con quella, notissima, introdotta dal Regolamento n. 1782 del 2003, e riconfermata sostanzialmente immutata dal Regolamento n. 73 del 2009, definizione che considerava attività agricola “la produzione, l'allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l'allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali”, le differenze con la nuova definizione appaiono evidenti, lì ove quest’ultima non considera più sufficiente il semplice “mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali”, ma richiede “il mantenimento della superficie agricola in uno stato che la renda idonea al pascolo o alla coltivazione senza particolari interventi preparatori” e soprattutto aggiunge: “o lo svolgimento di un’attività minima, che gli Stati Membri definiscono, sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione”.
La novità definitoria c’è, è rilevante, ed incide sui contenuti stessi assegnati all’attività agricola.
Si accentua il versante produttivo, e non soltanto di semplice mantenimento: l’agrarietà dell’attività svolta si misura in ragione della sua idoneità rispetto alle attività produttive di allevamento (il pascolo) o di coltivazione, che costituiscono il compito assegnato all’attività agricola in senso proprio.
Di più: la formula proposta coinvolge gli Stati membri già nella conformazione produttiva dell’attività, anche in ciò segnando una novità rilevante rispetto alla precedente definizione, che rinviava agli Stati membri soltanto sotto il profilo del mantenimento delle minime buone condizioni agronomiche ed ambientali precisandone analiticamente obiettivi e norme, laddove nel testo in via di definitiva approvazione il rinvio alla competenza regolatrice degli Stati membri è ben più ampio, facendo riferimento ad un’attività ulteriore rispetto a quella del mantenimento della terra in idonee condizioni di capacità produttiva.
Il ruolo conformativo riconosciuto agli Stati membri appare del resto non occasionale, ma assegnato pour cause, siccome logicamente connesso all’attenzione verso attività propriamente produttive, perché 28 Stati implicano 28 agricolture molto diverse, anzi – pensando alle tante agricolture italiane e di altri Paesi – ben più di 28 agricolture. La pluralità delle agricolture europee, le tante agricolture, ciascuna espressione del proprio territorio e delle caratteristiche di questo (storiche, culturali, ed umane, oltre che naturali), da sempre sottolineata dagli studiosi, ma a lungo negata dalle concrete scelte di Bruxelles che hanno nei fatti lasciato alla diversità ed alla dimensione locale uno spazio secondario e di risulta (spazio, che dopo le aperture verso la ruralità e la multifunzionalità espresse dai regolamenti degli anni ’90 del secolo scorso, si era nella sostanza ancora più ristretto in esito alla scelta dei primi anni di questo secolo in favore del disaccoppiamento e del mercato globalizzato), trova oggi finalmente, con la rinnovata definizione di agricoltura e con gli spazi definitori assegnati agli Stati membri, formulazione giuridica esplicita e di portata generale.
Si coinvolgono gli Stati membri nel processo definitorio, riconoscendo – all’interno di un’esplicita scelta di favore verso la produzione – che ad essi spetta definire il senso ed i contenuti concreti delle attività, garantendo l’effettivo legame con le finalità perseguite in ragione delle peculiarità territoriali e delle tecniche adottate.
Si tratta di una novità importante, che investe la stessa struttura delle fonti, confermando la tendenza – anche in ambito europeo – verso una legislazione multilivello, nella quale diversi soggetti cooperano nel processo normativo, in una relazione che alla tradizionale dimensione gerarchica accompagna decisivi profili di competenza, declinati nell’ambito del canone di sussidiarietà.

