Pac e gestione del paesaggio: quali gli effetti di secondo ordine?

Introduzione 1

Le trasformazioni che interessano il paesaggio agricolo, inteso come agroecosistema, sono in grado di condizionare una varietà di servizi ecosistemici (SE) essenziali per il benessere delle persone e la qualità della vita (Zhang et al., 2007; Power 2010). I SE sono legati all’uso del suolo e, di conseguenza, sono influenzati dal suo cambiamento (Foley et al., 2005; Burkhard et al., 2011; Lautenbach et al., 2011). Molti di questi cambiamenti hanno effetti sulla composizione e sulla struttura del paesaggio (Frank et al., 2011; Syrbe e Walz, 2012).
Uno dei principali problemi dell’analisi degli effetti sui SE determinati dalla gestione del paesaggio è la mancanza d'informazioni certe sui tipi di relazione causa-effetto esistenti tra il mantenimento e la valorizzazione del paesaggio e i benefici socio-economici che esso può generare. Tale problema è tanto più rilevante quanto più si allunga la catena di cause ed effetti tra paesaggio e aspetti socio-economici.
La Politica Agraria Comunitaria (Pac), per la sua influenza diretta sull’attività agricola, ha un ruolo determinante nella profonda trasformazione del paesaggio. Di conseguenza l’applicazione di misure specifiche della Pac, con effetti sugli attributi del paesaggio, può creare benefici socio-economici non solo per gli agricoltori come beneficiari diretti, ma anche attraverso la produzione di servizi utilizzati direttamente dai consumatori o che contribuiscono a generare attività economiche indotte.
Gli obiettivi primari della Pac originaria erano focalizzati sulla produzione di cibo, con limitata attenzione alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio agricolo europeo (Plieninger et al., 2012). Nonostante le riforme dell’ultimo ventennio abbiano posto l’accento sul ruolo della Pac e sulla salvaguardia dei beni pubblici, l’effettivo valore di tali beni e servizi, nonché i meccanismi attraverso i quali incentivarne la produzione, restano insufficientemente studiati in letteratura. Questo gap appare più rilevante negli scenari attuali in cui, da un lato, le esigenze di aumentare la produzione potrebbero avere effetti negativi sull’ambiente e, dall’altro, cresce la consapevolezza che il paesaggio non va gestito come un mero esercizio di conservazione ma secondo una visione integrata di sostenibilità ecologica, economica e sociale.
Da queste motivazioni, si sviluppa un interesse crescente nello studiare come le politiche agrarie possano influenzare lo sviluppo rurale e migliorare l’economia locale attraverso la gestione del paesaggio nel contesto dei SE. I SE sono stati descritti in quattro categorie (Millenium Ecosystem Assesment): (a) approvvigionamento, (b) regolazione, (c) supporto e (d) culturale. Il più comune fra i servizi di approvvigionamento è la produzione di cibo a cui si aggiungono altri prodotti quali energia (biomasse, biogas), fibre, biomateriali, mangimi, tutti beni che entrano nel mercato. Tuttavia è meno noto il contributo degli altri servizi generati dal paesaggio agricolo e/o influenzati dall’agricoltura, in particolare quelli di tipo pubblico come la bellezza del paesaggio, la qualità dell’aria, la biodiversità, la dispersione dei semi, l’impollinazione, la mitigazione degli attacchi parassitari ed altri. Di conseguenza, in relazione a questi servizi, anche il peso sull’economia locale è poco conosciuto (Dale e Polasky, 2007).
L’identificazione delle relazioni causali tra paesaggio e servizi offerti, gestione, e competitività richiede un’analisi coerente e ben articolata; per questo scopo il progetto Claim2  ha sviluppato un framework concettuale per analizzare la gestione del paesaggio nell’ottica dei SE (Zanten et al., 2013) che permette di evidenziare il loro contributo alla competitività locale nel contesto del paesaggio agricolo. Attraverso la lettura del framework Claim, lo scopo del presente articolo è quello di evidenziare come la gestione del paesaggio tramite la Pac potrebbe contribuire alla competitività regionale.

