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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Si è concluso con un nulla di fatto il Consiglio straordinario dei Capi di Stato e di Governo che il 22 e 23 novembre 2012 avrebbe dovuto decidere del bilancio UE 2014-2020. Ogni decisione è rimandata agli inizi del 2013 nell’ambito del Consiglio d’Europa del 7/8 febbraio, sebbene, se se ne presentassero le condizioni, potrebbe essere convocato un altro Consiglio straordinario prima di quella data.
I negoziati hanno messo in evidenza la distanza che ancora esiste tra le posizioni degli Stati membri e tra le stesse istituzioni comunitarie, sia riguardo alla dimensione del bilancio comunitario che alla distribuzione delle risorse tra capitoli di bilancio, e quindi tra paesi.
Il contrasto tra Commissione Europea e Consiglio europeo è messo in evidenza dalle dichiarazioni finali dei rispettivi presidenti. José Barroso, presidente della Commissione Europea, nella dichiarazione conclusiva del summit riafferma la necessità di approvare un bilancio in quantità e qualità adeguate agli obiettivi di crescita sanciti nella strategia “Europa 2020”. In quest’ottica difende il bilancio per la Pac come una leva per portare avanti le riforme. Barroso poi pone l’accento sulla straordinaria complessità dei negoziati, caratterizzati dal particolare periodo storico, dall’elevato numero di Paesi seduti attorno al tavolo e non ultimo dal fatto che per la prima volta le trattative sono finalizzate a ridurre il bilancio comunitario e non ad aumentarlo [pdf]. Il presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy, dal canto suo, rivendica la necessità di un bilancio moderato e focalizzato sulla crescita, sottolineando come le proprie proposte vadano in questa direzione poiché dedicano a lavoro, innovazione e ricerca il 50% in più delle risorse previste nel bilancio 2007-2013 [pdf].
Sul fronte dei paesi il Consiglio ha evidenziato la rottura dell’asse franco-tedesco che, prima dei negoziati sul bilancio 2007-2013, aveva portato allo storico accordo Chirac-Schroeder del 2003 che blindò le risorse per il 1° pilastro della Pac. La Germania è ora aggregata al gruppo dei cosiddetti “rigoristi”, Danimarca, Finlandia, Regno Unito e Svezia, paesi contribuenti netti che chiedono una diminuzione del bilancio comunitario di 100 miliardi di euro rispetto alle proposte della Commissione. In realtà, questi stessi paesi sono interessati anche a un deciso dimagrimento dei pagamenti diretti della Pac, mentre la Germania, su questo punto, appoggia le posizioni di Italia, Spagna, Irlanda e Francia in favore di un congelamento delle risorse al livello della passata programmazione. La Francia, dal canto suo, ha allargato i propri orizzonti verso i nuovi Stati membri, interessati al mantenimento dei fondi per la Coesione [pdf]. Una utile sintesi della posizione dei parlamenti nazionali è stata realizzata a giugno 2012 dalla Direzione per le relazioni con i Parlamenti Nazionali del Parlamento Europeo [pdf].
Ma su quale proposta di bilancio si è arenata la trattativa (per meglio seguire le modifiche intervenute nelle diverse versioni delle proposte, si veda la tabella allegata)? Vale la pena ricordare che la Commissione Europea a giugno 2011 ha presentato le proprie proposte per il Quadro Finanziario Pluriennale (Qfp) 2014-2020 [pdf] [pdf] [pdf]. Successivamente, a luglio 2012, ha rivisto la proposta per tenere conto dell’adesione della Croazia, che avverrà nel luglio 2013, e della nuova allocazione dei Fondi strutturali tra gli Stati membri a seguito dell’aggiornamento dei dati economici di base [pdf] [pdf]. In quest’ultima proposta il bilancio è stato fissato a 1.033,235 miliardi di euro di stanziamenti per impegni (pari all’1,08% del Rnl) e 987,599 miliardi di stanziamenti per pagamenti (pari all’1,03% del Rnl). Rispetto al 2007-2013 le proposte della Commissione evidenziano un aumento del 3,2% del bilancio UE (+4% se il confronto viene fatto includendo la Croazia). All’importo 2014-2020 vanno aggiunti ulteriori 58 miliardi di euro di stanziamenti fuori bilancio, tra i quali 3,5 miliardi di euro come riserva per le crisi nel settore agricolo. Per la rubrica 2 le proposte determinano una contrazione delle risorse del 9,1% (-8,2% se si tiene conto della Croazia), mentre per la sola voce Pagamenti diretti e misure di mercato si avrebbe una contrazione del 12,1% (-12,5% se il confronto viene fatto con l’UE-28).