L’agricoltore in attività

L’attenzione verso i profili produttivi dell’agricoltura emerge anche dall’introduzione della nuova figura di “active farmer” o “agricoltore in attività” (secondo la traduzione ufficiale del Anno 9, Numero 35 agriregionieuropa Pagina 96 termine quale apparsa nelle ultime versioni pubblicate sul sito del Parlamento Europeo), di cui all’art. 9 della proposta di regolamento sui pagamenti diretti. Secondo il testo reso noto il 25 settembre:
“1. No direct payments shall be granted to natural or legal persons, or to groups of natural or legal persons, whose agricultural areas are mainly areas naturally kept in a state suitable for grazing or cultivation and who do not carry out on those areas the minimum activity established by Member States in accordance with Article 4(1)(c).
2. No direct payments shall be granted to natural or legal persons, or to groups of natural or legal persons, who operate airports, railway services, waterworks, real estate services, permanent sport and recreational grounds.
Where appropriate, Member States may, on the basis of objective and non-discriminatory criteria, decide to add to the list in the first sub-paragraph any other similar non-agricultural businesses or activities, and may subsequently withdraw such additions.
A person or group referred to in the first or second subparagraph shall, however, be regarded as an active farmer if it provides verifiable evidence, in the form required by Member States, which demonstrates any of the following:
(i) the annual amount of direct payments is at least 5% of the total receipts that it obtained from non-agricultural activities in the most recent fiscal year for which such evidence is available;
(ii) its agricultural activities are not insignificant;
(iii) its principal business or company objects consist of exercising an agricultural activity.
3. In addition, Member States may decide, on the basis of objective and non-discriminatory criteria, that no direct payments shall be granted to natural or legal persons, or to groups of natural or legal persons:
(i) whose agricultural activities form only an insignificant part of their overall economic activities, and/or
(ii) whose principal activity or company objects do not consist of exercising an agricultural activity.

4. Paragraphs 2 and 3 shall not apply to farmers who only received direct payments not exceeding a certain amount in the previous year. Such amount shall be decided by Member States on the basis of objective criteria such as their national or regional characteristics and shall not exceed an amount of Eur 5.000.”
Questa disposizione, per la quale l’erogazione dei pagamenti diretti è limitata ai soli agricoltori in attività, presenta talune irrisolte ambiguità, nella misura in cui mescola profili oggettivi, legati alle attività svolte sul terreno, a profili soggettivi, legati al rapporto percentuale fra proventi agricoli e non agricoli ed alla natura giuridica dell’agricoltore (Albisinni, 2011b).
Peraltro, non si può non sottolineare come l’introduzione della figura dell’agricoltore attivo – soprattutto nel testo che risulta dagli ultimi emendamenti – costituisca un ulteriore elemento, che valorizza esplicitamente la dimensione produttiva dell’agricoltura, chiamando nel contempo gli Stati membri ad un ruolo attivo nella concreta articolazione definitoria in relazione alle specificità delle agricolture e dei territori.
Elementi soggettivi di ammissibilità erano stati anticipati già dal regolamento n. 73/2009 che, nel sostituire il regolamento n. 1782/2003, aveva introdotto, all’art. 28, una disposizione innovativa, prevedendo:
“2. A decorrere dal 2010, gli Stati membri possono stabilire adeguati criteri oggettivi e non discriminatori per garantire che non siano concessi pagamenti diretti a una persona fisica o giuridica:
a) le cui attività agricole costituiscano solo una parte irrilevante delle sue attività economiche globali; o
b) la cui attività principale o il cui obiettivo sociale non sia l'esercizio di un'attività agricola.”
Tuttavia, nel caso della disposizione introdotta dal regolamento del 2009, anche a prescindere dalla sua applicazione solo eventuale, il rinvio all’esercizio di un’attività agricola, in presenza di una definizione che comprendeva in tale attività anche il Pagina 97 agriregionieuropa Anno 9, Numero 35 semplice mantenimento in buone condizioni agronomiche ed ambientali, non garantiva il collegamento fra erogazione dei contributi e svolgimento di un’effettiva attività produttiva agricola.
Il quadro – come si è già osservato – è profondamente mutato con le ultime proposte di riforma ed ancor più con i testi licenziati nel settembre scorso, in esito al complesso procedimento di approvazione, ed ai contributi offerti dal Parlamento Europeo in sede di concreto drafting del testo.