Il framework Claim

Si parla molto degli effetti della Pac sul paesaggio, in particolare come certi elementi del paesaggio possano direttamente o indirettamente influenzare la domanda e l’offerta di servizi prodotti dal territorio (per esempio migliorando la qualità del cibo e dell’acqua, o conservando gli habitat e la biodiversità). Alcune misure della Pac sono direttamente orientate alla produzione e al mantenimento di questi servizi. Prendendo l’esempio del Piano di Sviluppo Rurale (Psr) dell’Emilia-Romagna (2007-2013), è evidente come da queste misure siano attesi anche effetti di carattere socio-economico che contribuiscano, in generale, alla crescita economica.
Tuttavia, l’asse 2 del Psr, miglioramento dell'ambiente e dello spazio rurale, non persegue nessun risultato diretto a livello socio-economico pur focalizzando i suoi obiettivi al miglioramento degli aspetti ambientali legati al paesaggio (Tabella 1). I benefici socio-economici sono perseguiti soprattutto attraverso gli interventi degli assi dedicati al miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale, qualità della vita e diversificazione dell'economia e, attuazione dell'approccio Leader (assi 1, 3 e 4, rispettivamente).

Tabella 1 - Effetti dell’applicazione delle misure della Pac, secondo il Psr 2007-2013 della Regione Emilia-Romagna, in relazione ai risultati perseguiti a livello di paesaggio e ai benefici socio-economici

Fonte: elaborazione propria in base al Psr 2007-2013 della Regione Emilia-Romagna (2012)

Per coniugare al meglio politiche ambientali e politiche socio-economiche sono necessarie linee guida che informino sul contributo effettivo di paesaggio e SE sull’economia locale. Il framework Claim è stato sviluppato per interpretare i meccanismi causali che sottendono i benefici a livello di paesaggio e a livello socio-economico. La struttura grafica è basata sul framework proposto da Haines-Young e Potschin (2010) che viene comunemente utilizzato dal progetto Teeb (iniziativa globale per l’analisi dei benefici economici della biodiversità e degli ecosistemi). Il framework presenta un modello a cascata in cui il paesaggio agricolo è alla base della generazione dei SE (Figura 1).
I servizi del paesaggio, intesi come SE, tramite l’offerta e la domanda, entrano nella sfera socio-economica attraverso i diversi benefici da essi generati. Un aspetto chiave del framework è la connessione degli elementi del paesaggio al loro valore economico. Il paesaggio può trasmettere benefici alla società al di fuori del mercato (beni pubblici), mentre alcune imprese possono aggiungere un valore ai servizi originati dal paesaggio e trasformarli in elementi che generano profitto (beni privati). Questo valore acquisito contribuirà all'economia locale e incentiverà politiche di sostegno e supporto.
Molti servizi paesaggistici sono offerti senza avere una domanda diretta (per esempio la regolazione del deflusso idrico superficiale, la biodiversità) ma è solo quando esiste una domanda che il servizio genera valore per la società. Teoricamente, quando un SE, in una certa area, acquisisce un certo valore e mostra un contributo all’economia locale, il mercato e le politiche regionali cercano di assicurarne una migliore gestione. Come conseguenza, la fonte di generazione dei SE, ovvero il paesaggio, verrà gestita in risposta ai bisogni e alla domanda dei servizi stessi da parte della società. Tuttavia tale fenomeno avviene in modo “spontaneo” solo nel caso di beni privati. Al contrario, molti dei servizi forniti dal paesaggio hanno la natura di beni pubblici (de Groot et al., 2012) e per questo la stima del loro valore economico risulta complessa (in particolare in relazione al loro valore ecologico e socio-culturale) e la loro produzione ottimale difficile. È qui che le politiche potrebbero agire per promuovere la fornitura e l’utilizzo dei SE altrimenti gestiti secondo logiche di mercato in maniera sub-ottimale.
Nel framework (Figura 1) si evidenziano tre punti (1, 2 e 3) dove possono agire diversi meccanismi che influenzano il sistema: 1) attraverso la gestione del paesaggio, per esempio il supporto alla produzione di cibo, i pagamenti ambientali, la politica idrica, o i programmi di conservazione, tutti interventi che possono influenzare struttura, composizione e funzionamento del paesaggio, i quali possono alterare l’approvvigionamento dei SE; 2) attraverso la domanda dei servizi, per esempio il turismo rurale, che ha bisogno di aree ricreative e culturali, o dei prodotti certificati che seguono determinate regole di produzione e di qualità, i quali aggiungono valore al prodotto e ai SE a essi correlati; 3) attraverso misure di supporto che possono avere influenza sul valore del paesaggio, per esempio i meccanismi di supporto economico per mantenere e migliorare la produzione di servizi specifici, i pagamenti ambientali per sostenere metodi di produzione sostenibile, o per il perfezionamento della gestione del suolo, la qualità dell’aria e della risorsa idrica.