Le trattative sul bilancio hanno visto impegnata la presidenza cipriota che, a ottobre 2012, ha prodotto una revised negotiating box [pdf] che avrebbe dovuto costituire la base dei negoziati per tentare di giungere ad un accordo sul Qfp 2014-2020 nel Consiglio straordinario di novembre 2012. In questo documento la presidenza afferma di avere operato una diminuzione della spesa complessiva di almeno 50 miliardi di euro (-4,9% rispetto alla proposta della Commissione), il livello dal quale partire per apportare ulteriori tagli necessari al raggiungimento di un compromesso. Per questo motivo, nel testo vengono indicate le riduzioni minime, lasciando aperte le trattative per ulteriori diminuzioni, mentre per le rubriche vengono fissati i tetti massimi di spesa. Per quel che riguarda la rubrica 2, il tetto viene fissato a 378.972 milioni di euro [X to 378 972 million], l’1,9% in meno rispetto alla proposta della Commissione del luglio 2012 (si sta ragionando su UE-28). La contrazione si assesta sul 2% per il primo pilastro e all’1,5% per lo sviluppo rurale, per complessivi 7 miliardi di euro (5,6 miliardi per il primo pilastro e 1,4 per il secondo). Ma l’aspetto più importante di questa proposta è la riduzione dei pagamenti diretti. Mentre nella proposta della Commissione si afferma che essi rimarranno congelati al livello nominale 2007-2013 (livello raggiunto nel 2013 moltiplicato per 7 anni), nella revised negotiating box della presidenza cipriota per la prima volta si introduce l’idea di una riduzione dei pagamenti diretti anche a livello nominale. Al fine di ridurre il livello complessivo della rubrica 2, il pagamento medio ad ettaro dell’UE viene ridotto almeno dello 0,27% all’anno tra il 2015 e il 2020 [0,27% to X], in modo da pervenire a un taglio dei pagamenti diretti su tutto il periodo (2014-2020) dell’1,3%. Inoltre, la riserva per le crisi nel settore agricolo viene ridotta da 3.500 milioni di euro a un massimo di 1.500 milioni di euro e spostata all’interno del Qfp sotto la rubrica 2, di fatto riducendo anche per questa via le risorse disponibili per la Pac. Sottraendo alla rubrica 2 i 1.500 milioni di euro da riservare alle crisi, infatti, la riduzione rispetto alle proposte sale al 2,3%. Nulla si dice in questa proposta sulla linea di bilancio, all’interno della rubrica 2, che dovrà finanziare tale riserva.
Partendo da questo testo, evidentemente insufficiente a coagulare attorno a sé il consenso di tutti i paesi, il presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy ha prodotto una bozza di conclusione da presentare al Consiglio straordinario di novembre 2012 [pdf]. In questo testo, le risorse complessive (sia quelle fuori che quelle dentro il Qfp) scendono a 1.010,8 miliardi di euro, portando la diminuzione rispetto alle proposte della Commissione a 80,7 miliardi di euro. La rubrica 2 si riduce a 364 miliardi di euro, 22 miliardi in meno (-5,7%) della proposta della Commissione. Il primo pilastro perde 13,2 miliardi di euro (-4,7%), attestandosi a 269 miliardi di euro, mentre lo sviluppo rurale subisce il taglio maggiore attestandosi a 83,7 miliardi di euro, in diminuzione del 9,3% rispetto alle proposte della Commissione. Una novità di questo documento, per quel che riguarda le risorse per la Pac, è che aumenta la riserva di crisi a 2,8 miliardi di euro, esplicitando che il suo finanziamento nell’ambito della rubrica 2 avverrà a inizio anno attraverso una riduzione dei pagamenti diretti tramite il meccanismo della disciplina finanziaria e che le somme non spese saranno ripristinate sui pagamenti diretti.