Invero, già la nuova definizione di attività agricola, richiedendo lo svolgimento di “un’attività minima che gli Stati membri definiscono”, ove correttamente utilizzata ed applicata, consente di escludere in radice i meccanismi di rendita tollerati dai regolamenti n. 1782/2003 e n. 73/2009.
In questo senso il requisito fissato dal par. 1 dell’art. 9 del testo del nuovo regolamento, con il richiamo alla attività minima fissata dagli Stati membri”, appare coerente con la definizione di base di attività agricola, mirando a garantire lo svolgimento oggettivo di un’attività connotata in senso produttivo ed articolata in funzione delle peculiarità territoriali e locali.
La scelta consapevole e dichiarata, in direzione di un’esplicita valorizzazione della vocazione produttiva dell’agricoltura, risulta poi ancor più evidente, ove si compari la definizione di agricoltore in attività risultante dall’ultima redazione dell’art. 9 licenziata nel settembre scorso con quella risultante dall’originaria proposta della Commissione.
Nel testo della proposta della Commissione, il par. 1 dell’art. 9 continuava a mescolare requisiti oggettivi (lo svolgimento dell’attività agricola come sopra definita anche attraverso l’intervento degli Stati membri) e requisiti soggettivi (quanto al rapporto percentuale fra aiuti percepiti e redditi non agricoli). Per di più il par. 2 dell’art. 9, quale contenuto nella proposta, esonerava i beneficiari di aiuti sino a 5.000 euro l’anno non solo dal requisito soggettivo reddituale (con disposizione condivisibile, per la difficoltà di rispettare tale requisito da parte di chi percepisca modesti importi a titolo di pagamenti diretti), ma anche dal requisito oggettivo dello svolgimento della attività minima stabilita dagli Stati membri. Esonero dal requisito oggettivo che appariva in diretta contraddizione con l’essenziale definizione di attività agricola contenuta nell’art. 4 della proposta (Albisinni 2012).
Si aggiunga che, almeno nel nostro Paese, la stragrande maggioranza dei pagamenti diretti erogati a far tempo dalla Mid Term Review (Mtr) si attesta al di sotto del limite dei 5.000 euro annuali (De Filippis - Frascarelli, 2012). Sicché mantenere l’originaria formulazione del par. 2 dell’art. 9 rischiava di vanificare in larga misura gli obiettivi di recupero di una prospettiva produttiva.
L’ultimo testo dell’art. 9, invece, dedica il par. 1 seccamente ed esclusivamente al requisito oggettivo dello svolgimento di un’attività agricola declinata in senso produttivo.
Questo è il principale e fondamentale requisito per accedere agli aiuti diretti.
I requisiti soggettivi sono collocati ai successivi par. 2 e 3. Vengono individuate alcune generali categorie escluse in linea di principio dagli aiuti (soggetti esercenti aeroporti, reti ferroviarie, aree sportive e ricreative, ecc.), consentendo tuttavia agli Stati membri:
a) di aggiungere altre categorie di soggetti e per converso di attribuire gli aiuti anche ai soggetti esercenti tali attività in presenza di taluni requisiti di reddito e di rilevanza dell’attività agricola (“its agricultural activities are not insignificant”) (par. 2);
b) di aggiungere al requisito oggettivo e di base di cui al par. 1, requisiti soggettivi che determinano l’esclusione dalla percezione di aiuti per i soggetti la cui attività agricola costituisce una parte insignificante della loro attività generale ovvero per i soggetti la cui principale attività o scopo sociale non è quella agricola (par. 3).