Figura 1 - Framework Claim per la valutazione dei meccanismi che influiscono sul paesaggio agricolo generando effetti a cascata. La zona tratteggiata rappresenta l’ingresso dei SE nella sfera socio-economica

Fonte: modificato da Zanten et al. (2013)

Effetti di secondo ordine

È stato dimostrato che l’applicazione di determinate misure ambientali (pagamenti agro-ambientali) ha prodotto da una parte effetti diretti sui lavoratori agricoli attraverso la generazione di occasioni d'impiego e la creazione di nuove imprese, e dall'altra benefici economici generati dalla gestione del paesaggio, non necessariamente in modo diretto, ma spesso in maniera indiretta o accidentale (Courtney et al., 2013). Si è anche riconosciuto un ampio spettro di benefici socio-economici ottenuti dall’uso dei beni pubblici in ambienti agricoli (Cooper et al., 2009); questi includono il turismo e la ricreazione, le opportunità di impiego, i benefici socio-culturali associati alla fruizione del paesaggio e la creazione di opportunità di mercato per prodotti alimentari di qualità (sostenibili a livello ambientale).
Tuttavia, risulta difficile identificare in modo chiaro quali siano i servizi generati dal paesaggio che abbiano un impatto diretto sull’economia locale. Un ulteriore obiettivo del framework Claim è l’identificazione degli effetti di secondo ordine, ovvero gli effetti generati dai beni pubblici sul settore privato. Diverse tipologie di operatori economici di un territorio, infatti, trasformano i beni pubblici dando loro un valore aggiunto e creando servizi (privati) per soddisfare la domanda del mercato.
I benefici socio-economici si possono dunque raggruppare in tre categorie generali in base alla natura del bene che li ha generati: 1) benefici socio-economici generati dall’agricoltura attraverso la produzione di beni privati (cibo, energia, fibre, ecc.); 2) benefici socio-economici generati dai beni pubblici (opportunità ricreative); 3) benefici socio-economici generati dall’interazione di beni pubblici e privati (ad es. prodotti Dop, Igp).
La prima categoria di benefici socio-economici è quella caratterizzata dalla produzione di beni privati, preponderante e riconosciuta dalle statistiche regionali, attraverso l'attività di un determinato numero di aziende agricole. Per esemplificare meglio useremo alcuni dati della terza regione agraria della provincia di Ferrara (Emilia-Romagna). In questa zona, circa il 70% del territorio è agricolo, con 1589 aziende agricole (Istat, 2010), di cui l’89% sono a gestione familiare, con una dimensione che va da 10 a 20 ha (42 % delle aziende agricole).
La seconda categoria di benefici socio-economici è quella generata dai servizi pubblici di regolazione e di supporto che contribuiscono a mantenere l’equilibrio ambientale e il funzionamento dell’ecosistema: gli ambienti protetti (e.g. siti Natura 2000) e gli elementi verdi nelle aziende agricole (così come le loro attività a basso impatto ambientale) esercitano un contributo alla manutenzione di questi servizi con effetti diretti sulla qualità ambientale (diminuzione dell’effetto serra, il controllo dell’erosione, il controllo delle inondazioni, il controllo di attacchi parassitari, la produttività biologica, l'infiltrazione idrica naturale, la qualità dell’acqua, il supporto della biodiversità) non ancora abbastanza documentati e raramente misurati. Nell’area usata come esempio, attualmente circa il 7% delle aziende agricole ha almeno un elemento lineare (siepi e filari di alberi, 19% della Sau), mentre le aree protette e la presenza del Parco Delta del Po, contribuiscono a loro volta al ripristino, conservazione e protezione degli habitat, alla gestione delle aree critiche, e alla valutazione degli impatti del cambio climatico in agricoltura. Inoltre in questa seconda categoria si trovano i servizi che creano opportunità di ricreazione legati ai beni pubblici. A livello territoriale esistono aree che contengono più di un elemento di rilevanza storica o di attrazione culturale. Il territorio è infatti meta turistica grazie alla multifunzionalità del paesaggio (255000 turisti italiani e stranieri nel 2011, dati Istat).
Dall’interazione di queste due categorie di benefici socio-economici scaturisce la realizzazione dei prodotti di qualità, beni privati positivamente influenzati dagli attributi pubblici del paesaggio, che risultano strettamente collegati all’ambiente, alla loro conservazione, all’identità culturale e alla qualità di vita. Nell’area usata come esempio, 24 aziende agricole praticano la coltivazione organica (4% della Sau, Istat 2010) e 18 aziende forniscono prodotti Dop e Igp. Altre categorie di beni privati influenzati dagli attributi del paesaggio (Parco Delta del Po, Lidi di Comacchio) e dagli elementi culturali e storici (fiere e sagre locali: pesca dell’anguilla, produzione di vongole, radicchio, fragole, asparagi; fiera internazionale del birdwatching; rievocazioni storiche), sono quelli legati all’ambiente imprenditoriale nel settore turistico (alberghi, ristoranti, campeggi, spiagge, agriturismi). In questo ambito va sottolineato come la Regione, i comuni e l’ente parco siano in grado di promuovere la valorizzazione dei beni pubblici e dei prodotti di qualità, generando supporto all’attività turistica.