Ma neanche su questi numeri si è trovato un accordo. A seguito di incontri bilaterali precedenti il Consiglio straordinario, Van Rompuy ha prodotto un altro testo [pdf] che fissa a 1,01% del Rnl comunitario gli stanziamenti per impegni del bilancio UE (da 1,08% delle proposte della Commissione) e che, pur mantenendo inalterato il bilancio complessivo rispetto alla prima versione (1.010 miliardi di euro), procede ad una redistribuzione dei tagli tra le rubriche e opera spostamenti dentro e fuori il Qfp. Per quel che riguarda l’agricoltura il nuovo testo di Van Rompuy restituisce alla rubrica 2 7,8 miliardi di euro, portando la riduzione rispetto alla proposta della Commissione a 14,2 miliardi di euro (-3,7%). Lo sviluppo rurale, invece, mantiene inalterato la dotazione rispetto alla prima versione, ma vengono previsti fondi aggiuntivi ad hoc per alcuni paesi tra i quali l’Italia (1 miliardo di euro). Inalterata, rispetto alla versione precedente, è anche la modalità di finanziamento della riserva di crisi, mentre per quel che riguarda i pagamenti diretti, la nuova versione pone a 196 euro/ha l’aiuto che ogni paese dovrà almeno raggiungere nel 2020.
Ma c’è un aspetto che va ancora una volta sottolineato, come già fatto in altre occasioni, e cioè che il Qfp, oltre che sul finanziamento delle rubriche e delle politiche entra nel dettaglio del funzionamento della Pac, soprattutto del I pilastro, facendo proposte in merito al meccanismo del criterio di convergenza tra paesi, al greening, al capping, alla flessibilità tra pilastri. Questo implica, che, una volta raggiunto l’accordo in seno al Consiglio sul Qfp, il Parlamento Europeo potrà solo approvare o rigettare il pacchetto nel suo complesso, ma non potrà discutere dei singoli dettagli o proporre emendamenti. Il dialogo tra Consiglio e Parlamento, prima della presentazione della proposta, è comunque garantito da gruppi di contatto.
Per quel riguarda la Pac, dunque, l’ultimo testo di Van Rompuy fissa una soglia minima di aiuto ad ettaro che ciascun paese dovrà raggiungere nel 2020, come già detto sopra, nell’ambito di un processo di convergenza tra paesi che dovrà aver luogo in 6 anni, tra il 2015 e il 2020. La metodologia per il raggiungimento di questa convergenza ricalca quella proposta dalla Commissione. Il capping diventa uno strumento che gli Stati membri potranno applicare volontariamente mentre, per quanto riguarda il greening, fermo restando la quota del 30% del massimale nazionale ad esso dedicato, il testo dà a Parlamento e Consiglio il compito di definire le pratiche che daranno diritto al pagamento verde, ma offre agli Stati membri la possibilità di scegliere misure equivalenti. Inoltre, si afferma che al greening saranno assoggettate tutte le aziende. Infine, riguardo alla flessibilità tra pilastri, stabilisce che tutti gli Stati membri possono decidere di spostare da un pilastro all’altro fino al 15% delle risorse.
Parallelamente alle trattative sul bilancio, il negoziato sulla Pac procede regolarmente tra Commissione, Consiglio e Stati membri. La presidenza danese, nel giugno 2012, al termine del suo mandato, ha prodotto un progress report, con l’intento di fare il punto sui risultati conseguiti nelle trattative, ma che in realtà mette in evidenza i numerosi punti sui quali non si è raggiunto alcun accordo [pdf] [pdf].
Le prossime tappe del cammino della Pac riguardano la predisposizione di un testo di compromesso sugli emendamenti presentati al Parlamento Europeo alla proposta sulla Pac entro il 15 dicembre, per poi votare in Commissione Agricoltura prima (il 23 o 24 gennaio 2013) e in sessione plenaria al Parlamento europeo poi (11-14 marzo 2013). Al termine di questo percorso inizierà il negoziato a tre tra Commissione, Parlamento e ministri agricoli. Ma qualcuno pensa sia meglio rimandare qualsiasi decisione su posizioni ufficiali di Consiglio e Parlamento a dopo l’approvazione del Qfp 2014-2020, per evitare di assumere posizioni ufficiali su questioni sulle quali sono state prese altre decisioni o che non sono più finanziariamente sostenibili. Considerando, tuttavia, che il Qfp non dovrebbe andare in discussione prima di febbraio, il rischio che nessun bilancio venga approvato in tempo per avviare la complessa macchina della Pac a partire dal 2014 è reale. In tal caso, il bilancio 2013 verrebbe esteso automaticamente al 2014 più un 2% per tenere conto dell’inflazione, ma ciò impedirebbe l’adozione dei nuovi programmi, compresi i piani di sviluppo rurale, mentre per il primo pilastro si avrebbe l’estensione delle risorse e delle regole oggi vigenti.