La norma di chiusura, relativa ai beneficiari di aiuti modesti, oggi contenuta nel par. 4, esonera tali beneficiari esclusivamente dai requisiti soggettivi di cui ai par. 2 e 3, lasciando fermo il requisito oggettivo generale e di base dello svolgimento di un’attività agricola orientata in senso produttivo fissato dal par. 1 (con un tetto massimo di 5.000 euro l’anno, la cui concreta determinazione è affidata agli Stati membri, che possono quindi ridurlo, anche qui con innovazione significativa rispetto all’originaria proposta della Commissione, che puramente e semplicemente esonerava dal rispetto dei requisiti di cui al par. 1 i beneficiari di aiuti diretti sino a 5.000 euro l’anno, senza assegnare agli Stati membri alcuna flessibilità sul punto).
Ne risulta confermato – come si è anticipato in apertura di queste note – il ricorso nella nuova Pac a strumenti tipicamente giuridici, quali le definizioni imperativamente poste dal legislatore, in funzione della valorizzazione della funzione produttiva dell’agricoltura, e nel contempo l’adozione di definizioni aperte plurilivello, sia quanto all’individuazione dei contenuti dell’attività agricola che quanto all’agricoltore in attività; definizioni che chiamano gli Stati membri ad un ruolo attivo nella concreta declinazione del processo disciplinare, in funzione di un’articolazione territoriale, che tenga conto delle peculiarità delle singole realtà produttive.
L’adozione di questo modello plurale attribuisce importanti responsabilità agli Stati membri, le cui concrete scelte potranno avere un impatto assai rilevante sulla vita delle imprese agricole, in misura ben maggiore di quanto accadeva con una Pac fortemente centralizzata.
Per una compiuta conoscenza degli esiti della riforma, occorrerà dunque affiancare all’analisi dei nuovi regolamenti europei l’esame delle scelte, che nei prossimi mesi dovranno essere operate sul piano nazionale e regionale.
Da ultimo, quanto alla nuova articolazione del sistemi di pagamenti diretti, non si possono non anticipare qui due brevi considerazioni su un tema, quello della dichiarata semplificazione, su cui si dovrà ritornare in dettaglio dopo l’adozione delle misure nazionali.
Nel sistema complessivo che emerge dagli ultimi regolamenti, la semplificazione è più volte dichiaratamente ed enfaticamente indicata come obiettivo centrale della riforma.
Lo spacchettamento del pagamento unico in una pluralità di pagamenti (pluralità addirittura accresciuta rispetto alle prime proposte), l’inserimento nel primo pilastro di pagamenti specifici legati a politiche territoriali non produttive ed a qualità soggettive, la minuta regolazione di talune scelte aziendali anche in riferimento a dimensioni certamente molto modeste ove considerate in riferimento alle tecniche produttive, non paiono esprimere né semplificazione, né compiuta coerenza rispetto alle dichiarate ragioni della food security.
La richiamata larga varietà di possibili declinazioni nazionali potrà operare in direzione di una semplificazione effettiva, ovvero di un’accresciuta complessità gestionale, con costi che in ultima analisi finiranno per gravare tutti sul sistema delle imprese agricole. L’esperienza italiana a partire dall’attuazione della Mtr non induce all’ottimismo. Chi scrive confida di essere smentito sul punto.

La nuova Ocm unica

Rilevanti elementi di novità, sotto il profilo giuridico ed istituzionale, sono presenti anche nel testo finale di regolamento sulla Ocm unica, non solo nel merito delle disposizioni – ad esempio in tema di contratti e di competenze attribuite alle organizzazioni dei produttori, secondo il modello anticipato nel 2012 dal regolamento relativo al mercato del latte e dei prodotti derivati – quanto nel metodo adottato e nel disegno delle fonti.
Sotto il profilo del metodo, occorre sottolineare che anche la proposta di riforma della Ocm è stata presentata in unico contesto, unitamente alle proposte relative al primo e al secondo pilastro, ai controlli, ed al finanziamento, come capitolo di un progetto unitario, che condivide tempi e logiche di una Politica agricola sistematicamente declinata sul piano disciplinare oltre che della governance.