Considerazioni conclusive

Il framework Claim è inteso come supporto nell’analisi delle relazioni causa-effetto tra i diversi meccanismi che influiscono nella gestione del paesaggio, il flusso dei servizi prodotti ed i relativi effetti economici. Il framework intende contribuire a colmare un ambito della letteratura particolarmente deficitario, soprattutto in merito ai meccanismi attraverso i quali i SE influenzati dalla gestione del paesaggio possono contribuire all’economia locale.
I benefici generati dai SE possono indurre effetti di secondo ordine attraverso la trasformazione (con produzione di valore aggiunto) e successivo consumo dei servizi generati da un bene pubblico. Le attività e/o servizi generati da questo consumo contribuiscono a promuovere la competitività e lo sviluppo regionale. Tuttavia l’identificazione e la valutazione di questi benefici economici rappresenta ancora una sfida non totalmente risolta. Tali effetti costituiscono un gap importante nella valutazione della gestione del paesaggio e nell’applicazione di certe misure della Pac.
Le diverse misure della Pac orientate, per esempio, all’incremento della produttività nelle aree rurali, all’incremento di opportunità di lavoro e all’incremento dei profitti, sono applicate nel contesto del paesaggio agricolo. La generazione dei profitti dipenderà dalla capacità degli stakeholders pubblici e privati di catturare la domanda e l’offerta dei servizi, e dalla capacità di internalizzare le esternalità positive generate dall’utilizzo dei beni pubblici.
Abbiamo riassunto rapidamente come la struttura e composizione del paesaggio (zone agricole di alto pregio, elementi naturali, ecc.), le aree protette di alto valore naturalistico e le aree antropiche di elevato pregio culturale possono contribuire alla generazione di benefici socio-economici attraverso l’utilizzo delle diverse tipologie di beni, in particolare dei beni pubblici per i quali andrebbero evidenziati gli effetti di secondo ordine. In generale l’attenzione è fortemente centrata nella produzione di cibo e servizi ricreativi, ma occorrerebbe evidenziare di più la loro interconnessione con altre categorie di servizi come quelli di regolazione e supporto, i cui benefici economici sono riconosciuti (Costanza et al., 1997), eppure manca ancora uno studio approfondito sulla loro influenza nella produzione di beni privati e conseguentemente sul loro contributo all’economia locale.

Riferimenti bibliografici

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