Quanto al disegno delle fonti – così come si è già osservato in riferimento alla generalità delle proposte che costituiscono l’articolazione unitaria della nuova Pac – va segnalato l’ampliamento degli spazi di regolazione assegnati alla Commissione da un atto generale, che prevalentemente (e, direi, necessariamente, per interna logica) si pone come regolamento di principi più che di singole prescrizioni.
In particolare, le competenze disciplinari e regolatorie della Commissione sono accentuate rispetto al precedente testo del 2007 (che già aveva segnato una centralizzazione regolatoria in capo alla Commissione), in ragione del ricorso al nuovo istituto degli atti delegati, che affianca ed integra il potere di adottare atti di esecuzione e della previsione circa il possibile utilizzo da parte della Commissione del potere di adozione di atti delegati anche in via di urgenza e con efficacia immediata.
Il Parlamento Europeo è dunque chiamato ad attribuire alla Commissione deleghe di notevole ampiezza e con una dimensione temporale di fatto indeterminata. I poteri della Commissione (assistita dal comitato di cui al Regolamento (UE) n. 182/2011, ma svincolata da meccanismi di diretta subordinazione ai negoziati interstatali tradizionalmente propri del Consiglio dei Ministri), sono assai penetranti, e vanno dalle caratteristiche dei prodotti, alla pezzatura, al nome commerciale, all’etichettatura, alle denominazioni, all’origine ed alla provenienza.
Nel corso della discussione parlamentare è stata eliminata la previsione, contenuta nella iniziale proposta della Commissione, secondo la quale i prodotti conformi alle norme adottate dalla Codex Alimentarius Commission e dall’Unece (Commissione Economica delle Nazioni Unite per l’Europa) sarebbero stati considerati d’ufficio conformi alle norme europee di commercializzazione e come tali liberamente commerciabili in Europa, salvo che la Commissione Europea non avesse deciso di introdurre deroghe all’operare di tale disposizione.
I possibili esiti in termini di struttura delle fonti di una disposizione siffatta sarebbero stati assai rilevanti, andando ben oltre i meccanismi istruttori e decisori europei tradizionali, per i quali le norme adottate dalle organizzazioni internazionali sono state sin qui prese in considerazione dalla Commissione e dal Consiglio nelle proprie deliberazioni, ma sempre ed esclusivamente nell’ambito di una decisione esplicita delle istituzioni comunitarie; decisione esplicita che costituisce l'unica fonte di produzione di regole cogenti nell'ordinamento europeo. In assenza di che le norme delle organizzazioni internazionali costituiscono soltanto raccomandazioni di soft law non cogenti.
Gli ultimi testi licenziati in tema di Ocm unica abbandonano l’iniziale proposta della Commissione e confermano il modello tradizionale, secondo il quale le raccomandazioni adottate dalla Codex Alimentarius Commission e dall’Unece potranno entrare nell’ordinamento giuridico europeo, acquistando i caratteri della hard law, soltanto in presenza di un'esplicita decisione di accettazione da parte delle istituzioni europee.
Si è molto parlato in questi anni di globalizzazione degli ordinamenti. La disciplina dei mercati agroalimentari, quale disegnata dalla proposta di riforma della Ocm unica, dà corpo a quelle che sinora potevano apparire ipotesi ricostruttive e di studio, e disegna nei fatti un’originale trama di regolazione giuridica, nella quale il diritto europeo dell’agricoltura e dell’agroalimentare si conferma laboratorio privilegiato dell’emergere di nuovi modelli, che coniugano globalizzazione e legittimazione dei soggetti regolatori.

La specialità dell’agricoltura e il diritto

Come è noto, il Trattato di Lisbona ha lasciato immutate le finalità assegnate alla politica agricola, ma ha introdotto importanti modifiche sul piano delle istituzioni cui è assegnata la competenza legislativa in materia.
Riaffermata la competenza della Commissione in ordine alla presentazione di proposte legislative, il procedimento si articola oggi ex art. 43 Tfue in modo assai diverso che nel passato, rinviando alla procedura legislativa ordinaria (v. sopra par. 1).
Il rinvio all’ordinarietà nelle procedure legislative ha segnato un passaggio significativo, ancora più rilevante per il singolare contrappunto con i generali enunciati di cui all’art. 39 del Tfue, in cui si dà atto del “carattere particolare dell'attività agricola”, si sottolineano la peculiarità della “struttura sociale dell'agricoltura” e le “disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni”, si tiene conto del rilievo di una complessa pluralità di fattori; in una parola si conferma una radice forte e dichiarata, che impone il riconoscimento della specialità della materia in ragione della “natura delle cose”.
Questa specialità dell’agricoltura era presente nel Trattato istitutivo della Comunità e si esprimeva anche nell’adozione di un procedimento legislativo speciale, finalizzato a dare risposte specifiche a ragioni e bisogni specifici dell’agricoltura, ponendo in sintonia oggetto e procedimento della regolazione.
Con il rinvio alla procedura legislativa ordinaria, il quadro delle competenze e dei poteri legislativi in materia agricola appare, dunque, molto mutato rispetto a quello disegnato dall’art. 37 del Tce.
Il Parlamento ha acquistato (ed ha nei fatti esercitato) un ruolo ben più rilevante di quello precedente di semplice consultazione, e nel contempo la Commissione europea ha visto accrescere le proprie competenze, affiancando al potere di elaborazione e proposta (di cui già disponeva in passato), il ruolo di arbitro in caso di conflitti fra Parlamento e Consiglio, ruolo di cui non disponeva in passato, quando l’art. 37 Tce lasciava l’ultima parola alla maggioranza qualificata del Consiglio senza condizionarla in ragione delle determinazioni della Commissione (almeno sul piano formale).
Il Consiglio, sede tipica del negoziato interstatale, ha perso la posizione di esclusività che il Tce gli attribuiva in ragione della specialità delle procedure legislative in materia agricola.
La responsabilità “tecnica” della Commissione ha assunto per tale via una connotazione anche “politica” non irrilevante, che si affianca alla responsabilità e rappresentatività "politica" del Parlamento e del Consiglio.
Vengono così in rilievo – e sono emersi in modo esemplare nel corso dell’ultima tornata di negoziati per la definizione delle proposte di riforma della Pac qui in commento - una serie di passaggi, che rinviano all’intreccio nell’uso degli strumenti fra economia e diritto.
Negli ultimi anni il rapporto fra economia e diritto nella politica agricola comune si è profondamente modificato, e il diritto in senso proprio, il diritto agrario come diritto regolatorio, ha acquistato un peso crescente all’interno della legislazione di fonte europea, in contrappunto non occasionale con un processo di progressiva localizzazione delle scelte di intervento economico.
All’interno di questo processo, l’intervento europeo in agricoltura va assegnando un peso crescente alla componente giuridica delle regole adottate ed al processo di definizione e conformazione dei profili oggettivi e soggettivi dell'attività agricola.
In questa prospettiva, l’esplicita riscoperta della funzione produttiva dell’agricoltura (pur con talune antinomie ed incertezze), all’interno delle scelte giuridiche definitorie, appare espressione di una dimensione di sistema, che tende a coniugare finalità e scelte di sistema.
La specialità dell'agricoltura, per tale via, si trasferisce dal processo normativo (non più speciale, ma ordinario), all'oggetto ed ai contenuti della disciplina.

Riferimenti bibliografici

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  • 2. Regolamento (UE) n. 1151/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari.
  • 3. Regolamento (UE) n. 261/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 1234/2007 per quanto riguarda i rapporti contrattuali nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
  • 4. Regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione.
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